戶籍制度改革的春天何在

張書銘

摘要：國務(wù)院于2014年7月30日出臺的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》一石激起千層浪，再次吸引了學(xué)者們的眼球，吉林省“勇破藩籬”，率先開展戶改。從行政管理學(xué)角度窺探此次戶改文件，探究行政管理視閾下戶籍制度對農(nóng)民權(quán)利空間是如何侵占的，具有深刻權(quán)力擴(kuò)展含義的戶籍制度改革在中國的法治土壤中能否開花結(jié)果，政府在又這一制度改革的“生長過程”中扮演著什么角色。

關(guān)鍵詞：戶籍制度改革；權(quán)利侵占；政府責(zé)任

近年來，中國戶籍制度改革受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注，無論是法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)還是經(jīng)濟(jì)學(xué)都不遺余力地貢獻(xiàn)著自己的智慧，對這個(gè)問題給予了高度的重視。然而，單單從各個(gè)地區(qū)的戶籍改革新政發(fā)展進(jìn)程上看，一些學(xué)者認(rèn)為，無論是從改革的規(guī)模上，還是從改革涉及的內(nèi)容上，普遍呈現(xiàn)出“雷聲大，雨點(diǎn)小”的態(tài)勢，這“一石”又“一石”似乎沒有足夠的能力激起“千層浪”。國務(wù)院于2014年7月30日出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，旨在推進(jìn)戶籍制度改革，是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央立足我國基本國情、著眼改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局作出的重大決策部署，隨后，一些省份①勇破藩籬，按照黨中央和國務(wù)院精神，結(jié)合本省實(shí)際，印發(fā)進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革意見。其實(shí)，這些率先進(jìn)行戶籍改革實(shí)踐的省份，學(xué)界對于其在省級戶改上發(fā)揮的引領(lǐng)、示范作用早已予以充分的肯定，對其戶改進(jìn)行深層次研究的目的在于客觀評價(jià)其是否能夠成功，成功的經(jīng)驗(yàn)在何處，這些經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊癖黄渌貐^(qū)借鑒，并且在推廣過程中如何避免教訓(xùn)。從行政管理學(xué)角度來看，本文傾向于通過窺探此次戶籍制度改革，探究行政管理視閾下戶籍制度對農(nóng)民權(quán)利空間是如何侵占的，具有深刻權(quán)力擴(kuò)展含義的戶籍制度改革在中國的法治土壤中能否開花結(jié)果，那么，政府在又這一制度改革的“生長過程”中扮演著什么角色。

一、“我的戶籍誰做主”：現(xiàn)有戶籍制度的形成過程

1949年以前，我國并不存在嚴(yán)格意義上的戶籍管理制度，公民在遷徙方面有很大的彈性余地，可以說基本都是自由的。新中國成立以后，1954年的憲法中也有關(guān)于公民有遷徙自由的規(guī)定。隨后，處在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的新中國為了發(fā)展大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)，一大批農(nóng)村勞動(dòng)力開始向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，城市人口比重也因此相應(yīng)提高。1958年1月，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國管理?xiàng)l例》，這是新中國第一部戶籍制度，該條例明確規(guī)定了戶口的登記、戶口申報(bào)和注銷、戶口遷移及手續(xù)等方面，將“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”作出了嚴(yán)格的劃分，嚴(yán)格限制農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)。②從而此后，這一制度日趨完善，并走上僵化，聳立在城鄉(xiāng)之間的“戶籍墻”堅(jiān)不可摧，二元結(jié)構(gòu)社會(huì)也逐步形成。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，越來越多的社會(huì)問題凸顯，各界都開始呼吁改革現(xiàn)行二元戶籍制度。但從總體上來講，我國戶籍制度改革進(jìn)程緩慢，傳統(tǒng)戶籍制度像一個(gè)潘多拉的魔盒，帶來了當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題、農(nóng)民工問題、城鄉(xiāng)差距問題、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)問題乃至整個(gè)二元結(jié)構(gòu)問題等等一系列問題，毫不夸張的說，戶籍制度是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的體制性障礙，誠然，戶籍改革本身并不是一項(xiàng)復(fù)雜的“工程”，但是我們在改革的同時(shí)，不得不考慮附加在這一制度之上各項(xiàng)政策，它與政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育等權(quán)利掛鉤，被人們賦予了太多的“附加值”，使這個(gè)社會(huì)最底層的人們敢怒不敢言。在這樣一個(gè)各種制度條件都略顯惡略的大環(huán)境下，戶籍改革這個(gè)“農(nóng)民進(jìn)城”的運(yùn)動(dòng)到底能否讓農(nóng)民高喊出“我的戶籍我做主”呢？這的確是目前中國二元社會(huì)結(jié)構(gòu)制度下催生的一個(gè)懸念，是刻舟求劍還是釜底抽薪我們目前無從得知，但對于這樣一個(gè)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的制度改革我們還是應(yīng)該充分的研究和關(guān)注，要注重協(xié)調(diào)各方面的制度，相信摸著石頭是能過河的。我們要充分認(rèn)識到戶改充滿了的艱巨性、復(fù)雜性。任何一項(xiàng)制度的完善也不是一蹴而就的，需要逐步實(shí)現(xiàn)。

二、戶籍制度的“蝴蝶效應(yīng)”：對中國社會(huì)發(fā)展的影響

不容否認(rèn)，現(xiàn)有戶籍制度曾經(jīng)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)物資缺乏的歲月發(fā)揮過重要的歷史作用，對解決當(dāng)時(shí)的社會(huì)問題是有積極意義的。③但是，從憲政精神上來講，戶籍這一社會(huì)管理的技術(shù)性措施畢竟與消滅城鄉(xiāng)差別、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的宗旨相違背，它在某種意義上可以被看作是一本萬惡的“權(quán)利的等級證書”在農(nóng)民的身心上同時(shí)烙上“身份的象征與符號”，以其獨(dú)特的“蝴蝶效應(yīng)”，不僅沖撞著應(yīng)有的憲政精神，擠壓著農(nóng)民的權(quán)利空間，而且加深著城鄉(xiāng)之間的差距與歧視，維持著一種不公正的社會(huì)結(jié)構(gòu)。④

（一）現(xiàn)行戶籍制度對法治精神的排擠

法治精神是對公民權(quán)利充分地尊重與信賴，理想的法治精神是對公民的各項(xiàng)權(quán)利給予充分的信任，國家的權(quán)威是依托于民眾的，并且依賴于民眾的廣泛、真實(shí)的參與來制約國家權(quán)力的行使者，使社會(huì)按照法治設(shè)定的權(quán)力軌道和諧平穩(wěn)地運(yùn)行。我們不難尋求法治精神的基石，人人生而平等，每個(gè)人都有權(quán)利去為自己的利益選擇自己的行為，而不是作為一種受體，被動(dòng)地去接受別人做出的安排。而我國目前現(xiàn)行的戶籍制度則是對這樣一種法治精神的排擠，現(xiàn)實(shí)生活中，戶籍制度拿著“限制遷徙自由”這樣一把所謂代表政府權(quán)利的“尚方寶劍”，扮演著維護(hù)特權(quán)的邪惡角色，而處于社會(huì)弱勢群體的農(nóng)民不僅心寒不已，而且獨(dú)自承受著這種制度帶來的種種不公。

（二）現(xiàn)行戶籍制度對農(nóng)民權(quán)利空間的侵占

公民具有遷移、居住的自由，對此，世界上許多國家都通過法律明確進(jìn)行規(guī)定。而我國目前的戶籍制度卻在極力侵占著農(nóng)民權(quán)利空間，無視農(nóng)民對權(quán)利和自由的渴望。這樣定義不是毫無根據(jù)的，“畫地為牢”的戶籍政策將農(nóng)民被動(dòng)地束縛于土地之上，在權(quán)利待遇上并不能得到與“城里人”同等的安排。因?yàn)?，國家對“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”執(zhí)行著兩套不同的資源配置制度，這都嚴(yán)重阻礙著農(nóng)民向城市尋求幸福生活的嘗試和努力。這種制度性歧視使農(nóng)民工一直處于城市社會(huì)的最底層，使他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利遭到系統(tǒng)性的侵占。憲政內(nèi)蘊(yùn)的自由、平等等品格與上述一些現(xiàn)象格格不入，有著直接的抵悟⑤。

（三）現(xiàn)行戶籍制度經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的束縛

目前，在市場經(jīng)濟(jì)的力量下，一波又一波的“打工潮”顯現(xiàn)出農(nóng)民進(jìn)城的自由度有了很大的提高，但是，政府制度的變遷卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展的步伐，因?yàn)閼艏贫葒?yán)重阻礙了勞動(dòng)力資源市場化配置。正是由于這樣的限制，國內(nèi)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場遲遲無法形成。⑥不僅如此，一些發(fā)達(dá)地區(qū)還通過限制戶籍的方式對外地勞動(dòng)力進(jìn)行排斥。不僅加劇了城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，而且城鄉(xiāng)之間在收入、教育等方面差距不僅沒有縮小，反而有所擴(kuò)大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在某種程度上甚至進(jìn)一步地強(qiáng)化，加劇著二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的鴻溝，仍扮演著導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間分離的最直接角色，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“絆腳石”。

三、吉林戶改“勇破藩籬意深遠(yuǎn)”

近年來，吉林省穩(wěn)步推進(jìn)戶籍管理制度改革，特別是在圍繞推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、發(fā)揮戶籍管理的調(diào)控和導(dǎo)向作用、積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城方面，取得了一定成效。目前，吉林省戶籍改革工作走在了全國前列，進(jìn)城落戶條件基本放到了全國最寬松的程度。吉林省此次戶籍制度改革意義深遠(yuǎn)，旨在通過落實(shí)放寬戶口遷移政策，對戶籍制度改革以及與戶改相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域改革進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌，對農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程進(jìn)行合理、有序地引導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這四化步調(diào)一致地發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)城市與城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，使人民群眾真正得到實(shí)惠，主要有以下幾個(gè)方面的特征⑦：第一，著眼于服務(wù)振興發(fā)展大局，全面放寬戶口遷移政策。放寬人才落戶政策。通過取消有高級技術(shù)職稱的專業(yè)技術(shù)人員、獲得國家和省級專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)人員、高級工人技師等6類15種人才的落戶限制，使各類專家學(xué)者落戶吉林。第二著眼于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，引導(dǎo)農(nóng)民有序進(jìn)城落戶。取消農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)限制。對有意愿申請將戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的不受農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)限制，打破了指標(biāo)化管理模式。放寬農(nóng)民進(jìn)城落戶條件。第三，著眼于對居住人口管理的全覆蓋，積極實(shí)行居住證制度。外來人口擬居住30日以上的，可憑有效身份證件及居住證明向居住地公安機(jī)關(guān)申請辦理居住證。第四，著眼于提升實(shí)有人口服務(wù)管理水平，探索建立人口動(dòng)態(tài)服務(wù)管理體系。建立“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”的新模式，全面掌握實(shí)有人口的居住信息、從業(yè)信息等，實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理。第五，著眼于擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，不斷完善戶改配套政策。近年來，省政府相繼出臺了一系列文件，努力擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，著力提升進(jìn)城務(wù)工人員子女義務(wù)教育、就業(yè)和社會(huì)保障、最低生活保障、基本公共衛(wèi)生等服務(wù)水平。

四、戶籍制度的春天何在：尋求制度創(chuàng)新，明確政府責(zé)任

誠然，在中國，戶籍問題不能僅僅看成是身份問題或者說是公民居住地問題，在它身上，我們看到了太多的社會(huì)矛盾。一個(gè)公民如果有城市戶口，如果發(fā)生了重大事件導(dǎo)致處于貧困狀態(tài)，就會(huì)有城市低保，當(dāng)然，還會(huì)有醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育、住宅等各項(xiàng)政策。從農(nóng)村來說，農(nóng)村戶口和承包地、宅基地綁在一起，和農(nóng)村資源綁在一起。所以，實(shí)際上的所謂戶籍問題是城鄉(xiāng)資源互動(dòng)問題，涉及到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化中的核心問題。從這個(gè)意義上來看，我們對本次戶籍制度改革預(yù)期成效也存在著不少的憂慮，不可忽視的是，從“農(nóng)民”向“市民”轉(zhuǎn)化的城市化進(jìn)程則是漫長的過程，其滯后性必須得到充分的重視，必須及早面對，尋找戶籍制度的春天，法律支持和制度設(shè)計(jì)是必不可少的立足點(diǎn)。⑧

（一）在國家法律法規(guī)框架內(nèi)探索創(chuàng)新，探索可行政策

我們要認(rèn)識到戶籍改革的主要對象是“農(nóng)民工”，這批人的問題能否妥善解決，是戶籍改革能否取得實(shí)質(zhì)性突破的關(guān)鍵問題。從這層意義來講，戶籍制度改革面臨著兩個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問題：一是已享受戶改優(yōu)惠政策的對象身份依然模糊。一由農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民（城市市民）的那部分人可能面臨兩頭優(yōu)惠政策都無法完全享受，或究竟執(zhí)行哪一種政策的尷尬。當(dāng)前在立法層面上厘清農(nóng)民工、城鎮(zhèn)居民（城市市民），尤其重要。二是由農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民（城市市民）的個(gè)人及其家庭所享受的優(yōu)惠政策不夠明朗。這是政策設(shè)計(jì)者們面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題，畢竟，單一的戶改不可能破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的所有難題。這就需要回歸到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)前提下，把握戶改與農(nóng)民工的關(guān)聯(lián)，在我國實(shí)踐的大框架下重新審視和考察，給出切實(shí)可行的惠及各個(gè)方面的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，這當(dāng)然需要在戶改前進(jìn)過程中慢慢細(xì)化解決，認(rèn)真謀劃農(nóng)民工問題破解之道，進(jìn)而研究2020年之前的能否具體可行的操作方案。否則。任何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實(shí)踐都難以起到實(shí)質(zhì)性作用。

（二）準(zhǔn)確架構(gòu)政府責(zé)任，形成高效工作機(jī)制

戶改的特定意涵不僅是政府實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，而且與公眾福社相關(guān)聯(lián)，是觀察政策制定者施政智慧和研究機(jī)構(gòu)能否承載智庫作為的一個(gè)核心觀察點(diǎn)，這就需要準(zhǔn)確架構(gòu)政府責(zé)任，在探索中形成高效工作機(jī)制。

筆者認(rèn)為，戶籍制度改革從總體上來看可分成轉(zhuǎn)移前、轉(zhuǎn)移中以及轉(zhuǎn)移后三個(gè)階段。研究戶改中政府責(zé)任的問題，應(yīng)立剖析以上三個(gè)階段，對貫穿這三個(gè)階段中出現(xiàn)的各種問題進(jìn)行分門別類的歸總，準(zhǔn)確架構(gòu)政府在這三個(gè)環(huán)節(jié)中的責(zé)任。就轉(zhuǎn)移前而言，政府應(yīng)強(qiáng)化和履行好職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)引導(dǎo)、跟蹤維權(quán)和權(quán)益保障等責(zé)任；就轉(zhuǎn)移中而言，政府要增強(qiáng)和履行好勞動(dòng)用工、企業(yè)監(jiān)管、養(yǎng)老醫(yī)療保障、住房、社會(huì)權(quán)益保障等責(zé)任；就轉(zhuǎn)以后，政府應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展、農(nóng)民工生活方式和行為方式改變、觀念及文化心理融合等責(zé)任。明確了政府的責(zé)任后，還應(yīng)該注意創(chuàng)新工作思路與方法，構(gòu)筑農(nóng)民工市民化通道，要把政府職責(zé)細(xì)化分解為具體工作，并納入各部門日常工作流程形成一系列工作機(jī)制。⑨

五、結(jié)語

戶籍制度改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身。破冰，剛剛開始。問題，復(fù)雜多樣。改革，任重道遠(yuǎn)。打個(gè)比方，戶籍像堅(jiān)硬的壁壘，阻斷了“城里人”與“鄉(xiāng)下人”之間的融合，戶籍制度像一把“大錘”，蓄勢待發(fā)，試圖揮臂打破隔在城市和農(nóng)村的壁壘，打通城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展的道路。我們需要做的就是在立法和制度設(shè)計(jì)上為“大錘”提供準(zhǔn)確的力度和方向，使其一錘定音，確實(shí)為各地新一輪戶籍制度改革起到一個(gè)探路和示范作用。（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）

注解：

①按照黨中央和國務(wù)院精神，結(jié)合吉林省實(shí)際，2015年1月21日，吉林省政府印發(fā)了《吉林省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，吉林省進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革工作的序幕就此拉開。

②公安部三局：《戶口管理概要》，群眾人民出版社，1980年版。

③池林剛，胡寧寧：《和諧社會(huì)構(gòu)建中的戶籍制度改革問題思考》，載《中國科技信息》，2010年第20期。

④苗連營，楊會(huì)永：《權(quán)利空間——農(nóng)民權(quán)利自由的憲法學(xué)分析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》，2006年第1期。

⑤苗連營，楊會(huì)永：《權(quán)利空間——農(nóng)民權(quán)利自由的憲法學(xué)分析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》，2006年第1期。

⑥池林剛，胡寧寧：《和諧社會(huì)構(gòu)建中的戶籍制度改革問題思考》，載《中國科技信息》，2010年第20期。

⑦參見http：//www.zjdpc.gov.cn/art/2015/4/6/art_791_966657.html

⑧王嘉：《重慶戶籍改革”，在爭議中向前推進(jìn)》，載《中國人大》，2010年第17期。

⑨鐘宜，《農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)化中的政府責(zé)任研究——以重慶市為例》，載《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第6期。