倒逼與深化：中共農(nóng)村社會治理模式選擇變遷的邏輯分析

[摘 要]從新中國成立至今，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村社會治理變遷過程中的模式取舍盡管充滿曲折，但在改革開放之前基本遵循了以黨和政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性路徑方式。 在十一屆三中全會的重要轉(zhuǎn)折關(guān)頭，農(nóng)民自發(fā)的“治理”探索“倒逼”黨和政府對農(nóng)村社會治理模式擇取的新策略。多元共治的體制一旦選定，又會隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)形勢的變化，在政策的推行上持續(xù)深化發(fā)展下去。農(nóng)村社會治理模式的擇取，顯然受制于中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的這一政策變化，具有中國農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化特色特征。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社會治理；倒逼；深化

[中圖分類號]D663 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）05 — 0047 — 02

十八屆三中全會把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革總目標(biāo)的重要組成部分，并明確提出了創(chuàng)新社會治理體制、改進(jìn)社會治理方式的新論斷。農(nóng)村作為中國最基層的重要組成部分，農(nóng)村社會治理的好壞直接影響著整個中國的社會治理狀況。因此，結(jié)合十八大文件以來的精神，有必要認(rèn)真梳理農(nóng)村社會治理模式選擇的歷史，以此更好地創(chuàng)新社會治理體制。

一、中共“社會治理”思維的轉(zhuǎn)型是改革開放以來社會發(fā)展的歷史必然

中國共產(chǎn)黨對“社會治理”的認(rèn)識是一個從“社會管理”到“社會治理”的歷史過程。新中國成立后，中共通過一系列的政治運(yùn)動選擇了“一元化”權(quán)力運(yùn)行的高度集中的“專政”體制。改革開放后，從十一屆三中全會到十三大召開，雖然頂層多次實(shí)行權(quán)力下放，但僅僅只是對中央和地方、條條和塊塊的管理權(quán)限的調(diào)整。黨的十三大正式提出了“政治體制”改革的論斷，這是十一屆三中全會以來，黨的執(zhí)政方式的“歷史性轉(zhuǎn)變”〔1〕，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨社會治理思想正式揚(yáng)棄傳統(tǒng)“以階級斗爭為綱”的“專政”思維，進(jìn)入“社會管理”階段。

中國共產(chǎn)黨“社會管理”思維的轉(zhuǎn)型是改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然，“我國社會發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為不爭的事實(shí)，盡快彌補(bǔ)社會發(fā)展這塊短板已經(jīng)成為全面建設(shè)小康社會的主要任務(wù)之一。”〔2〕不能只有經(jīng)濟(jì)，而沒有社會，社會建設(shè)和社會管理應(yīng)當(dāng)成為一種國家戰(zhàn)略，逐漸成為以胡錦濤為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體的共識。2004年十六屆四中全會上，創(chuàng)造性地提出了“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。2006年中共十六屆六中全會，在堅(jiān)持十六屆四中全會提出的社會管理格局的基礎(chǔ)上，又增強(qiáng)了“整合社會管理資源，提高社會管理水平”的新內(nèi)容。2011年2月，胡錦濤總書記專門“以社會管理為主題并單獨(dú)就這一問題系統(tǒng)地發(fā)表講話，這在新中國成立以來還是第一次。”〔3〕 “胡錦濤從黨和國家發(fā)展全局視角和戰(zhàn)略高度，深刻闡述了加強(qiáng)社會管理的重要性和緊迫性，第一次把社會管理的認(rèn)識提到實(shí)現(xiàn)黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略意義，從而把社會管理的價值意義提升到一個新的認(rèn)識高度?！薄?〕 2012年中共十八大再次用一個專門的章節(jié)對社會管理提出了新的要求，“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。與之前的論述相比，主要創(chuàng)新點(diǎn)有，把社會管理格局改為社會管理體制，而且把“法治保障”納入了社會管理體制內(nèi)容。這樣，社會管理體制的根本原則實(shí)質(zhì)上就是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治理的統(tǒng)一”。但是，從社會管理的實(shí)踐看，由于長期以來受改革開放前“管理”思想的影響，一些領(lǐng)導(dǎo)者和管理者往往把社會管理僅僅理解為“官”對“民”的管理，視人民群眾為管理的對象。從這種“管理”理念出發(fā)，在社會管理的實(shí)踐中，往往出現(xiàn)，“強(qiáng)制性管理”、“高壓式管理”等現(xiàn)象，從而進(jìn)一步引發(fā)官與民的對立。

中共十八屆三中全會的召開標(biāo)志著中國“社會管理”向“社會治理”思維的成功轉(zhuǎn)型。在中共的文獻(xiàn)中，十八屆三中全會不僅第一次明確提出了“社會治理”的新論斷，而且多次提及到了國家治理和政府治理的概念。從“管理”到“治理”雖一字之差，但標(biāo)志著治國理政認(rèn)識的再次提升創(chuàng)新。首先，從治理理念看，由過去的管控維穩(wěn)轉(zhuǎn)向管理與社會化服務(wù)相結(jié)合。其次，從治理主體看，從過去的“官”管“民”的由上到下的單向治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢卫砗蜕鐣晕艺{(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的雙向治理。這意味著社會治理雖然仍離不開政府，但并不意味著治理的“軸心”就是政府。十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)了主體多元的協(xié)商治理，其目的是“最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力”。再者，從治理方法上，由單純的行政方法轉(zhuǎn)向系統(tǒng)治理的方法，更加凸顯了依法治理，居民自治的重要性。

二、土地產(chǎn)權(quán)的變化是中國農(nóng)村社會治理模式選擇的關(guān)鍵

就中國共產(chǎn)黨對中國鄉(xiāng)村治理的認(rèn)識而言，不僅體現(xiàn)了中共頂層治國理政設(shè)計(jì)的新變化，而且也與中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的變化息息相關(guān)。中國是一個鄉(xiāng)村為主的國家，鄉(xiāng)村社會治理在國家治理格局中處于基礎(chǔ)性地位。農(nóng)村社會是否穩(wěn)定與國家治理農(nóng)村社會的思路、手段和方式息息相關(guān)。而治理思路、手段和方式的選擇受制于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會條件、歷史、文化等多種因素，其中起決定性作用的是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會條件。土地則是所有經(jīng)濟(jì)社會因素中最重要的生產(chǎn)要素，也是農(nóng)民生存的最重要資源。因此，土地的產(chǎn)權(quán)制度，從某種意義上講，就成為了鄉(xiāng)村社會治理的基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)中國的歷史中，由于一家一戶的小土地所有制，在“皇權(quán)止于縣”的國家治理體制下，鄉(xiāng)村社會享有高度自治的社會空間，具有獨(dú)特的社會自治系統(tǒng)。日本學(xué)者認(rèn)為“15世紀(jì)前后由官所主導(dǎo)的里甲制開始崩潰，由民所主導(dǎo)的鄉(xiāng)村秩序開始建立和探索……清朝在制度上鎮(zhèn)壓了地方自治，但是卻沒有妨礙以宗族為首的民間政治、經(jīng)濟(jì)、社會力量的增強(qiáng)”〔5〕。打破這種傳統(tǒng)宗族“自治”系統(tǒng)的是在新中國成立后。

新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨通過劃鄉(xiāng)建政，打破了代表封建宗法思想和制度的“政權(quán)、族權(quán)、神權(quán)、夫權(quán)”〔6〕的舊政治權(quán)威，建立新的社會結(jié)構(gòu)關(guān)系和社會治理體系，使鄉(xiāng)村開始形成一種新的政治權(quán)威。中國共產(chǎn)黨對傳統(tǒng)村落實(shí)現(xiàn)了全面的外來控制，使農(nóng)村組織化程度得以極大提高，“政權(quán)、族權(quán)、神權(quán)、夫權(quán)”束縛“中國農(nóng)民的四條極大的繩索”〔6〕的組織退出了在鄉(xiāng)村管理中的主導(dǎo)地位，取而代之的是現(xiàn)代意義上的政黨組織、群眾組織、新型社區(qū)組織等。這樣，鄉(xiāng)村社會長期“自治”狀態(tài)被打破，形成了新的管理結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村管理結(jié)構(gòu)模式從建國初的鄉(xiāng)政權(quán)和農(nóng)村生產(chǎn)互助組，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎绾弦坏娜嗣窆珞w制的“強(qiáng)權(quán)政治管理結(jié)構(gòu)”。這種 “強(qiáng)權(quán)政治管理結(jié)構(gòu)”的建立是對傳統(tǒng)“一家一戶”小土地所有制”的徹底改造的基礎(chǔ)上建立，取而代之的是土地集體所有和計(jì)劃體制。鄉(xiāng)村“強(qiáng)權(quán)政治管理結(jié)構(gòu)”使國家對鄉(xiāng)村社會的強(qiáng)大控制達(dá)到了無所不至的地步，使“我們的每一件事幾乎都要依賴別人來提供手段，因而經(jīng)濟(jì)計(jì)劃幾乎將涉及我們?nèi)康纳畹母鱾€方面。從我們原始的需要到我們和家庭、朋友的關(guān)系，從我們的工作性質(zhì)到我們閑暇的利用，很少有生活的哪一個方面，計(jì)劃者不對之施加‘有意識的控制”〔7〕。不能否認(rèn)的是這種治理機(jī)制對集中有限的資源支持中國工業(yè)化的發(fā)展起到了一定的推動作用。但這種高度集中的“專政”管制方式的最大弊端也日益凸顯，嚴(yán)重窒息了人的積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，不利于生產(chǎn)力的發(fā)展，更為嚴(yán)重的是已經(jīng)危機(jī)到農(nóng)民的生存和中共執(zhí)政的合法性。改革勢在必行！

中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會的成功召開成為新中國歷史轉(zhuǎn)折的里程碑，而1978年發(fā)端于農(nóng)村的改革則開啟了譽(yù)有“第二次革命”的中國式的改革大門。20世紀(jì)70年代末由安徽省小崗村發(fā)起的“大包干”是一種內(nèi)生自救的體制外的參與。這場參與引發(fā)了政界各層的爭論和學(xué)術(shù)界的爭鳴。家庭承包制，雖一波三折，但最終得到國家認(rèn)同?！鞍傻綉簟痹谵r(nóng)村的實(shí)踐，除了激勵了廣大農(nóng)民的勞動熱情外，還有一個重大突破，就是在廣大農(nóng)民家庭獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)的同時，把在人民公社體制中與土地死死捆在一起的勞動力解放出來了，使廣大農(nóng)民獲得了財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)。原有的農(nóng)村社會管理體制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系這一重要調(diào)整，也正是改革后“土地家庭承包”新的土地產(chǎn)權(quán)制度的確立引發(fā)了農(nóng)村管理的新革命。村民自治作為一種新的農(nóng)村治理模式也就應(yīng)運(yùn)而生。

在農(nóng)民“自發(fā)治理”的“倒逼”下中共農(nóng)村高度集中的管制模式逐漸松綁，農(nóng)村社會治理模式的擇取策略，最終達(dá)到了服務(wù)于“家庭經(jīng)營”特色的土地產(chǎn)權(quán)的目標(biāo)。農(nóng)村社會治理模式變遷的方向一旦選定，又會隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)形勢的變化而在政策的推行上深化發(fā)展下去。改革開放后，農(nóng)民自發(fā)的治理及“家庭經(jīng)營”特色的土地產(chǎn)權(quán)的不斷的自我重塑“倒逼”中共一步步地選擇了“多元共治”的治理模式。在農(nóng)村“多元共治”的治理模式的選擇進(jìn)程中，日益嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問題，使中共不斷深化探索創(chuàng)新農(nóng)村社會治理模式的擇取。改革開放后，如此路徑的擇取，明顯是黨和政府與廣大村民共同行動的的結(jié)果，亦是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中土地產(chǎn)權(quán)不斷自我重塑過程中資源轉(zhuǎn)移、矛盾轉(zhuǎn)嫁的結(jié)晶。

回顧過去，展望未來。黨和政府在今后農(nóng)村社會治理機(jī)制的取向上必然會更加注重遵循“黨的領(lǐng)導(dǎo)，村民當(dāng)家作主和依法治村”三者有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上使“多元共治”的模式可持續(xù)性發(fā)展。當(dāng)然，這一進(jìn)程不會一帆風(fēng)順，會受到各種各樣因素的約束，在農(nóng)村“多元共治”的模式發(fā)展上仍然還會遇到傳統(tǒng)管制政策擇取思維的影響而出現(xiàn)某些波動，但肯定地“多元共治”的協(xié)商治理在鄉(xiāng)村治理機(jī)制的探索中持續(xù)地推進(jìn)，并在不遠(yuǎn)的將來得以實(shí)現(xiàn)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 中共中央文獻(xiàn)研究室編.十三大以來重要文獻(xiàn)選編〔M〕.北京：人民出版社，1991：38.

〔2〕 陸學(xué)藝.中國社會建設(shè)與社會管理：探索·發(fā)現(xiàn)〔M〕.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011：315.

〔3〕 鄭杭生，童瀟.社會管理與社會建設(shè)：歷史、戰(zhàn)略、未來〔J〕.社會科學(xué)家，2012，（01）：03-06.

〔4〕 蔡清偉.胡錦濤對社會管理理論與實(shí)踐的新貢獻(xiàn)〔J〕.南昌大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會科學(xué)版，2012，（06）：15-20.

〔5〕〔日〕溝口雄三.俯瞰中國近代的新視角〔J〕.清史研究，2001，（01）：80-84.

〔6〕 毛澤東選集（第一卷）〔M〕.北京：人民出版社，1991：31.

〔7〕 〔英〕弗里德里希·奧古斯特·哈耶克.通往奴役之路〔M〕.王明毅，等，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，1997：91.

〔責(zé)任編輯：張 港〕