新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地退出機(jī)制探析

于輝

摘要：研究目的：針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地退出管理機(jī)制中存在的主要問(wèn)題，通過(guò)查閱文獻(xiàn)，對(duì)部分農(nóng)村宅基地退出模式進(jìn)行分析對(duì)比并總結(jié)，以期能夠?yàn)榻鉀Q當(dāng)前農(nóng)村宅基地退出問(wèn)題提供對(duì)策建議。研究方法：綜合分析法和文獻(xiàn)分析研究。研究結(jié)果：農(nóng)村宅基地退出機(jī)制建立應(yīng)當(dāng)對(duì)不同模式進(jìn)行試驗(yàn)，把試驗(yàn)結(jié)果匯總分析之后可得出最適合本地區(qū)的退出模式。研究結(jié)論：在農(nóng)村宅基地退出模式的選擇中，我們應(yīng)當(dāng)在了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)村宅基地退出之后的土地利用方式、農(nóng)戶的意愿以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)條件的基礎(chǔ)之上，充分考慮到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益和期望的補(bǔ)償意愿，對(duì)各地不同的農(nóng)村宅基地退出模式進(jìn)行對(duì)比分析，合理的建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，方能在農(nóng)村宅基地退出的改革中順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村宅基地退出；機(jī)制；模式

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求也越來(lái)越多，但是耕地總量動(dòng)態(tài)平衡等政策嚴(yán)重控制建設(shè)用地的增長(zhǎng)，以城鎮(zhèn)化建設(shè)用地短缺為特征的土地供需矛盾越來(lái)越成為城市化與工業(yè)化的瓶頸[1]。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力數(shù)量也進(jìn)一步增多，農(nóng)村剩余拉動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移也使農(nóng)村宅基地問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重和突出，大量農(nóng)村宅基地被閑置的問(wèn)題也越來(lái)越普遍。其中，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的出現(xiàn)，就是農(nóng)村宅基地問(wèn)題不能得到良好解決的一種不合法的做法[2]。隨著改革開(kāi)放的深入，農(nóng)村非農(nóng)收入比重大大增加，部分農(nóng)民的收入也在增加，一些農(nóng)民已經(jīng)在城市或城鎮(zhèn)購(gòu)買商品房，農(nóng)民自身存在宅基地退出的意圖。因此，引導(dǎo)農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)宅基地的有序退出已經(jīng)成為了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的客觀要求，也對(duì)于“三農(nóng)”發(fā)展具有重要意義，有利于提高農(nóng)村宅基地是使用效率和改善農(nóng)村居民生活水平，也是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措并對(duì)于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程具有重要意義。

1.當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理機(jī)制中存在的問(wèn)題

1.1當(dāng)前在我國(guó)農(nóng)村宅基地利用中主要存在宅基地利用規(guī)模比較大、面積超標(biāo)、一戶多宅、低效利用、閑置浪費(fèi)嚴(yán)重以及管理環(huán)節(jié)薄弱等問(wèn)題。

由于農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口大量涌進(jìn)城市，但是農(nóng)村的宅基地面積卻沒(méi)有變化，形成了大量的宅基地閑置現(xiàn)象，農(nóng)村的土地利用效率大大降低。另外，我國(guó)農(nóng)村人口每年都在減少，但是農(nóng)村宅基地面積卻是與日俱增，造成了“人走地不動(dòng)”的現(xiàn)象，出現(xiàn)了類似于城市“鬼城”的“空心村”現(xiàn)象。最后，由于農(nóng)村地區(qū)土地規(guī)劃的不合理性，造成了農(nóng)村宅基地緊缺和宅基地閑置現(xiàn)象同時(shí)存在，宅基地供需不合理，使得農(nóng)村人地矛盾進(jìn)一步加大。

1.2農(nóng)村地區(qū)普遍存在的現(xiàn)象是大量開(kāi)發(fā)新的宅基地，但是舊有的房屋卻仍然保留，宅基地粗放式利用。

大量開(kāi)發(fā)新的宅基地建造新房，同時(shí)又不對(duì)舊房進(jìn)行拆遷，造成了大量的空置房存在。有學(xué)者初步分析估計(jì)，目前我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)中空置的閑置用地規(guī)模在185萬(wàn)公頃至285萬(wàn)公頃之間，相當(dāng)于1/4到1/3的城鎮(zhèn)用地。其次是宅基地和空置宅基地住宅用地浪費(fèi)比較嚴(yán)重。有些地方村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和空置住宅用地現(xiàn)象普遍存在，并且有逐年上升的趨勢(shì)。還有，農(nóng)村宅基地的粗放式和隨意式利用現(xiàn)象嚴(yán)重，宅基地的集約利用水平低下。農(nóng)村居民建造房屋時(shí)未考慮到土地的集約和節(jié)約利用，建造面積不合理并且實(shí)行分散型建設(shè)。“一戶多宅”現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。

1.3宅基地的選址沒(méi)有統(tǒng)一和系統(tǒng)科學(xué)的土地規(guī)劃。

農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃和土地規(guī)劃編制缺失。農(nóng)民缺少對(duì)宅基地合理布局的觀念，缺乏農(nóng)村土地規(guī)劃的指導(dǎo)，導(dǎo)致宅基地建設(shè)隨意性強(qiáng)。同時(shí)，農(nóng)村的村莊規(guī)劃對(duì)于未來(lái)宅基地的變化缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮和整體觀念。部分村莊雖然編制了一些跟本村有關(guān)的農(nóng)村宅基地的規(guī)劃，但是規(guī)劃的編制缺乏科學(xué)合理的指導(dǎo)，僅僅是為了應(yīng)付上級(jí)檢查，缺乏實(shí)用性。有部分地區(qū)的農(nóng)村編制的鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃沒(méi)有考慮到本村的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況和地理位置，照搬照抄，導(dǎo)致編制的土地規(guī)劃形同虛設(shè)，與政府編制的丞相總體規(guī)劃不相符合，各類型土地利用之間的銜接不夠緊密。農(nóng)戶還會(huì)受到傳統(tǒng)觀念和生活風(fēng)俗習(xí)慣的影響，而編制的土地利用規(guī)劃卻與農(nóng)民生活風(fēng)俗習(xí)慣脫節(jié)。

2.農(nóng)村宅基地退出模式的總結(jié)分析

隨著土地利用價(jià)值的不斷加大，各個(gè)地區(qū)都開(kāi)展了對(duì)農(nóng)村宅基地退出模式的有效探討，在對(duì)浙江、重慶、貴州、上海等各省市的農(nóng)村宅基地退出模式進(jìn)行分析總結(jié)之后，得出以下幾個(gè)退出模式。

2.1重慶市實(shí)行的地票模式是重慶市對(duì)于農(nóng)村宅基地退出機(jī)制研究的重要探索。地票模式如下圖所示[3]：

地票模式由農(nóng)民自己提出，創(chuàng)新耕地“占補(bǔ)平衡”模式，更加有效的促進(jìn)了對(duì)耕地的保護(hù)，同時(shí)明確了農(nóng)民的土地使用權(quán)和土地所有權(quán)，充分的保障了農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益。在明確了農(nóng)民的權(quán)益之后，也促使了土地價(jià)值的體現(xiàn)，優(yōu)化了城鄉(xiāng)土地利用布局，加快了城鄉(xiāng)一體化步伐，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，有利于加快新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，促進(jìn)集約型的城市化發(fā)展。按照市場(chǎng)機(jī)制基本原則，地票模式采用吸引稀缺性的生產(chǎn)要素（如土地）向城市中心聚集的方式，提升土地等資產(chǎn)的價(jià)值，在規(guī)模化的競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局的模式，從而避免了低成本的城市化發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張模式。地票機(jī)制有效地解決了最嚴(yán)格的建設(shè)用地管理制度對(duì)于城市發(fā)展所帶來(lái)的限制，極大地緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的局面，使地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)的實(shí)際情況靈活安排城市用地，解決了城市發(fā)展所面臨的最大的瓶頸問(wèn)題，使得有限的城鎮(zhèn)建設(shè)用地得到最高效率地利用，取得最大的效益[4]。

2.2浙江省在農(nóng)村宅基地退出機(jī)制建立和改革中，針對(duì)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快慢以及對(duì)城市和農(nóng)村的著力點(diǎn)的不同對(duì)宅基地退出機(jī)制進(jìn)行了有效探索。

針對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，浙江省采取了拆除舊危房，并重新規(guī)劃，建造新的住宅，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰出空間。針對(duì)欠發(fā)達(dá)和交通不發(fā)達(dá)的山區(qū)，鼓勵(lì)農(nóng)民下山居住，在異地建造新宅，并對(duì)整村下山搬遷的村莊，分別給予各項(xiàng)補(bǔ)助費(fèi)和安置費(fèi)。針對(duì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地退出改革，政府為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)新房，將原來(lái)的宅基地進(jìn)行復(fù)墾。同時(shí)，農(nóng)民將承包地退還村集體換取社保。對(duì)于在城市里購(gòu)買新房的農(nóng)民，政府也給予了一定的獎(jiǎng)勵(lì)[5]。

浙江省政府在實(shí)行農(nóng)村宅基地退出機(jī)制改革中，充分的考慮了不同地區(qū)農(nóng)民意愿和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，因地制宜，讓農(nóng)民更加有選擇權(quán)，有效保護(hù)了農(nóng)民權(quán)益；同時(shí)，政府也制定了總體的規(guī)劃和計(jì)劃，整體推進(jìn)，嚴(yán)格控制，有效監(jiān)管，促進(jìn)了農(nóng)村宅基地退出的有效施行。

2.3貴州省農(nóng)村地區(qū)分別采取了農(nóng)戶異地建新后自發(fā)退出并復(fù)墾老宅基地模式、農(nóng)戶自愿退出廢棄或閑置宅基地政府無(wú)償實(shí)施復(fù)墾模式、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住騰退老宅基地模式、農(nóng)村危舊房改造限額用地騰退多余宅基地模式、生態(tài)移民搬遷騰退老宅基地模式[6]對(duì)本省農(nóng)村地區(qū)宅基地退出進(jìn)行了探索，并因地制宜的將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住騰退老宅基地模式和生態(tài)移民搬遷騰退老宅基地模式這兩種作為主要推廣的宅基地推出模式。

其中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住騰退老宅基地模式是政府統(tǒng)一引導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施，可以提高農(nóng)戶的退出積極性，退出的面積較大，取得的效益較高[6]；對(duì)于生態(tài)移民搬遷騰退老宅基地模式，則可以使得農(nóng)戶在退出宅基地之后可以留下大片成片的土地，進(jìn)行土地復(fù)耕或者進(jìn)行其他建設(shè)比較方便，退出效果比較明顯，收益較大。這兩種方式由于其實(shí)行方式符合貴州地區(qū)欠發(fā)達(dá)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，符合貴州地區(qū)地形地貌，具有比較大的推廣意義。在解決了由于貴州地區(qū)地形地貌的限制和農(nóng)民生活習(xí)俗的問(wèn)題之后，改善了貴州地區(qū)農(nóng)村居民的人居環(huán)境，同時(shí)能夠有效解決城鄉(xiāng)人地矛盾。

2.4上海市作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，也存在著農(nóng)村宅基地低效利用和浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。影響上海農(nóng)村宅基地退出的主要因素是農(nóng)民、集體組織和政府。促進(jìn)上海市農(nóng)村宅基地合理退出，首先應(yīng)建立“政府投資、村組實(shí)施、各部門廣泛參與”的宅基地有償退出制度，鼓勵(lì)“一戶多宅”或已在城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房定居或愿意進(jìn)城、進(jìn)村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居并自愿退還農(nóng)村宅基地且以后不再申請(qǐng)新宅基地的農(nóng)民有償有序退出宅基地[7]。上海市在遵循此原則的前提下，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和市內(nèi)各地實(shí)際情況，分別建立了將分散村落合并，引導(dǎo)農(nóng)村居民集中居住的模式和在政府主導(dǎo)下，農(nóng)村居民按照規(guī)定置換標(biāo)準(zhǔn)，換取城鎮(zhèn)內(nèi)商品房，搬入小城鎮(zhèn)居住的模式。并已經(jīng)開(kāi)始在上海市進(jìn)行實(shí)施。

3.結(jié)論

土地集約節(jié)約利用是建設(shè)和諧社會(huì)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的必然要求，也是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求。農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的合理建立也是土地集約節(jié)約利用的重要組成部分。本文所涉及到的三個(gè)地區(qū)的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立都是立足于本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和人文地理環(huán)境，同時(shí)又能夠很好的反映農(nóng)戶的意愿和需求，從實(shí)際出發(fā)，充分考慮到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益和期望的補(bǔ)償意愿，促進(jìn)農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的合理建立，從而能夠在農(nóng)村宅基地退出改革中順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出。（作者單位：西南民族大學(xué)管理學(xué)院）

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