關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障的調(diào)查與思考

尹紅平　魯明

農(nóng)村基層組織是黨和政府政權(quán)職能在基層的延伸，在鞏固農(nóng)村基層政權(quán)、發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)、服務(wù)村民群眾中發(fā)揮著重要作用，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障是鞏固農(nóng)村基層政權(quán)的前提和基礎(chǔ)。對此，我們分別選擇發(fā)達(dá)、中等、欠發(fā)達(dá)的海鹽縣、金東區(qū)、遂昌縣，并區(qū)分大、中、小村（社區(qū)）各類情況，深入具體了解基層組織承擔(dān)的主要職責(zé)任務(wù)、經(jīng)費(fèi)收支情況和存在的問題，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分析與思考。

一、村級組織收支狀況

（一）村級組織承擔(dān)的主要職能。隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，村級（社區(qū)）組織承擔(dān)的工作任務(wù)越來越繁重，主要職責(zé)有六個方面：一是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、林業(yè)生產(chǎn)、扶貧開發(fā)；宣傳推廣新品種、新技術(shù)；實(shí)現(xiàn)村級集體經(jīng)濟(jì)增長；管理本村的土地、房屋、森林及其他財產(chǎn)等。二是社會事業(yè)，包括貫徹落實(shí)計(jì)劃生育政策，社會治安綜合治理，流動人口管理；農(nóng)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，村級公益事業(yè)建設(shè)，弱勢群體救助扶貧等。三是黨建與基層民主建設(shè)，包括落實(shí)黨建工作目標(biāo)；黨員發(fā)展教育；落實(shí)村民自治章程、村民代表會議等制度；規(guī)范村級財務(wù)管理等。四是黨風(fēng)廉政建設(shè)，包括落實(shí)黨風(fēng)廉政責(zé)任制，落實(shí)村級民主決策制度，嚴(yán)格控制村級支出等。五是精神文明建設(shè)，包括制定村規(guī)民約，組織群眾性精神文明活動，開展村容整治建設(shè)，加強(qiáng)村民思想道德教育等。六是其他工作，包括上級政府交辦的重點(diǎn)工作政策處理、危舊房改造、村莊整治、土地征遷、農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移、防汛抗旱等。

（二）村級組織收入情況。

1.地區(qū)間保障水平差異較大。村級組織各項(xiàng)收入主要包括經(jīng)營收入、發(fā)包及上交收入、投資收益、財政補(bǔ)助收入（含村級項(xiàng)目補(bǔ)助）和其他收入。從我們調(diào)查的3個縣（區(qū)）情況來看，地區(qū)之間差異較大。欠發(fā)達(dá)的遂昌縣共203個行政村，2014年村級總收入4925.14萬元，村均24.26萬元；中等地區(qū)的金東區(qū)512個行政村，2014年村級總收入26343.42萬元，村均51.45萬元；較發(fā)達(dá)的海鹽縣85個行政村和20個農(nóng)村社區(qū)，2014年村級總收入20163.03萬元，村均192.02萬元。其中村級收入最低的遂昌縣北界白水村0.98萬元，最高的是海鹽縣武原街道南環(huán)村422.89萬元。

2.村集體自有收入占比小且分布不平衡。各地村級組織收入中普遍以財政補(bǔ)助收入為主，集體經(jīng)營性收入占比較小。遂昌縣村級集體經(jīng)營性收入958.65萬元，占村級總收入的19.46%，村均4.7萬元。金東區(qū)村級集體經(jīng)營性收入10302.03萬元，占村級總收入39.1%，村均20.1萬元。海鹽縣村級集體經(jīng)營性收入5823.47萬元，占村級總收入的28.88%，村均55.46萬元。村與村之間集體經(jīng)營性收入差距較大，如金東區(qū)2014年村級集體經(jīng)營性收入村均雖然達(dá)到20萬元，但分布不平衡，5萬元以下的村有339個，占64.25%，其中收入為零的有145個，占28.3%。遂昌縣2014年村級集體經(jīng)營性收入村均4.7萬元，但年村級集體經(jīng)營性收入1萬元以下的村有116個，占57.14%，其中收入為零的有78個，占38.4%。

（三）村級組織支出情況。

1.村級組織支出地區(qū)間差異較大。2014年，海鹽縣村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)支出村均62.28萬元，金東區(qū)村均20.85萬元，遂昌縣村均12.79萬元。

2.支出項(xiàng)目繁多。包括村級辦公經(jīng)費(fèi)、村組干部報酬補(bǔ)助、報刊雜志費(fèi)、交通及通訊費(fèi)、衛(wèi)生保潔費(fèi)、排灌費(fèi)、計(jì)生費(fèi)、征兵費(fèi)、文體活動費(fèi)、節(jié)日慰問費(fèi)、濟(jì)困幫扶費(fèi)、公共設(shè)施維護(hù)費(fèi)、村民會議費(fèi)用等支出項(xiàng)目應(yīng)有盡有，幾乎等同于一級政府的預(yù)算開支項(xiàng)目。

3.剛性支出占比較大。村級經(jīng)常性支出中以剛性支出為主，主要是村級辦公經(jīng)費(fèi)、村民會議費(fèi)、報刊雜志費(fèi)、水電費(fèi)、村組干部報酬補(bǔ)助等“開門費(fèi)”開支。不僅欠發(fā)達(dá)地區(qū)如此，在發(fā)達(dá)地區(qū)這種情況也普遍存在。海鹽縣2014年全縣村級經(jīng)常性支出中剛性支出6539.75萬元，占經(jīng)常性支出的76.8%，其中村組干部報酬補(bǔ)助5310.73萬元，占剛性支出的81.2%。

4.收支平衡難度大。即使是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，收不抵支現(xiàn)象也較普遍。如海鹽縣全縣村級組織經(jīng)常性收入少于經(jīng)常性支出的村有69個，占總村數(shù)的66%，這些村的經(jīng)常性開支主要靠擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

二、浙江省級財政支持村級組織建設(shè)投入情況

近年來，浙江省委、省政府在加強(qiáng)基層組織建設(shè)，加大財政投入方面推出了一系列的政策措施。

（一）村主職干部基本報酬基本實(shí)現(xiàn)財政保障。2009年浙江省下發(fā)《關(guān)于全面解決村黨組織書記和村委會主任基本報酬的意見》，將村支書、村主任兩個主職干部的基本報酬參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力收入水平全額列入地方財政，2012年起又將村務(wù)監(jiān)督委員會主任基本報酬按村主職干部的70%納入財政保障范圍。省對納入補(bǔ)助范圍的41個市縣實(shí)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，并實(shí)行“三年一調(diào)整”。2015年，省財政加大對納入補(bǔ)助范圍市縣的村主職干部基本報酬轉(zhuǎn)移支付力度，安排村干部基本報酬轉(zhuǎn)移支付56286萬元，比上年增長45.9%，并且從2015年起省財政轉(zhuǎn)移支付改為“一年一調(diào)整”。

（二）建立村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)財政支付保障制度。2009年浙江省下發(fā)《進(jìn)一步完善村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制促進(jìn)村級組織建設(shè)的意見》，提出了村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)最低保障標(biāo)準(zhǔn)（當(dāng)時是3萬元/村，2012年起提高到5萬元/村），對未達(dá)到最低保障標(biāo)準(zhǔn)的集體經(jīng)濟(jì)薄弱村，由地方財政予以補(bǔ)助解決，省對納入補(bǔ)助范圍的41個市縣實(shí)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。2015年，省財政大幅增加轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，省級預(yù)算安排25500萬元，比上年增長132%（省補(bǔ)助由上年的1.2萬/村，提高到3萬元/村）。

（三）建立財政支持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金。從2012年開始，省財政每年安排8000萬元設(shè)立扶持集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展村級物業(yè)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)扶持資金。從調(diào)研情況看，各地都積極探索發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)的有效方式。遂昌縣建立了發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)的“打包扶持”機(jī)制，依托企業(yè)化運(yùn)營打造集體“大物業(yè)”經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌各類扶持資金“打包”投資或聯(lián)建大型優(yōu)質(zhì)物業(yè)項(xiàng)目，扶持薄弱村獲得穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)營性收入。海鹽縣對發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)十分重視，縣級財政每年安排3000萬元專項(xiàng)用于扶持發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收項(xiàng)目的獎補(bǔ)。

（四）建立村級便民服務(wù)中心運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)財政補(bǔ)助制度。從2012年起，各級財政安排村級便民服務(wù)中心運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)補(bǔ)助，省財政對困難較大的32個欠發(fā)達(dá)市縣給予轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金4461.6萬元。

（五）新設(shè)立了財政支持社區(qū)黨組織服務(wù)群眾工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。2015年，省委組織部聯(lián)合省財政廳下達(dá)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層組織建設(shè)保障的通知》，要求各地建立社區(qū)黨組織服務(wù)群眾專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制度，按副省級市所屬社區(qū)20萬元、地級市所屬社區(qū)10萬元、縣級所屬社區(qū)5萬元確定保障標(biāo)準(zhǔn)，所需經(jīng)費(fèi)以縣級財政解決為主，省對納入補(bǔ)助范圍的41個市縣給予一定的轉(zhuǎn)移支付。2015年省財政專項(xiàng)安排社區(qū)黨組織服務(wù)群眾轉(zhuǎn)移支付5062萬元。

三、村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)存在的主要問題

（一）地方政府責(zé)任沒有落實(shí)到位。省里已出臺了一系列加強(qiáng)基層組織建設(shè)保障措施，省級財政也積極落實(shí)預(yù)算安排，逐步加大轉(zhuǎn)移支付力度。但部分地方特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政保障政策沒有落實(shí)到位，如金東區(qū)、遂昌縣村主職干部報酬均低于當(dāng)?shù)貏诰杖胨?，村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)沒有達(dá)到省級要求的5萬元/村最低保障標(biāo)準(zhǔn)。

（二）項(xiàng)目補(bǔ)助多，村級經(jīng)濟(jì)經(jīng)常性收入少。村級總收入中項(xiàng)目補(bǔ)助收入占比較大，村集體經(jīng)營性收入較少。這種現(xiàn)象在欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。遂昌2014年村級總收入4925.14萬元，村均達(dá)24.26萬元，其中項(xiàng)目補(bǔ)助收入占67.34%，2014年村均集體經(jīng)營性收入僅4.7萬元，其中集體經(jīng)營性收入1萬元以下的村有116個，占57.14%，收入為零的有78個，占38.4%。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)一般為專項(xiàng)補(bǔ)助，通常是賬上過過而已，村級難以統(tǒng)籌用于日常運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致財政補(bǔ)助不少，但村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)仍然較困難。

（三）村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱，自給能力不足。仍有相當(dāng)數(shù)量的村缺少收入來源，經(jīng)費(fèi)自我保障能力弱。特別是一些山區(qū)村，受基礎(chǔ)設(shè)施條件、資源的制約，村集體增收較難。從遂昌、金東區(qū)看，大多數(shù)村收入單一，僅靠山林、魚塘、村集體留地等幾年一次的發(fā)包收入，有較多的村沒有常態(tài)持續(xù)性的收入來源。

（四）村級組織自治作用發(fā)揮不夠。村級組織一屆任期三年，去頭掐尾，實(shí)際任期時間短，村兩委往往只關(guān)注任期內(nèi)的政績，注重基建，而沒有把發(fā)揮村級優(yōu)勢發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)放在主要位置，村內(nèi)建設(shè)缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。一些村沒有節(jié)約意識，在村級運(yùn)轉(zhuǎn)開支困難情況下，仍千方百計(jì)建起了村辦公大樓。

四、加強(qiáng)村級組織建設(shè)保障工作的思考

雖然浙江農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)已處在一個較高的發(fā)展水平，但地區(qū)之間的農(nóng)村情況差異仍比較大，部分村仍然是低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)費(fèi)開支較為緊張。為深入推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，加快“兩美浙江”建設(shè)，讓廣大農(nóng)村群眾共享改革成果，需要更多更好地發(fā)揮村級組織在新農(nóng)村建設(shè)中的組織引領(lǐng)和戰(zhàn)斗堡壘作用，發(fā)揮村級自治作用，這就要求我們多措并舉，為村級組織建設(shè)營造更為有效的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

（一）落實(shí)縣級主體責(zé)任，提高財政保障水平。要進(jìn)一步明確縣級黨委政府是保障村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的責(zé)任主體?？h級要認(rèn)真制定落實(shí)財政支持政策，從制度上切實(shí)落實(shí)村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)保障長效機(jī)制。大力歸并整合現(xiàn)有各類進(jìn)村財政扶持資金，減少專項(xiàng)資金，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，按生產(chǎn)經(jīng)營類、運(yùn)轉(zhuǎn)保障類由地方統(tǒng)籌使用。省級財政要從加大轉(zhuǎn)移支付力度和加強(qiáng)預(yù)算體制監(jiān)管上進(jìn)一步引導(dǎo)和約束地方政府做好村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障工作。

（二）大力發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村級自我保障能力。充分發(fā)揮村級主體作用，政府加以支持引導(dǎo)，謀求多方結(jié)對幫扶辦法，變“輸血”為“造血”，因地制宜探索村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。在發(fā)展項(xiàng)目上要揚(yáng)長避短，發(fā)揮優(yōu)勢，合理有效利用資源。在扶持方式上可以“抱團(tuán)式”為主，集中財力發(fā)展多村聯(lián)合興辦的物業(yè)型項(xiàng)目和服務(wù)型項(xiàng)目，要避免競爭性項(xiàng)目的市場風(fēng)險，以穩(wěn)定收入來源。

（三）加強(qiáng)村級自治建設(shè)，激發(fā)村民參與熱情。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，要引導(dǎo)村民在享受公共財政陽光的同時，通過村規(guī)民約，建立村公共事業(yè)合理負(fù)擔(dān)機(jī)制。如惠及廣大村民的村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目可鼓勵村民籌資籌勞，美好家園的衛(wèi)生保潔費(fèi)可由村民適當(dāng)負(fù)擔(dān)，農(nóng)田水利排灌費(fèi)等直接為生產(chǎn)服務(wù)的共同生產(chǎn)費(fèi)用可由村民合理分擔(dān)，天災(zāi)人禍濟(jì)困幫扶的開支可建立村慈善基金制度等等。通過充分調(diào)動村民群眾和村賢志士參與村級公益事業(yè)建設(shè)的積極性，既可彌補(bǔ)村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)開支和建設(shè)公共設(shè)施資金的不足，又能推動村民自治制度建設(shè)。

（四）重視股改中的集體股，保障村級公共開支。當(dāng)前正是浙江省全面推進(jìn)村集體經(jīng)營股份制改革的重要時期，要避免將集體經(jīng)營性資產(chǎn)和收益一分了之的簡單做法，要立足首先滿足村級公共開支要求，設(shè)立必要的集體股和分配起點(diǎn)，避免“富了和尚窮了廟”的現(xiàn)象，否則與政府大力倡導(dǎo)發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)的初衷是相悖的。

（作者單位：浙江省財政廳）

責(zé)任編輯：洪峰