我國產(chǎn)糧大縣利益補(bǔ)償機(jī)制問題研究

辛翔飛

摘要：產(chǎn)糧大縣是我國核心糧食產(chǎn)區(qū)，是保障我國糧食安全的重要支撐力量。本文通過對我國縣域糧食生產(chǎn)數(shù)據(jù)的分析，評價了產(chǎn)糧大縣對國家糧食安全的貢獻(xiàn)，并在梳理和探討產(chǎn)糧大縣當(dāng)前面臨的困難、問題以及原因的基礎(chǔ)上，針對構(gòu)建科學(xué)合理的產(chǎn)糧大縣利益補(bǔ)償機(jī)制提出對策建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)糧大縣；貢獻(xiàn)；問題；利益補(bǔ)償機(jī)制

DOI：1013939/jcnkizgsc201548008

為確保國家糧食安全，我國政府于2009年制定并發(fā)布了《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020年）》，《規(guī)劃》綜合考慮糧食播種面積、產(chǎn)量、商品量、集中連片和水資源等因素，從吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、遼寧、河北、山東、河南、四川、江蘇、江西、安徽、湖北、湖南13個糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）選出680個縣（市、區(qū)、場），從山西、浙江、福建、廣東、廣西、重慶、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏11個非糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)、市）選出120個縣（市、區(qū)），共計800個縣（市、區(qū)、場，以下簡稱縣），作為產(chǎn)糧大縣進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)。產(chǎn)糧大縣是我國核心糧食產(chǎn)區(qū)，是保障我國糧食安全的重要支撐力量。本文通過對我國縣域糧食生產(chǎn)數(shù)據(jù)的分析，評價了產(chǎn)糧大縣對國家糧食安全的貢獻(xiàn)，并在梳理和探討產(chǎn)糧大縣當(dāng)前面臨的困難和問題以及其原因的基礎(chǔ)上，針對構(gòu)建科學(xué)合理的產(chǎn)糧大縣利益補(bǔ)償機(jī)制提出對策建議。

一、產(chǎn)糧大縣對國家糧食安全的貢獻(xiàn)

本文根據(jù)《中國縣（市）社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》《中國縣域統(tǒng)計年鑒》①，整理得到2003—2013年全國2000多個縣（區(qū)、市，以下簡稱縣）的糧食生產(chǎn)等數(shù)據(jù)，其中包括704個產(chǎn)糧大縣和1369個非產(chǎn)糧大縣②。對應(yīng)全國800個產(chǎn)糧大縣名單，這里缺失數(shù)據(jù)的96個產(chǎn)糧大縣為黑龍江農(nóng)墾55個農(nóng)場及各省的41個區(qū)。本文通過對這704個產(chǎn)糧大縣和1369個非產(chǎn)糧大縣糧食生產(chǎn)數(shù)據(jù)的分析闡述產(chǎn)糧大縣對國家糧食安全的貢獻(xiàn)，即本文產(chǎn)糧大縣的分析數(shù)據(jù)對應(yīng)的是704個產(chǎn)糧大縣的數(shù)據(jù)，非產(chǎn)糧大縣的分析數(shù)據(jù)對應(yīng)的是1369個非產(chǎn)糧大縣的數(shù)據(jù)。

從人均糧食產(chǎn)量層面來看，2003年產(chǎn)糧大縣人均糧食產(chǎn)量為5140千克/人，非產(chǎn)糧大縣人均糧食產(chǎn)量為2961千克/人。2013年產(chǎn)糧大縣人均糧食產(chǎn)量增長到8248千克/人，較2003年增長了3108千克/人，增長比例達(dá)到605%；2013年非產(chǎn)糧大縣人均糧食產(chǎn)量增長到3538千克/人，較2003年增長了577千克/人，增長比例為145%。2003—2013年，產(chǎn)糧大縣人均糧食產(chǎn)量增長數(shù)量比非產(chǎn)糧大縣高出2531千克/人，增長幅度比非產(chǎn)糧大縣高出460個百分點(diǎn)。

從縣均糧食產(chǎn)量層面來看，2003年產(chǎn)糧大縣縣均糧食產(chǎn)量為333萬噸/縣，非產(chǎn)糧大縣縣均糧食產(chǎn)量為107萬噸/縣。2013年產(chǎn)糧大縣縣均糧食產(chǎn)量增長到558萬噸/縣，較2003年增長了226萬噸/縣，增長比例達(dá)到674%；2013年非產(chǎn)糧大縣縣均糧食產(chǎn)量增長到138萬噸/縣，較2003年增長了31萬噸/縣，增長比例為294%。2003—2013年，產(chǎn)糧大縣縣均糧食產(chǎn)量增長數(shù)量比非產(chǎn)糧大縣高出213萬噸/縣，增長幅度比非產(chǎn)糧大縣高出380個百分點(diǎn)（見表1）。

從糧食總產(chǎn)量層面來看，2003年產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)量為234507萬噸，非產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)量為146175萬噸，產(chǎn)糧大縣和非產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)量占糧食總產(chǎn)量的比重分別為611%和389%。2013年產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)量增長到395655萬噸，較2003年增長了158148萬噸，增長比例達(dá)到674%；2013年非產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)量增長到189195萬噸，較2003年增長了43020萬噸，增長比例為294%。2013年，產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)量在糧食總產(chǎn)量中的比重增長到675%，增長了64個百分點(diǎn)；而非產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)量在糧食總產(chǎn)量中的比重下降到325%，下降了64個百分點(diǎn)。2003—2013年，產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)量增長數(shù)量比非產(chǎn)糧大縣高出115128萬噸，增長幅度比非產(chǎn)糧大縣高出380個百分點(diǎn)（見表2）。

表12003—2013年產(chǎn)糧大縣、非產(chǎn)糧大縣糧食生產(chǎn)水平比較年份縣均糧食產(chǎn)量（億噸/縣）人均糧食產(chǎn)量（千克/人）產(chǎn)糧大縣非產(chǎn)糧大縣總樣本產(chǎn)糧大縣非產(chǎn)糧大縣總樣本20033331106818435139929613401452004406911562150628183196946815200543271174225366652320674865820064583120623597018932763507012007469311822380709303156950382200850531227253276342327065353720095090127625777649433656540472010539513412719802873467056214201155031368277381090350175677620125558138128018190135367573442013557713822803824773538257513數(shù)據(jù)來源：《中國縣（市）社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》（2004—2013）、《中國縣域統(tǒng)計年鑒》（2014）。

表22003—2013年產(chǎn)糧大縣和非產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)量（單位：萬噸）年份產(chǎn)糧大縣非產(chǎn)糧大縣總樣本20032345066（6160%）1461748（3840%）380681520042864318（6441%）1582641（3559%）444695920053046360（6546%）1607088（3454%）465344820063226398（6616%）1650427（3384%）487682420073303893（6713%）1617682（3287%）492157520083557344（6793%）1679229（3207%）523657320093583573（6723%）1747127（3277%）533070020103798189（6742%）1835578（3258%）563376820113874153（6742%）1872290（3258%）574644320123912894（6742%）1891013（3258%）580390720133926549（6748%）1891946（3252%）5818494數(shù)據(jù)來源：《中國縣（市）社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》（2004—2013）、《中國縣域統(tǒng)計年鑒》（2014）。

注：括號內(nèi)為產(chǎn)糧大縣和非產(chǎn)糧大縣的糧食產(chǎn)量在糧食總產(chǎn)量中的份額。

可以看到，產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)量增長的絕對量和增長速度均明顯高于非產(chǎn)糧大縣，而且產(chǎn)糧大縣是2004年以來我國糧食產(chǎn)量取得“十一連增”的主要支撐力量。2003—2013年，樣本縣糧食總產(chǎn)量增長2011680，增長比例達(dá)到528%；其中，產(chǎn)糧大縣在糧食增產(chǎn)中的貢獻(xiàn)達(dá)到786%，非產(chǎn)糧大縣在糧食增產(chǎn)中的貢獻(xiàn)達(dá)到214%，也就是說，糧食總產(chǎn)量增長的528%，這其中有415%來自于產(chǎn)糧大縣，僅113%來自于非產(chǎn)糧大縣。此外，從提供商品糧的角度來看，2013年產(chǎn)糧大縣當(dāng)年人口總計為475904萬人，按全國居民人均消費(fèi)糧食1487千克/人計算，扣除域內(nèi)居民糧食消費(fèi)總量70767萬噸，產(chǎn)糧大縣向社會提供商品糧321361萬噸。產(chǎn)糧大縣在國家糧食安全中的支撐地位更加突出。

二、產(chǎn)糧大縣面臨的問題及其原因

本部分主要從產(chǎn)糧大縣面臨的問題及原因兩方面加以闡述。

（一）面臨的問題

產(chǎn)糧大縣面臨的問題主要有兩方面。

1“產(chǎn)糧大縣，財政窮縣”的矛盾仍然突出

2013年，產(chǎn)糧大縣人均財政收入為18504元/人，非產(chǎn)糧大縣人均財政收入為25972元/人，產(chǎn)糧大縣比非產(chǎn)糧大縣低7468元/人，低288%；產(chǎn)糧大縣人均財政支出為41629元/人，非產(chǎn)糧大縣人均財政支出為57440元/人，產(chǎn)糧大縣比非產(chǎn)糧大縣低15811元，低275%。從差距的變動趨勢來看，2003年產(chǎn)糧大縣人均財政收入與非產(chǎn)糧大縣人均財政收入的差距為1191元/人，2013年這一差距擴(kuò)大到7468元/人；2003年產(chǎn)糧大縣人均財政支出與非產(chǎn)糧大縣人均財政支出的差距為249元/人，2013年這一差距擴(kuò)大為15811元/人。在2003—2013年11年的時間里，產(chǎn)糧大縣與非產(chǎn)糧大縣在人均財政收入和人均財政支出上的差距都擴(kuò)大了5倍以上。見表3。

表32003—2013年產(chǎn)糧大縣、非產(chǎn)糧大縣財政收入水平比較年份人均財政收入（元/人）人均財政支出（元/人）產(chǎn)糧大縣非產(chǎn)糧大縣總樣本產(chǎn)糧大縣非產(chǎn)糧大縣總樣本2003226893459928842479717282360809201090402143315118326245111340846295633201111950818267515282630266242258936591920121468962170581840233738325025284419342013185035259718224624416288574396500099數(shù)據(jù)來源：《中國縣（市）社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》（2004—2013）、《中國縣域統(tǒng)計年鑒》（2014）。

注：財政收入和財政支出分別指地方公共財政收入和地方公共財政支出。

2產(chǎn)糧大縣利益持續(xù)流失

在計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家對糧食實(shí)行低價統(tǒng)購，產(chǎn)糧大縣做出了巨大的利益犧牲。在糧價日趨市場化的今天，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格不斷上漲，但由于面臨國際糧價明顯低于國內(nèi)糧價的壓力，國內(nèi)糧食生產(chǎn)收益偏低，因而產(chǎn)糧大縣在商品糧調(diào)出過程中，國家給予的轉(zhuǎn)移支付和糧食補(bǔ)貼、地方政府投入的財力支持，以及農(nóng)民付出的生產(chǎn)成本也有相當(dāng)一部分隨之流失，這使地方政府和種糧農(nóng)民的利益受到損失。鄧蒙芝（2014）根據(jù)對河南滑縣的調(diào)研情況算了一筆賬，河南滑縣2012年糧食產(chǎn)量1378萬噸，用于糧食生產(chǎn)投入的各類資金69億元，每噸糧食含有補(bǔ)貼資金5040元，這就意味著每調(diào)出一噸糧食就有5040元補(bǔ)貼資金貢獻(xiàn)給了調(diào)入地。齊海山和郭翔（2014）通過對吉林省糧食生產(chǎn)的調(diào)研分析指出，產(chǎn)糧大縣每年對糧食生產(chǎn)的大量投入主要用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)要素補(bǔ)貼等，這些投入最終物化并分?jǐn)偟郊Z食產(chǎn)品中，并隨著商品糧的調(diào)出而逐年外流，但這些投入?yún)s未被計入糧食生產(chǎn)成本中，實(shí)際造成落后地區(qū)補(bǔ)貼發(fā)達(dá)地區(qū)的局面。

（二）原因分析

存在上述問題的主要原因：一是產(chǎn)糧大縣需要集中耕地資源、財力資源和勞動力資源發(fā)展糧食生產(chǎn)。一方面造成了發(fā)展非糧農(nóng)作物和發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的機(jī)會成本損失，使地方財政收入缺乏效益好的財源；另一方面，地方政府又因發(fā)展糧食生產(chǎn)付出更多財力，從而導(dǎo)致“產(chǎn)糧大縣、財政窮縣”成為普遍現(xiàn)象。二是非產(chǎn)糧大縣可集中土地、人力、財力等資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益高的非糧作物和第二、三產(chǎn)業(yè)，地方財政增收渠道多，因而其與產(chǎn)糧大縣在人均財政收入和人均財政支出上的差距持續(xù)擴(kuò)大。三是國家對產(chǎn)糧大縣的轉(zhuǎn)移支付和獎補(bǔ)力度仍然與其發(fā)展糧食生產(chǎn)的貢獻(xiàn)與付出不匹配，特別是對產(chǎn)糧大縣的利益補(bǔ)償機(jī)制不夠完善。

三、構(gòu)建科學(xué)合理的產(chǎn)糧大縣利益補(bǔ)償機(jī)制產(chǎn)糧大縣糧食生產(chǎn)發(fā)展?fàn)顩r攸關(guān)我國糧食安全全局。由于農(nóng)民種糧效益低，產(chǎn)糧大縣政府發(fā)展糧食生產(chǎn)不但不能增加地方財政收入，而且還會因此增加財政支出，這在不同程度上影響了農(nóng)民種糧和地方政府抓糧的積極性。近些年來，一些產(chǎn)糧大縣的人均糧食產(chǎn)量已下降到全國人均水平以下。2013年，浙江、廣東、廣西、重慶、貴州、陜西六省產(chǎn)糧大縣人均糧食產(chǎn)量分別為3997千克/人、3454千克/人、3885千克/人、4331千克/人、3995千克/人、4273千克/人，低于當(dāng)年全國平均水平4435千克/人。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)糧大縣糧食生產(chǎn)的持續(xù)健康發(fā)展的核心在于利益調(diào)節(jié)，必須著眼國家糧食安全全局，認(rèn)真總結(jié)已有實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，正視產(chǎn)糧大縣利益調(diào)節(jié)中存在的問題，加快構(gòu)建科學(xué)合理的產(chǎn)糧大縣利益補(bǔ)償機(jī)制，充分保護(hù)和調(diào)動產(chǎn)糧大縣農(nóng)民和政府發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性，實(shí)現(xiàn)國家糧食長期安全才能有可靠的保障。

（一）堅持公平合理的利益補(bǔ)償原則

所謂公平合理，即是保證產(chǎn)糧大縣不因集中土地、財力、人力、物力發(fā)展糧食生產(chǎn)而吃虧，保證農(nóng)民在以同樣的資源投入和勞動付出條件下不因生產(chǎn)糧食而比經(jīng)營其他產(chǎn)業(yè)收入減少。在這一總原則下，對產(chǎn)糧大縣縣級財政的補(bǔ)償目標(biāo)應(yīng)是通過綜合補(bǔ)償，使產(chǎn)糧大縣的人均財政收入達(dá)到非產(chǎn)糧大縣平均水平，能夠基本彌補(bǔ)其發(fā)展糧食生產(chǎn)而造成的機(jī)會成本的損失，滿足其發(fā)展社會事業(yè)和改善民生的基本需求。同時，要把種糧農(nóng)民作為糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)對象。農(nóng)民是糧食生產(chǎn)的具體實(shí)踐者，產(chǎn)糧大縣糧食生產(chǎn)能力能否保持穩(wěn)定和提高，最終還取決于農(nóng)民種糧積極性的高低；而在作物種植品種選擇和各種生產(chǎn)要素投入日趨市場化的形勢下，農(nóng)民種糧積極性的高低在更大程度上取決于種糧收益的多少。對種糧農(nóng)民的補(bǔ)償目標(biāo)應(yīng)是，在同等人力、物力和土地等資源投入條件下，糧食種植不比其他作物生產(chǎn)收入有明顯差距，靠適度規(guī)模糧食生產(chǎn)獲取收入能夠過上小康生活。此外，糧食主銷區(qū)是國家糧食安全戰(zhàn)略的受益者，按照公平、合理的原則，糧食主銷區(qū)政府應(yīng)同主產(chǎn)區(qū)政府共同承擔(dān)實(shí)現(xiàn)國家糧食安全戰(zhàn)略的責(zé)任與義務(wù)。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)上述公平合理的利益補(bǔ)償目標(biāo)需要一個過程，需要國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的整體提高和國家財力的不斷增強(qiáng)。國家應(yīng)把堅持公平合理作為構(gòu)建糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制的宏觀政策取向，并努力縮短實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的進(jìn)程，以更好地發(fā)揮產(chǎn)糧大縣在實(shí)現(xiàn)國家糧食安全戰(zhàn)略中的中堅支撐作用。

（二）完善中央財政補(bǔ)貼機(jī)制

中央財政應(yīng)加大對產(chǎn)糧大縣的轉(zhuǎn)移支付和獎補(bǔ)力度，并將其與糧食種植面積、糧食產(chǎn)量、糧食輸出量之間的聯(lián)系機(jī)制化，使產(chǎn)糧大縣政府對糧食生產(chǎn)的發(fā)展有充滿希望的預(yù)期。對產(chǎn)糧大縣農(nóng)民種糧的各種補(bǔ)貼及動態(tài)調(diào)整也應(yīng)使之機(jī)制化，讓農(nóng)民對通過種糧能夠獲得的補(bǔ)貼和收入心中有數(shù)，進(jìn)而使其能夠?qū)氖录Z食生產(chǎn)保持穩(wěn)定的意愿和長期的布局。同時，對農(nóng)民種糧的利益補(bǔ)償機(jī)制還應(yīng)有利于鼓勵農(nóng)民穩(wěn)定糧食種植面積、應(yīng)用增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)技術(shù)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、參與農(nóng)業(yè)保險等。其一，穩(wěn)定糧食種植面積是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力的前提，而今后隨著農(nóng)業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，穩(wěn)定糧食種植面積的壓力必然越來越大。因此，對農(nóng)民種糧的利益補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)加大穩(wěn)定糧食種植面積的力度。其二，產(chǎn)糧大縣在多年連續(xù)增產(chǎn)的基礎(chǔ)上，今后要繼續(xù)挖掘糧食增產(chǎn)潛力，關(guān)鍵在于通過增強(qiáng)科技支撐能力進(jìn)一步提高單產(chǎn)。因此，應(yīng)進(jìn)一步加大對種糧農(nóng)民應(yīng)用新技術(shù)、新成果的補(bǔ)貼范圍和標(biāo)準(zhǔn)。其三，絕大多數(shù)產(chǎn)糧大縣，農(nóng)業(yè)種植主要以糧食作物為主，而農(nóng)戶僅靠自家不多的承包地種糧，其收入無法滿足家庭開支需要，因而青壯年勞動力外出務(wù)工的比例要高于非產(chǎn)糧大縣。因此，國家應(yīng)加大對產(chǎn)糧大縣種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的支持力度，而且既應(yīng)包括對土地流入方的支持，也應(yīng)包括對土地流出方的鼓勵，以促進(jìn)土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，加快適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。其四，糧食生產(chǎn)易受自然災(zāi)害影響，絕大多數(shù)產(chǎn)糧大縣一旦遇到不可抗拒的自然災(zāi)害，種糧農(nóng)民就會因嚴(yán)重減產(chǎn)而大幅減收。特別是實(shí)行規(guī)模經(jīng)營的種糧大戶，一旦出現(xiàn)大面積的糧食絕產(chǎn)絕收，就可能受到災(zāi)難性的打擊。因此，國家應(yīng)提高對產(chǎn)糧大縣保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)糧食作物入保全覆蓋，保證理賠標(biāo)準(zhǔn)能彌補(bǔ)種糧農(nóng)民因自然災(zāi)害而遭受到的大部分損失，具有盡快恢復(fù)生產(chǎn)的能力；同時，取消產(chǎn)糧大縣地方政府承擔(dān)的保險補(bǔ)貼部分。

（三）完善糧食主銷區(qū)補(bǔ)償機(jī)制

一是建議國家根據(jù)財力狀況對糧食主銷區(qū)進(jìn)行分類，對財力狀況較好的地區(qū)，可由其地方政府全部或部分承擔(dān)現(xiàn)由中央財政支付給種糧農(nóng)民的各種補(bǔ)貼，并將中央財政調(diào)減下的這部分資金用于扶持產(chǎn)糧大縣發(fā)展糧食生產(chǎn)。二是由國家按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，明確糧食主銷區(qū)應(yīng)承擔(dān)的利益補(bǔ)償義務(wù)，并建立與糧食需求量相聯(lián)系的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。糧食主銷區(qū)所承擔(dān)的糧食利益補(bǔ)償資金，納入國家糧食利益補(bǔ)償基金進(jìn)行統(tǒng)一管理和分配。

（四）進(jìn)一步加大對產(chǎn)糧大縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件建設(shè)的投入力度

近年來，雖然國家逐步加大了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有了很大提升，但仍然比較薄弱?？梢灶A(yù)見，在今后較長的一段時間內(nèi)，即使國家通過加大轉(zhuǎn)移支付力度等綜合補(bǔ)償措施使產(chǎn)糧大縣人均財政收入達(dá)到全國平均水平，絕大多數(shù)產(chǎn)糧大縣的財力仍將無法滿足糧食生產(chǎn)發(fā)展所需要的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件建設(shè)資金需求。因而，國家財政應(yīng)繼續(xù)加大這方面的投入，支持產(chǎn)糧大縣加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，開展高產(chǎn)創(chuàng)建活動，改造中低產(chǎn)田，推廣節(jié)水灌溉技術(shù)等，使產(chǎn)糧大縣能夠保持糧食生產(chǎn)能力的穩(wěn)定和提高。

（五）進(jìn)一步加大對產(chǎn)糧大縣發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的支持力度

近幾年來，許多產(chǎn)糧大縣在抓糧食生產(chǎn)的同時，大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，并取得了一定成效；但是，由于缺乏相應(yīng)的財力支持，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度還不夠快，對本級財政的貢獻(xiàn)甚微。國家應(yīng)加大對產(chǎn)糧大縣發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的支持，幫助其實(shí)現(xiàn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，特別是應(yīng)支持產(chǎn)糧大縣利用糧食生產(chǎn)的優(yōu)勢，延長產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展糧食深加工，提高糧食附加值，增強(qiáng)自身造血功能，進(jìn)而增強(qiáng)自身發(fā)展糧食生產(chǎn)的財政支持能力。

（六）加快對產(chǎn)糧大縣利益補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹ㄔO(shè)

目前，我國農(nóng)業(yè)扶持政策的法制化建設(shè)相對滯后。從國家到地方，在實(shí)施農(nóng)業(yè)扶持政策方面，都不同程度地存在著扶持政策體系不完備、扶持選項和扶持投入彈性大、硬性約束不強(qiáng)、政策執(zhí)行不夠到位的現(xiàn)象。應(yīng)該說，經(jīng)過近十多年來的實(shí)踐和探索，我國在農(nóng)業(yè)扶持政策方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，總體上已經(jīng)具備了使之法制化的條件。因此，國家應(yīng)在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快其法制化建設(shè)進(jìn)程，把涉及糧食及整個農(nóng)業(yè)扶持政策的主要方面，諸如國家和地方各級財政惠糧、惠農(nóng)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值或占財政支出的比重、惠糧惠農(nóng)項目的范圍、對產(chǎn)糧大縣的利益補(bǔ)償機(jī)制、違反相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等用法律的形式確定下來，切實(shí)提高實(shí)施糧食及整個農(nóng)業(yè)扶持政策的剛性約束力，為確保國家糧食長期安全提供應(yīng)有的法律保障。

注釋：

①《中國縣（市）社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》從2013年開始更名為《中國縣域統(tǒng)計年鑒》。

②《中國縣（市）社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》和《中國縣域統(tǒng)計年鑒》中，2003—2013年歷年包含的產(chǎn)糧大縣數(shù)量都為704個；但由于部分縣在有的年份存在數(shù)據(jù)缺失，以及縣行政區(qū)劃單位的合并和拆分等因素，非產(chǎn)糧大縣樣本數(shù)量在不同年份會略有差異。為了保證縣均指標(biāo)和人均指標(biāo)的可比性，本文在相關(guān)數(shù)據(jù)的分析中，僅保留了在2003—2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)均不缺失的縣，樣本量為1369個。

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