關(guān)于國有林場改革試點(diǎn)情況的調(diào)研與思考

為了解國有林場改革試點(diǎn)進(jìn)展情況和存在的問題，研究完善相關(guān)政策措施，近期，財(cái)政部和國家林業(yè)局組成聯(lián)合調(diào)研組赴江西、浙江兩省開展了調(diào)研。期間，主要采取座談、走訪職工、考察現(xiàn)場等形式，重點(diǎn)對(duì)江西省鷹潭市的貴溪市、上饒市的廣豐縣，浙江省衢州市的開化縣和龍游縣進(jìn)行了調(diào)研。總體上看，兩省國有林場改革進(jìn)展順利，成效初顯，但也存在一些亟待解決的問題。

一、國有林場改革試點(diǎn)任務(wù)基本完成

江西省為國有林場改革整體推進(jìn)試點(diǎn)省，目前試點(diǎn)任務(wù)已基本完成。浙江省2008年已自行對(duì)國有林場進(jìn)行過一輪改革，職工社會(huì)保險(xiǎn)、剝離林場辦社會(huì)等問題已解決。這次納入國有林場改革試點(diǎn)范圍的為杭州、衢州等7個(gè)地市，主要是在原來改革的基礎(chǔ)上解決國有林場定性和重新核編等問題。

（一）整合重組和重新核編工作基本完成。改革前，江西省共有國有林場425個(gè)（其中企業(yè)性質(zhì)219個(gè)、事業(yè)性質(zhì)206個(gè)），約占全國的1/10。職工總?cè)藬?shù)10.28萬人（其中在職5.66萬人、離退休4.62萬人），約占全國的1/6。在職工5.66萬人中，屬于事業(yè)編制的2.1萬名。江西省大力推進(jìn)國有林場整合重組，改革后國有林場減至216個(gè)（其中界定為生態(tài)公益型林場182個(gè)，占84.3%；界定為商品經(jīng)營性林場34個(gè)，占15.7%），比改革前凈減少209個(gè)。182個(gè)生態(tài)公益型林場共核定事業(yè)編制0.72萬名，比改革前2.1萬名減少1.38萬名。鷹潭市9個(gè)國有林場全部界定為生態(tài)公益型林場，共核定事業(yè)編制257名。上饒市29個(gè)國有林場整合重組為24個(gè)，其中界定為生態(tài)公益型林場18個(gè)，占75%。浙江省列入改革試點(diǎn)的89個(gè)國有林場中，82個(gè)林場改革方案已經(jīng)當(dāng)?shù)卣畬徸h通過，其中79個(gè)界定為生態(tài)公益型。全省重新核定國有林場事業(yè)編制2044名，比改革前減少1009名。

（二）國有林場經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制初步建立。江西省按照“收支兩條線”的管理要求，將生態(tài)公益型林場編制內(nèi)的人員經(jīng)費(fèi)和機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)納入了2015年同級(jí)財(cái)政預(yù)算，多數(shù)地區(qū)還專門安排了林場森林培育管護(hù)經(jīng)費(fèi)。改革后的絕大多數(shù)林場重新進(jìn)行了定崗定責(zé)定員，普遍與職工簽訂了新型勞動(dòng)合同或聘用合同，逐步由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。廣豐縣銅鈸山林場重新聘用職工36名，全部簽訂了《江西省事業(yè)單位聘用合同書》，明確崗位責(zé)權(quán)利。同時(shí)，聘用護(hù)林員40人，全部簽訂了勞動(dòng)合同。貴溪市雙圳林場以1.4萬畝商品林為基礎(chǔ)組建了股份公司，林場職工平均入股。經(jīng)過3年的經(jīng)營，職工純收入大幅度提高，人均由2010年的每年2萬元提高到2013年的每年4萬元。浙江省積極推進(jìn)生態(tài)公益型林場管理體制創(chuàng)新，深化人事和內(nèi)部收入分配改革，完善激勵(lì)約束機(jī)制，并探索通過在國有林場加掛“生態(tài)公益林管護(hù)站”牌子的方式實(shí)現(xiàn)政府購買管護(hù)服務(wù)。開化縣林場推行崗位管理和全員聘用制度，嚴(yán)格控制新進(jìn)人員，規(guī)定3年內(nèi)人員“只出不進(jìn)”，3年后每年安排1—2名新進(jìn)人員指標(biāo)，用于聘用緊缺人才。

（三）職工社會(huì)保險(xiǎn)問題得到妥善解決。江西、浙江兩省國有林場職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。截至2014年底，江西省國有林場職工應(yīng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)9.99萬人，實(shí)際參保9.93萬人，參保率為99.4%；應(yīng)參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)10.01萬人，實(shí)際參保9.92萬人，參保率為99.1%。改革前拖欠的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用絕大部分已償清。全省1400多名林場職工辦理了提前退休手續(xù)。鷹潭市辦理特殊工種提前退休415人，內(nèi)部退養(yǎng)193人。貴溪市財(cái)政安排資金1000多萬元，為林場237名特殊工種職工辦理提前5年退休手續(xù)。浙江省國有林場職工全部納入了社會(huì)保險(xiǎn)范圍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。龍游縣溪口林場改革前退休職工每月只拿180元的基本生活費(fèi)，改革后通過納入社保每月領(lǐng)取退休工資達(dá)3800元。

（四）富余職工進(jìn)行了多渠道安置。江西、浙江兩省堅(jiān)持以人為本，本著職工自愿的原則，對(duì)國有林場富余職工進(jìn)行了妥善安置。安置期間，沒有發(fā)生一起職工上訪事件，保持了社會(huì)穩(wěn)定。江西省主要采取五種安置方式：一是現(xiàn)金補(bǔ)償。以一次性發(fā)放現(xiàn)金方式安置置換國有身份職工。選擇這種方式的多為年齡偏大的職工，與由林場負(fù)責(zé)繳納剩余年限社保統(tǒng)籌部分相比，領(lǐng)取一次性現(xiàn)金補(bǔ)償更為實(shí)惠。二是社保補(bǔ)償。以林場代繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)直至退休方式安置置換國有身份職工。選擇這種方式的多為不到50歲的職工。銅鈸山林場職工俞方清就選擇了這種方式。他告訴我們，林場代繳社會(huì)保險(xiǎn)解決了后顧之憂，現(xiàn)在自己外出打工，每月有3000元左右的收入。三是林權(quán)補(bǔ)償。以承包經(jīng)營、股權(quán)分配等折抵補(bǔ)償金的方式置換國有身份職工。四是自然減員。在解決好職工社會(huì)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上以發(fā)放一定的生活費(fèi)直至退休的方式安置未被反聘的國有身份職工。五是提前退休。江西省林業(yè)廳會(huì)同省人保廳、財(cái)政廳出臺(tái)了《國有林場改革后執(zhí)行提前退休政策具體操作辦法》，規(guī)定特殊工種可提前5年退休，目前已辦理了特殊工種提前退休手續(xù)人數(shù)7623人。改革后，江西省國有林場在職職工保留1.1萬名，僅占改革前在職職工5.66萬人的19.4%。浙江省2008年開展的國有林場改革已對(duì)富余職工進(jìn)行過分流安置，此次改革重新核編后，主要采取崗位調(diào)動(dòng)、提前退休、停薪留職等方式進(jìn)行進(jìn)一步安置。開化縣林場核定事業(yè)編制106名，主要采取“定編不定人、自然減員至核定編制數(shù)”的方式實(shí)現(xiàn)人員平穩(wěn)過渡。龍游縣溪口林場主要采取職工無償承包毛竹林直至退休的方式安置富余職工。

（五）林場辦社會(huì)職能已順利剝離。江西省通過改革，將國有林場場辦83所義務(wù)教育學(xué)校和63所醫(yī)療單位全部剝離。同時(shí)，還剝離了場代管村組63個(gè)。鷹潭市9所場辦義務(wù)教育學(xué)校、8所場辦醫(yī)院已全部移交屬地管理，共有96名教師、35名醫(yī)務(wù)人員完成轉(zhuǎn)編。該市所屬的貴溪市將1所場辦學(xué)校和1所場辦醫(yī)院進(jìn)行了剝離，交由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府屬地管理。上饒市余干縣對(duì)林場管轄的5個(gè)村、萬豐縣對(duì)1個(gè)村進(jìn)行了剝離，劃歸當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)管理。

二、改革順利推進(jìn)關(guān)鍵在于落實(shí)地方政府責(zé)任

（一）省委、省政府高度重視國有林場改革。江西省按照“省級(jí)政府對(duì)國有林場改革負(fù)總責(zé)”的原則要求，高位推進(jìn)國有林場改革。省委、省政府先后召開了4次國有林場改革工作會(huì)議，部署推進(jìn)改革工作。省政府連續(xù)3年將國有林場改革納入政府工作報(bào)告，與11個(gè)設(shè)區(qū)市簽訂了目標(biāo)責(zé)任書。省政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)國有林場改革的指導(dǎo)意見》等文件，成立了由林業(yè)、發(fā)改、財(cái)政、人保、編制等相關(guān)部門組成的改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和推進(jìn)小組。浙江省委、省政府高度重視國有林場改革工作，早在2008年就出臺(tái)了《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代國有農(nóng)林漁場建設(shè)的若干意見》，對(duì)國有林場的定性定位、編制經(jīng)費(fèi)、管理體制、社會(huì)保障等作了具體規(guī)定。2013年8月，國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局正式批復(fù)《浙江省國有林場改革試點(diǎn)方案》后，浙江省政府召開電視電話會(huì)議部署國有林場改革試點(diǎn)工作，并出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)國有林場改革試點(diǎn)工作的意見》，明確了國有林場改革試點(diǎn)的主要任務(wù)。2014年10月，浙江省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)林業(yè)改革發(fā)展全面實(shí)施五年綠化平原水鄉(xiāng)十年建成森林浙江的意見》，提出深化國有林場改革，合理界定國有林場的性質(zhì)，在確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增的前提下，依據(jù)國有林場生態(tài)公益林面積、區(qū)域分布等核定人員編制及相關(guān)經(jīng)費(fèi)。

（二）采取多種方式解決國有林場事業(yè)編制緊缺問題。改革前，江西省企業(yè)性質(zhì)的國有林場占51.5%，因此，在定性核編過程中，將符合條件的國有林場由企業(yè)性質(zhì)轉(zhuǎn)為事業(yè)性質(zhì)壓力非常大。在這種情況下，江西省承諾，重新核編后的人員經(jīng)費(fèi)將足額納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算保障，解除了企業(yè)性質(zhì)國有林場轉(zhuǎn)型后顧之憂，推動(dòng)了核編工作順利進(jìn)行。浙江省事業(yè)編制緊張，為保障國有林場人員和機(jī)構(gòu)穩(wěn)定，財(cái)政對(duì)編制較少的林場按照超出編制數(shù)一定比例安排補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，對(duì)仍核定為自收自支的事業(yè)單位按其編制數(shù)給予全額保障待遇。桐廬縣林場受編制受限，改革后仍然為自收自支事業(yè)單位，核定自收自支事業(yè)編制10個(gè)，但當(dāng)?shù)卣谪?cái)政預(yù)算上給予了全額保障。

（三）地方財(cái)政積極籌措資金，兜底國有林場改革成本。試點(diǎn)階段，中央財(cái)政安排江西省改革試點(diǎn)補(bǔ)助19.73億元、安排浙江省1.95億元。江西、浙江兩省在管好用好中央財(cái)政補(bǔ)助資金的同時(shí)，主動(dòng)籌措資金，兜底改革成本，統(tǒng)籌解決國有林場拖欠社保、債務(wù)等問題。江西省省級(jí)財(cái)政安排國有林場改革資金4.86億元，市、縣財(cái)政安排近10億元，并對(duì)不足部分承擔(dān)兜底責(zé)任。改革資金籌措到位，較好地解決了社會(huì)保險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)壬婕奥毠で猩砝鎲栴}。改革前2.1萬名未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)職工和1.5萬名未參加醫(yī)療保險(xiǎn)職工全部參保，拖欠的9億多元社保費(fèi)絕大部分已償清，6.2萬戶林場職工危舊房得以改造，職工養(yǎng)老、就醫(yī)、就業(yè)、子女就學(xué)等歷史遺留問題得到有效解決。浙江省主動(dòng)籌集改革資金，支持國有林場改善生產(chǎn)生活條件等。2008—2013年，省財(cái)政共投入1.55億元，用于支持國有林場危舊房改造、道路建設(shè)和改革發(fā)展。江西、浙江兩省還統(tǒng)一和提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不分國家級(jí)公益林或地方公益林，也不分國有的公益林或集體和個(gè)人所有的公益林，均按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)安排補(bǔ)償資金。江西省2014年每年每畝補(bǔ)償17.5元，2015年提高到20.5元；浙江省2014年每年每畝補(bǔ)償27元，2015年提高到30元。公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，為國有林場加強(qiáng)森林管護(hù)，提高管護(hù)人員工資水平提供了保障。江西省國有林場共有公益林1159萬畝，每年獲得中央財(cái)政和省財(cái)政生態(tài)效益補(bǔ)償資金2.37億元，其中中央財(cái)政0.58億元、省財(cái)政1.79億元。

三、深入推進(jìn)國有林場改革仍然面臨著一些困難和問題

（一）債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。江西省國有林場共有各類債務(wù)47.9億元，其中金融債務(wù)15.8億元（包括營造公益林債務(wù)4.79億元、營造商品林債務(wù)6.36億元、林場辦企業(yè)債務(wù)3.07億元、其他金融債務(wù)1.58億元），非金融債務(wù)32.1億元（包括拖欠職工工資9.9億元、拖欠社會(huì)保障費(fèi)9.5億元、拖欠醫(yī)療費(fèi)和離退休費(fèi)2.5億元、拖欠各類借款10.2億元）。浙江省國有林場債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕，共有各類債務(wù)3.5億元，其中拖欠職工工資和退休人員補(bǔ)貼1.8億元、林場辦企業(yè)虧損0.4億元、改制和拖欠0.9億元、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠款0.4億元。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施落后。國有林場大多地處偏遠(yuǎn)，水、電、路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，職工生產(chǎn)和生活條件艱苦。江西省各類林場用房、道路、供水供電等設(shè)施大多是建場初期及20世紀(jì)所建。廣豐縣國有林場100%生產(chǎn)性用房、50%公共用房為20世紀(jì)60、70年代所建，其中不少用房由于年久失修已成為危房。浙江省108個(gè)國有林場中，有70個(gè)供電設(shè)施建設(shè)和維護(hù)未納入當(dāng)?shù)仉娏Σ块T管理。

（三）儲(chǔ)備林建設(shè)的頂層政策設(shè)計(jì)需要進(jìn)一步完善。目前，國家儲(chǔ)備林建設(shè)主要在國有林場實(shí)施。2014年，國家林業(yè)局下達(dá)江西省國家儲(chǔ)備林劃定任務(wù)140萬畝、浙江省60萬畝。從已劃定的國家儲(chǔ)備林看，情況非常復(fù)雜，既有商品林又有公益林，既有人工林又有天然林。從投資來源看，既有銀行貸款，又有中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資和財(cái)政補(bǔ)助，還有林場自籌資金。這些儲(chǔ)備林主要以培育我國短缺的大徑級(jí)材和珍稀樹種為主，對(duì)改善我國森林結(jié)構(gòu)、提高生態(tài)產(chǎn)品供給保障能力具有重要作用。但是，根據(jù)現(xiàn)行公益林管理政策和目前正在研究的全面停止天然林商業(yè)性采伐要求，儲(chǔ)備林建設(shè)的頂層政策設(shè)計(jì)還需要進(jìn)一步完善。在政府投入相對(duì)不足、多數(shù)林場自身又無力投入的情況下，通過銀行貸款營造的、被劃定為國家儲(chǔ)備林的公益林和天然林，將無法通過采伐變現(xiàn)來償還貸款本息，可能形成新的債務(wù)。

四、建議

（一）優(yōu)先支持條件成熟的省區(qū)全面推進(jìn)國有林場改革。一是繼續(xù)支持河北、山東等試點(diǎn)省全面推開國有林場改革。目前，納入國有林場改革試點(diǎn)范圍共有7個(gè)省，其中江西、湖南2個(gè)省全省推開，其余省在部分地市開展試點(diǎn)。建議2015年繼續(xù)安排資金，支持余下的5個(gè)省在全省范圍內(nèi)推進(jìn)國有林場改革。二是增加支持部分地方政府積極性高、改革方案比較成熟的省區(qū)推進(jìn)國有林場改革。

（二）區(qū)分情況分類化解國有林場債務(wù)。截至目前，全國國有林場共有各類債務(wù)276.2億元，其中拖欠職工工資和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等205.2億元、國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)貸款58億元、世行貸款等主權(quán)債務(wù)13億元。建議區(qū)分情況，分類解決國有林場債務(wù)問題。一是對(duì)用于營造林且所營造林木因劃為公益林等保護(hù)范圍禁止采伐而形成的國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)和世行貸款等主權(quán)債務(wù)，建議在核實(shí)的基礎(chǔ)上予以重點(diǎn)解決。二是對(duì)國有林場公益性建設(shè)貸款，如棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款等，在債權(quán)金融機(jī)構(gòu)核實(shí)的基礎(chǔ)上幫助解決。三是對(duì)國有林場拖欠在職職工工資和離退休人員養(yǎng)老金、工程應(yīng)付款等，考慮到這部分債務(wù)主要是由于人為提高檔案工資和林場經(jīng)營管理不善等原因造成的，而且各地情況不一，建議由地方政府統(tǒng)籌研究解決。四是對(duì)國有林場多種經(jīng)營貸款，由于開展多種經(jīng)營具有一定的償債能力，或者其處理資產(chǎn)具備一定變現(xiàn)能力，到期后予以償還，無法償還的，按照平等協(xié)商和商業(yè)化原則積極進(jìn)行化解。

（三）加大國有林場道路、管護(hù)用房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。國有林場基礎(chǔ)設(shè)施落后已成為制約國有林場改革與發(fā)展的“短板”，特別是林區(qū)道路和管護(hù)用房等應(yīng)切實(shí)加大投入。一是各級(jí)政府要切實(shí)將國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級(jí)政府年度建設(shè)計(jì)劃，按照事權(quán)劃分和支出責(zé)任在現(xiàn)有資金渠道內(nèi)，加大對(duì)林場道路、管護(hù)用房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，將國有林場道路按照屬性納入相關(guān)省區(qū)公路網(wǎng)規(guī)劃。加快國有林場電網(wǎng)改造升級(jí)。二是國家要加大棚戶區(qū)（危舊房）改造工程等投資力度，支持加快國有林場危舊房改造。配合推進(jìn)改革，保障性安居工程等資金適當(dāng)向國有林場傾斜。參照國有林場危舊房改造的成功經(jīng)驗(yàn)，將國有林場管護(hù)用房建設(shè)納入國家政策支持范圍，改善林場職工特別是一線職工居住條件，有效保護(hù)森林資源。

（四）整合優(yōu)化國有林場支持政策。目前，中央財(cái)政對(duì)國有林場予以了大力支持，但渠道較為分散，除了安排國有林場改革試點(diǎn)補(bǔ)助外，還安排有中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償、良種造林森林撫育補(bǔ)貼、貧困林場財(cái)政扶貧資金、林業(yè)貸款貼息等。納入天然林保護(hù)工程實(shí)施范圍的國有林場還享有天保工程財(cái)政補(bǔ)助政策。配合推進(jìn)國有林場改革，建議啟動(dòng)國有林場森林資源保護(hù)和培育工程并適當(dāng)整合優(yōu)化國有林場支持政策，以發(fā)揮政策的整體效應(yīng)。一是統(tǒng)籌國有林場改革和全面停止天然林商業(yè)性采伐補(bǔ)助政策。據(jù)國家林業(yè)局反映，全國國有林場天然林采伐量約500萬立方米。建議結(jié)合國有林場改革，從2015年開始，選擇部分國有林場開展停止天然林商業(yè)性采伐試點(diǎn)。停伐后，在3年過渡期內(nèi)，中央財(cái)政按每立方米1000元標(biāo)準(zhǔn)安排補(bǔ)助，過渡期結(jié)束后不再補(bǔ)助。同時(shí)，對(duì)停伐天然林的林地按照中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)安排管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助。二是統(tǒng)籌國有林場改革和天保工程補(bǔ)助政策。對(duì)納入天保工程實(shí)施范圍的1312個(gè)國有林場，鑒于中央財(cái)政已安排天保工程資金，建議統(tǒng)籌國有林場改革和天保工程補(bǔ)助政策。三是統(tǒng)籌國家儲(chǔ)備林建設(shè)和林業(yè)貸款貼息補(bǔ)助政策。建議將國家儲(chǔ)備林分為公益性質(zhì)和商品性質(zhì)兩類，實(shí)行不同的支持政策。對(duì)公益性質(zhì)的儲(chǔ)備林，包括國家級(jí)和地方公益林以及所有的天然林，考慮到不允許進(jìn)行商業(yè)性采伐，建議以中央和地方財(cái)政投入為主。中央財(cái)政從2015年開始，安排部分造林補(bǔ)貼、森林撫育補(bǔ)貼等林業(yè)補(bǔ)貼資金，支持國有林場開展國家儲(chǔ)備林建設(shè)試點(diǎn)；對(duì)商品性質(zhì)的儲(chǔ)備林，包括以速生豐產(chǎn)林為主的人工林，考慮到生長周期短、經(jīng)濟(jì)效益好、市場化程度高，建議以社會(huì)造林主體投入為主，中央和地方財(cái)政通過林業(yè)貸款貼息政策予以引導(dǎo)支持。

責(zé)任編輯：洪峰