長江經(jīng)濟帶國家戰(zhàn)略視角下的航運法治管理研究

摘要：長江經(jīng)濟帶是國家重點戰(zhàn)略，其順利實施須依托于長江內(nèi)河航運拉動，亦離不開海運業(yè)的支撐，改善航運法治管理具有重要意義。長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略視角下的航運法治管理存在一些問題，主要體現(xiàn)為航運行政法律規(guī)范待完善，航運民事法律規(guī)范失調(diào)，航運糾紛裁判司法資源單薄。為此，要完善航運行政監(jiān)管法律體系，推進《航運法》、《長江法》立法進程；推動航運民事法律規(guī)范的統(tǒng)一，將內(nèi)河航運民事立法與國際海運民事立法融合靠攏。增加長江經(jīng)濟帶航運糾紛裁判資源，豐富海事法院與海事仲裁機構于長江流域的布局，并引導海事海商法律人流向長江經(jīng)濟帶。

關鍵詞：長江經(jīng)濟帶；內(nèi)河航運；沿海運輸；法治

一、 長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略需要加強航運法治管理

國務院于2014年9月25日發(fā)布了《關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》（以下簡稱：《意見》），標志著經(jīng)過多年籌謀的長江經(jīng)濟帶終上升為國家戰(zhàn)略，力圖將長江經(jīng)濟帶打造成中國經(jīng)濟新支撐帶。長江經(jīng)濟帶的騰飛，離不開航運的拉動。

一方面，長江經(jīng)濟帶依托于長江內(nèi)河航運。與其它類型運輸方式相比，航運具有低成本，大運量、且單位能耗少等優(yōu)勢。長江經(jīng)濟帶以長江命名，顯然是凸顯了長江黃金水道的航運功能。長江貫穿我國東西部區(qū)域，可以較低成本將該經(jīng)濟帶的貨物商品運向東部，也便于將必要的工業(yè)材料運往沿江的西部區(qū)域。據(jù)報道，2014年長江干線完成的貨物通過量20.6億噸，又一次刷新歷史高點，并連續(xù)10年穩(wěn)居世界內(nèi)河運量第一。不過，囿于基礎設施和管理體制等多種因素限制，長江作為黃金水道的運能還遠未充分發(fā)揮?？深A見，伴隨著長江經(jīng)濟帶的進一步發(fā)展，其對長江內(nèi)河航運的依賴和需求會更甚。

另一方面，長江經(jīng)濟帶亦離不開海上貨物運輸?shù)闹?。《意見》對長江經(jīng)濟帶的戰(zhàn)略定位很高，致力將其打造成“具有全球影響力的內(nèi)河經(jīng)濟帶”，“沿海沿江沿邊全面推進的對內(nèi)對外開放帶”。長江經(jīng)濟帶發(fā)展不但拉動內(nèi)需，亦必定促進外貿(mào)。于此，長江經(jīng)濟帶既需要黃金水道長江內(nèi)河航運的拉動，也迫需海上運輸業(yè)的帶動。國家主席習近平于2013年9月和10月分別提出建設“新絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構想，與長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略并稱為“兩帶一路”。上海航運交易所總裁張頁論及“要實現(xiàn)兩帶一路的戰(zhàn)略，航運一定會沖在最前面”，長江經(jīng)濟帶與海上絲綢之路需要緊密銜接。

綜上，長江經(jīng)濟帶的騰飛須依托長江段的內(nèi)河航運，亦離不開海上運輸?shù)闹?，應該為航運（包括內(nèi)河航運與海上運輸）健康有序發(fā)展提供必需的法治管理保障?；诖耍挛囊蚤L江經(jīng)濟帶發(fā)展需求為前瞻視角，剖析我國航運面臨的法治管理問題，并藉此提出因應對策建議。

二、 長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略視角下的航運法治管理問題

1. 行政法律規(guī)范待完善。航運行政法律規(guī)范是縱向的法，調(diào)整對象主要是國家行政機關針對航運基礎設施的建設與維護以及航運經(jīng)營行為行使國家行政權力、履行行政管理職能的過程中所形成的行政主體與相對人之間的權利義務關系。

近年來，我國航運行政法律規(guī)范逐漸初步形成體系?！秶鴥?nèi)航運管理條例》（以下簡稱：“新管理條例”）自2013年1月1日起施行，1987年5月12日國務院發(fā)布的《中華人民共和國航運管理條例》（以下簡稱：“舊管理條例”）同時廢止，這標志著我國航運法治進入新階段?！芭f管理條例”條文規(guī)定過于粗略，可操作性不強，而且其不少內(nèi)容規(guī)定都已落后于市場經(jīng)濟大背景下要求簡政放權轉變政府職能的時代趨勢。“新管理條例”是一部嶄新的航運“基本法”，致力于“規(guī)范國內(nèi)航運經(jīng)營行為，維護國內(nèi)航運市場秩序，保障國內(nèi)航運安全，促進國內(nèi)航運業(yè)健康發(fā)展”。“新管理條例”明確了航運管理機構的法律地位，確立了航運市場監(jiān)管長效機制，推進了行政機關簡政放權依法行政。我國《港口法》自2004年1月1日起施行，適用于“港口規(guī)劃、建設、維護、經(jīng)營、管理及其相關活動”，為我國依法治港提供了法律依據(jù)。另外，2014年12月28日我國的《航道法》歷經(jīng)18年的反復研究、修改終獲通過，并已于2015年3月1日起實施?！逗降婪ā穼⒊蔀槲覈降拦芾淼摹褒堫^法和母法”，適用于規(guī)范和加強航道的規(guī)劃、建設、養(yǎng)護、保護，保障航道暢通和航行安全，將有助于改變“萬橋千壩鎖大江”狀態(tài)，促進長江經(jīng)濟帶航運發(fā)展。可見，作為對縱向航運法律關系調(diào)整需求的回應，我國正在逐步制定以“新管理條例”、《港口法》、以及新頒布實施的《航道法》等法律和行政法規(guī)為“龍頭”的行政法律規(guī)范體系。

不過，從長江經(jīng)濟帶的發(fā)展視角看，我國現(xiàn)行初步形成的航運行政法律規(guī)范仍需進一步完善。

第一，法規(guī)體系待完善。目前，我國已有《港口法》、《航道法》等法律，這些法律的實施為長江黃金水道沿岸港口、航道面臨的亂搭建、亂占用，盲目過度開發(fā)等問題的規(guī)制提供了法律依據(jù)。但是，我國還未有《航運法》或《水運法》，“新管理條例”囿于立法層次位階低，對于航運市場的無序競爭和市場準入限制等方面的統(tǒng)一規(guī)制作用乏力。

第二，法規(guī)之間需要協(xié)調(diào)。首先，在地域方面長江經(jīng)濟帶航運業(yè)務跨度大，橫貫我國東西部。在具體地域范圍上，其覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省市。長江經(jīng)濟帶屬于國家的重點戰(zhàn)略，是國家從我國整體經(jīng)濟布局的層面作出的頂層設計，并非局限于一省一市。其次，在行政事務管理方面，長江經(jīng)濟帶航運廣設各部門職能分工。具體而言，長江航運至少會涉及交通運輸部、農(nóng)業(yè)部，環(huán)保部、水利部以及漁業(yè)部門等多部委職能管轄重疊。上述11省市的地方性法規(guī)以及多個國家部委的部門規(guī)章都會制約長江經(jīng)濟帶航運，彼此之間的沖突會降低航運業(yè)效率。事實上，雖然長江內(nèi)河航運保持了世界第一的通過量，但單位水量所承載貨物量角度看，長江內(nèi)河航運的效率還有很大的提升空間?！兑庖姟穼﹂L江經(jīng)濟帶的戰(zhàn)略定位還包括“東中西互動合作的協(xié)調(diào)發(fā)展帶”，這要求協(xié)調(diào)好長江經(jīng)濟帶東中西各省市的法規(guī)政策之間的沖突?！兑庖姟穼﹂L江經(jīng)濟帶的戰(zhàn)略定位亦包括“生態(tài)文明建設的先行示范帶”，這要求長江經(jīng)濟帶發(fā)展背景下的航運業(yè)務在拉動經(jīng)濟發(fā)展的同時也要以高標準保護環(huán)境。因此，為促進長江經(jīng)濟帶航運發(fā)展，需要協(xié)調(diào)關涉的多省市、多部門之間的法規(guī)政策管理沖突。

第三，法規(guī)政策應關注到長江航運的一些特殊的情況。長江航運有其特殊性，在法治管理過程中需要對此給予必要關注。例如，我國長江內(nèi)河航道并非全程貫通，“萬橋千壩鎖大江”狀態(tài)非常明顯。在《航道法》頒布實施之后，航道的開發(fā)與管理將有法可據(jù)，航道阻塞或屬于管理的窘?jīng)r會緩解。但是，為有效利用長江水能，長江主航道及其支線航道建有不少大壩，最著名就是三峽大壩，卻在客觀上限制了長江航道的效能。對此，長江航運中存在翻壩運輸這一業(yè)務類型。翻壩的具體方式有多種，可建設翻壩公路或鐵路，亦可建設多級船閘供船舶翻壩通行。具體到三峽大壩，據(jù)報道其船閘的通行能力已達極限，需要積極拓展翻壩業(yè)務。再如，長江航運涉及的船舶類型復雜，大多是非標準化的船型，且呈現(xiàn)江船、海船、江海直達船等多類型船舶并存局面。在航運法治管理中，應重視長江航運中的特殊狀況，管理的政策標準不宜搞一刀切。

2. 民事法律規(guī)范失調(diào)。航運民事法律規(guī)范是橫向的法，調(diào)整對象是平等的水路貨物、旅客運輸當事人之間的權利、義務關系。

目前，我國航運民事法律規(guī)范存在突出的滯后問題，難以契合長江經(jīng)濟帶發(fā)展需求。其一，內(nèi)河航運缺乏專門立法。我國缺乏統(tǒng)一的內(nèi)河航運民事法律規(guī)范，法院審理國內(nèi)水路貨物運輸合同糾紛案件，應當適用《民法通則》、《合同法》等法律的有關規(guī)定，同時貨物運輸可以參照《國內(nèi)水路貨物運輸規(guī)則》（以下簡稱：《貨規(guī)》），旅客運輸可以參照1997年修正的《水路旅客運輸規(guī)則》（以下簡稱：《客規(guī)》）?！睹穹ㄍ▌t》、《合同法》為一般法，針對的是一般的民事法律事實，其規(guī)定對于長江內(nèi)河航運實踐缺乏針對性和準確性。其二，有關內(nèi)河航運的適用法層級較低，適用范圍有限?！敦浺?guī)》和《客規(guī)》都屬于交通運輸部頒布的部門規(guī)章，效力等級低，只能就法律授權事項作出規(guī)定，其所規(guī)定的水路貨物運輸?shù)奶厥饷袷乱?guī)則的效力受到很大限制。2012年發(fā)布的《最高人民法院關于國內(nèi)水路貨物運輸糾紛案件法律問題的指導意見》就明確指出“人民法院參照《國內(nèi)水路貨物運輸規(guī)則》確定當事人權利義務時，應當在判決書說理部分引用論述，但不應作為判決書引用的法律依據(jù)”。其三，國際國內(nèi)雙軌制的立法模式不利于促進長江經(jīng)濟帶發(fā)展。對于國際海運與內(nèi)河航運（包括我國港口之間的沿海運輸），在法律適用方面，我國一直采用國際國內(nèi)雙軌制的立法模式。我的國際海運立法相對完善，有專門的《海商法》，但其第2條排除了對沿海和內(nèi)河貨物運輸?shù)倪m用，僅適用于國際海上貨物運輸。而長江經(jīng)濟帶致力于國際國內(nèi)兩個市場，既著眼于擴大內(nèi)需，又重視外需開拓，長江經(jīng)濟帶的航運自然須服務于不斷擴大的內(nèi)外需求。因此，《意見》要求“加快上海國際航運中心、武漢長江中游航運中心、重慶長江上游航運中心和南京區(qū)域性航運物流中心建設”。同時又提出，“增強干線航運能力”，“改善支流通航條件”，“優(yōu)化港口功能布局”，“加強集疏運體系建設”?？深A見，長江經(jīng)濟帶會涉及越來越多的多式聯(lián)運，江海直達等運輸，航運和國際海運的關聯(lián)會愈來愈緊密，二者呈現(xiàn)出一體化的樣態(tài)，客觀上要求以統(tǒng)一的法律規(guī)范進行規(guī)制?？梢?，如今，伴隨著長江經(jīng)濟帶的，如何統(tǒng)一航運法律規(guī)范成為亟待解決的法治問題。

3. 裁判司法資源待增加。在長江經(jīng)濟帶區(qū)域內(nèi)，尤其是西部區(qū)域，我國的海事海商裁判司法資源單薄。第一，海事法院布局少。海事海商糾紛具有特殊性，為此我國設置了10個專門的海事法院，并適用專門的程序法——《海事訴訟法》。其中，只有武漢海事法院是審理長江內(nèi)河航運糾紛案件的唯一海事法院，其它的海事法院包括上海海事法院都主要審理海運糾紛。為滿足長江內(nèi)河航運糾紛的審判需求，武漢海事法院設立了重慶、宜昌、南京、南通，以及常熟等派出法庭。武漢海事法院的管轄區(qū)域跨度長江流域，隨著長江經(jīng)濟帶的發(fā)展其審判壓力會不斷加大。而且，武漢海事法院的上訴審法院為湖北高院，這也為當事人增加了訴訟成本，顯然不利于長江經(jīng)濟帶內(nèi)河航運糾紛的裁判解決。第二，仲裁資源少。對于航運糾紛，申請仲裁是當事人比較歡迎的糾紛解決方式。不過，目前我國有關航運方面的仲裁資源大多集中于上海等沿海城市，長江流域尤其西部區(qū)域缺乏相稱的仲裁資源。例如，上海專門成立了國際航運仲裁院，而公布的仲裁員名單也大多位于上海等沿海城市。第三，海事海商法律人才不足。我國有關的海事海商法律人才同樣大量集中于上海等沿海城市，長江經(jīng)濟帶沿江城市的航運法律人才相對缺乏。

三、 長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略下的航運法治管理對策

1. 完善行政監(jiān)管法體系。今后，我國航運行政法律規(guī)范還需進一步的完善梳理。第一，加快《航運法》立法進程。建議國家立法機關加快立法步伐，早日制定《航運法》，為航運市場服務提供統(tǒng)一法律依據(jù)，以此推進航運法治管理進程，為長江經(jīng)濟帶的有序開發(fā)保駕護航。第二，推動涉航運法規(guī)梳理修訂工作?！陡劭诜ā?、《航道法》等法律和行政法規(guī)為“龍頭”的規(guī)范在內(nèi)容上具有一般性，但還需要以配套的規(guī)章或地方性法規(guī)對其進行細化和補充，使之更好的適用于長江經(jīng)濟帶的航運。長江經(jīng)濟帶9省2市的地方性法規(guī)以及多個國家部委的部門規(guī)章都會制約長江經(jīng)濟帶航運，需要做好這些地方性法規(guī)和部門規(guī)章的清理修訂，使之與“龍頭”行政法律規(guī)范協(xié)調(diào)一致，以一套完善的配套制度或細則支撐“龍頭”規(guī)范體系。而且，長遠來看，可以考慮為長江經(jīng)濟帶的開發(fā)制定專門的高層次法律規(guī)范。例如，美國為促進田納西河開發(fā)專門制定了相應的法律規(guī)范，歐洲的多瑙河流域的開發(fā)也是值得借鑒的成功模式。多瑙河分屬多個國家，各國間的監(jiān)管政策存在沖突，為此制定了統(tǒng)一的管理適用法，很好的提升了管理水平。對此，我國已有人大代表提案制定專門的《長江法》，這樣可為長江經(jīng)濟帶發(fā)展提供統(tǒng)一的法治管理保障。第三，針對長江航運業(yè)務特殊性建立針對性的監(jiān)管措施。對于長江航運中的翻壩業(yè)務，國家應出臺協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)管標準，避免沿壩省市間重復建設基礎設施或盲目投資開發(fā)。對于長江航運中出現(xiàn)的復雜船型問題，我國應根據(jù)長江航道的特點，在綜合考慮經(jīng)濟性和安全性的基礎上，積極推動制定江船、江海直達船等船舶建造以及監(jiān)管標準，使之“系列化、規(guī)范化和標準化”。

2. 統(tǒng)一航運民事法律規(guī)范。針對航運民事法律規(guī)范問題，應將內(nèi)河航運專門立法，提升內(nèi)河航運的適用法層級，打破國際國內(nèi)雙軌制的立法模式予以整體考量，以期集中統(tǒng)一解決現(xiàn)存問題。為此，將內(nèi)河航運民事立法與國際海運民事立法融合可能是一種比較好的解決思路，即將內(nèi)河航運與國際海運民事立法靠攏合并。主要有幾點支撐理由：第一，從規(guī)范內(nèi)容看，具有可行性?！逗Ｉ谭ā肥轻槍H海運的特別法，體系內(nèi)容相對完備，只是其第2條排除了對內(nèi)河航運以及我國沿海港口間的運輸?shù)倪m用。《貨規(guī)》和《客規(guī)》的內(nèi)容多參照《海商法》制定，主要規(guī)范內(nèi)容方面具有一致性。第二，從立法成本來分析，此方案有利于降低立法成本。若拋棄現(xiàn)存的立法文本重新制定法律，可避免雷同或重疊的立法，顯然比以《海商法》為主體進行融合修訂的立法成本要高很多。第三，有利于我國航運民事立法與國際統(tǒng)一規(guī)則的接軌。統(tǒng)一我國水路運輸民事法律規(guī)范，將其與《海商法》合并立法，可改變內(nèi)外雙軌分割的立法現(xiàn)狀，提升我國航運民事法律規(guī)范體系的完整性，有利于國際航運法規(guī)接軌。當然，在統(tǒng)一立法時需要考慮到航運與國際海運的區(qū)別，注意兩者在具體法律制度上的銜接。

3. 增加裁判資源。我國裁判資源的布局分配需要迎合長江經(jīng)濟帶向西部區(qū)域縱深發(fā)展的客觀需要。首先，應合理布局我國海事法院于長江流域的分布，論證是否可在重慶或其他重要的沿江港口城市新設海事法院，緩和武漢海事法院伴隨長江經(jīng)濟帶騰飛而來的審判壓力，有利于內(nèi)河航運糾紛的裁判解決。其次，豐富長江經(jīng)濟帶區(qū)域航運仲裁機構。仲裁糾紛解決方式更多的體現(xiàn)了當事人的意定選擇，與訴訟方式相比具有獨特的靈活方便優(yōu)勢，可更多的應用于長江內(nèi)河航運糾紛解決。為適應長江流域海事爭議解決需求，中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會與中國海事仲裁委員會都已相繼設立了西南分會，且都已落戶于長江經(jīng)濟帶中的內(nèi)河航運中心——重慶。隨著長江經(jīng)濟帶的騰飛，這些有關海事海商糾紛的仲裁可能還需要進一步拓展其機構布局。第三，引導海事海商法律人流向長江經(jīng)濟帶，尤其是長江流域西部區(qū)域。我國應出臺相應鼓勵政策，創(chuàng)造良好的機會與途徑吸引海事海商法律人才流向長江經(jīng)濟帶。

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基金項目：中國博士后科學基金資助項目（項目號：2013M541497）；上海市教育委員會科研創(chuàng)新項目（項目號：14YS079）；上海高校青年教師培養(yǎng)資助計劃（項目號：Z2H213016）。

作者簡介：高俊濤（1981-），男，漢族，山東省濟寧市人，華東政法大學科學研究院助理研究員，法學博士，華東政法大學國際法博士后，研究方向為國際經(jīng)濟法、海商法、海洋法。

收稿日期：2015-05-16。