對(duì)湘西扶貧開(kāi)發(fā)工作的調(diào)查與思考

胡邦棟

湖南省湘西自治州位于湖南西北部，是我國(guó)著名的革命老區(qū)之一，全州共有7個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，是國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)、國(guó)家武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)先行先試地區(qū)和湖南省扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。近年來(lái)，湘西自治州黨委、政府，堅(jiān)決貫徹《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》精神，緊緊圍繞省委、省政府確定的工作重點(diǎn)，堅(jiān)持用好特殊扶持政策不動(dòng)搖，突出扶貧重點(diǎn)不動(dòng)搖，完善和創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制不動(dòng)搖，扎實(shí)工作，開(kāi)拓進(jìn)取，有力地推動(dòng)了農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的發(fā)展。

一、湘西扶貧開(kāi)發(fā)工作主要成效

（一）農(nóng)村貧困程度大幅度降低。與2009年底相比，2014年全州生產(chǎn)總值由268億元增加到457億元，增長(zhǎng)71%；財(cái)政收入由26.2億元增加到64.6億元，增長(zhǎng)147%；農(nóng)村居民人均可支配收入由3750元增加到5891元，增長(zhǎng)57%；累計(jì)減少農(nóng)村貧困人口50萬(wàn)人，農(nóng)村貧困發(fā)生率下降到25.29%。

（二）農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。通過(guò)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧，農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，湘西州已成為中國(guó)椪柑之鄉(xiāng)、全國(guó)最大百合基地、全國(guó)重點(diǎn)優(yōu)質(zhì)烤煙基地和全球最大富硒獼猴桃基地。2014年，全州農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)面積達(dá)240萬(wàn)畝，其中建成柑橘基地面積80萬(wàn)畝，新特水果面積20萬(wàn)畝，獼猴桃種植面積12.5萬(wàn)畝，百合種植10萬(wàn)畝，優(yōu)質(zhì)烤煙種植22.4萬(wàn)畝，茶葉種植24.4萬(wàn)畝，杜仲、金銀花等中藥材種植10萬(wàn)畝，新擴(kuò)油茶10萬(wàn)畝，優(yōu)質(zhì)蔬菜基地面積50萬(wàn)畝。扶持發(fā)展了一大批國(guó)家扶貧產(chǎn)業(yè)示范園、扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)，全州農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)達(dá)818家，發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社1473個(gè)、家庭農(nóng)場(chǎng)6000個(gè)、州級(jí)以上扶貧龍頭企業(yè)127家，初步建成30個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)示范園，扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目覆蓋886個(gè)貧困村、15萬(wàn)貧困戶、50萬(wàn)貧困人口。

（三）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善。通過(guò)以通水、通電、通路、通廣播電視、通電話為主的農(nóng)村“五通”建設(shè)扶貧，累計(jì)完成“五小”水利工程設(shè)施建設(shè)2.35萬(wàn)處，自來(lái)水受益村數(shù)達(dá)1550個(gè)，解決近100萬(wàn)人飲水安全問(wèn)題；完成縣鄉(xiāng)公路改造2500公里、農(nóng)村通暢工程5000公里，實(shí)現(xiàn)100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通水泥（瀝青）路，98.3%的行政村通水泥或沙石路，解決80多萬(wàn)貧困村群眾行路難的問(wèn)題；實(shí)現(xiàn)100%的村通電、通廣播電視、通固定或移動(dòng)電話，實(shí)現(xiàn)了100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通寬帶。

（四）農(nóng)村人口素質(zhì)不斷提高。先后對(duì)近1000個(gè)貧困村村干部進(jìn)行了集中培訓(xùn)；開(kāi)展農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)50萬(wàn)人次，使全州農(nóng)村95% 以上的貧困戶掌握了1-2門(mén)實(shí)用技術(shù)；完成勞務(wù)技能和中高職業(yè)學(xué)歷教育培訓(xùn)10萬(wàn)人次；先后對(duì)5萬(wàn)名農(nóng)村貧困大學(xué)生、貧困高中生、“兩后生”孤兒、殘疾人等進(jìn)行扶貧助學(xué)。特別是2010年以來(lái)，湘西州在全國(guó)率先實(shí)施了對(duì)?？曝毨Т髮W(xué)生一次性補(bǔ)貼3000元、對(duì)二本以上貧困農(nóng)村大學(xué)生一次性補(bǔ)貼5000元的扶貧助學(xué)工程，使3萬(wàn)余名大學(xué)生受益，收到了很好的社會(huì)效果。

（五）農(nóng)村民生事業(yè)全面發(fā)展。2014年，全州財(cái)政用于民生支出達(dá)125.6億元，占財(cái)政總支出65.5%；新農(nóng)合參合率達(dá)96%以上，每年提供困難群眾大病醫(yī)療救助20多萬(wàn)人次；農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋；建有敬老院168所，福利院7個(gè)，在全省率先實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)有敬老院，農(nóng)村五保對(duì)象在縣鄉(xiāng)定點(diǎn)醫(yī)院住院全免基本費(fèi)用。農(nóng)村社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展。累計(jì)建成義務(wù)教育合格學(xué)校326所，資助貧困學(xué)生100萬(wàn)人次；改擴(kuò)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院203個(gè)，村醫(yī)務(wù)室達(dá)2477個(gè)；建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）綜合文化站167個(gè)、農(nóng)家書(shū)屋1975個(gè)；改造農(nóng)村危房8.9萬(wàn)戶。

二、當(dāng)前湘西扶貧開(kāi)發(fā)工作面臨的困難與分析

（一）湘西扶貧開(kāi)發(fā)工作面臨的困難。

一是貧困面大、貧困程度深。2014年全州農(nóng)村居民可支配收入5891元，僅為全國(guó)、全省的53.4%、56.8%。湘西州7縣1市均是貧困縣，除吉首市是省扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣外，其余7縣都是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，仍有1200個(gè)貧困村和62.2萬(wàn)貧困人口，大多分布在偏遠(yuǎn)、環(huán)境相對(duì)惡劣的中高海拔地區(qū)和移民庫(kù)區(qū)，扶貧成本明顯增大，尤為堪憂的是，越是貧困地方，越是貧困戶，越難以讓他們的后代接受良好教育，全州初中以下文化程度的尚有177.2萬(wàn)人，占總?cè)丝?0.7%，貧困的代際傳遞性明顯。

二是返貧問(wèn)題嚴(yán)重。湘西州屬于地質(zhì)災(zāi)害和自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，特別是中高海拔集中連片貧困地區(qū)經(jīng)常發(fā)生各類(lèi)自然災(zāi)害，加上這些地區(qū)村民生活底子薄，抗災(zāi)能力弱，因?yàn)?zāi)、因病、因殘致貧返貧現(xiàn)象普遍。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，湘西州每年因?yàn)?zāi)、因病因殘、因子女教育返貧的人數(shù)達(dá)2.5萬(wàn)人。

三是貧困類(lèi)型多。湘西州貧困地區(qū)、貧困村寨貧困的廣度和深度沒(méi)有明顯差別，屬于整體性貧困，具有集中連片與深度貧困并存、資源貧困與能力貧困并存、文化貧困與生態(tài)貧困并存的特征。

（二）原因。導(dǎo)致湘西貧困的原因是多方面的，除了自然地理?xiàng)l件的制約外，也有思想觀念、體制機(jī)制等因素，主要有以下幾點(diǎn)。

一是經(jīng)濟(jì)底子薄、發(fā)展差距大。由于長(zhǎng)期以來(lái)缺乏大資金投入、大項(xiàng)目帶動(dòng)、大產(chǎn)業(yè)支撐，2014年全州人均GDP僅為全國(guó)、全省的38.6%、43.5%，人均財(cái)政收入僅為全國(guó)、全省的20.5%、39.2%，人均固定資產(chǎn)投資僅為全國(guó)、全省的32.6%、39.1%。同武陵山片區(qū)邵陽(yáng)、懷化、恩施、銅仁、黔江等周邊地區(qū)相比，湘西州在人均生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資等主要指標(biāo)上也有較大差距。

二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。雖然南北大通道基本形成，但目前國(guó)家、省沒(méi)有在湘西州規(guī)劃高速鐵路、城際鐵路，湘西州在新一輪發(fā)展中將被邊緣化，成為高鐵“盲區(qū)”。州內(nèi)主干道網(wǎng)絡(luò)尚未形成，存在“斷頭路”現(xiàn)象，特別是旅游道路連接不暢，行政村通暢率僅為69.4%。全州450個(gè)村未通自來(lái)水，504個(gè)村未進(jìn)行農(nóng)網(wǎng)改造，40個(gè)行政村未通公路，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱。

三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低。農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)存在資金投入不足、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品少、產(chǎn)品附加值不高、產(chǎn)業(yè)鏈條短、品牌建設(shè)滯后等問(wèn)題，椪柑有規(guī)模但品質(zhì)不優(yōu)，茶葉有品牌但市場(chǎng)不廣，煙葉有基礎(chǔ)但受計(jì)劃限制，中藥材和百合有特色但市場(chǎng)不穩(wěn)定，養(yǎng)殖業(yè)有市場(chǎng)但無(wú)規(guī)模。龍頭企業(yè)帶動(dòng)力不強(qiáng)，全州省級(jí)以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)僅24家，其中國(guó)家級(jí)僅2家，農(nóng)產(chǎn)品精深加工率僅為20%，遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化30%的最低要求。

四是社會(huì)保障水平低。就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等公共服務(wù)不完善，就業(yè)難、就讀難、就醫(yī)難、住房難等問(wèn)題比較突出，因病致貧、因病返貧、因讀大學(xué)致貧等現(xiàn)象較為普遍。城鄉(xiāng)低保、大病醫(yī)療救助等補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低。

三、建議

（一）進(jìn)一步貫徹《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》精神，強(qiáng)化扶貧開(kāi)發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。國(guó)務(wù)院制定的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》，對(duì)2011-2020年全國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作作了全面部署，對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、政策措施、步驟方法都作了全面規(guī)劃、分析和論述，是全國(guó)農(nóng)村扶貧工作的綱領(lǐng)性文件。實(shí)踐證明，湘西的扶貧開(kāi)發(fā)取得的階段性成績(jī)，是認(rèn)真貫徹執(zhí)行綱要精神的結(jié)果，要鞏固這個(gè)成績(jī)，促進(jìn)湘西經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，必須進(jìn)一步貫徹《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》精神，不斷提高對(duì)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的認(rèn)識(shí)，努力加強(qiáng)政府扶貧機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍和制度建設(shè)。要科學(xué)謀劃好“十三五”時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作，強(qiáng)化扶貧開(kāi)發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把黨政一把手負(fù)總責(zé)的扶貧開(kāi)發(fā)工作責(zé)任制真正落到實(shí)處。做好進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實(shí)施等工作。市（地）縣要落實(shí)好片為重點(diǎn)、工作到村、扶貧到戶的管理體制和工作機(jī)制，黨政一把手要當(dāng)好扶貧開(kāi)發(fā)工作第一責(zé)任人，深入貧困鄉(xiāng)村調(diào)查研究，親自部署和協(xié)調(diào)任務(wù)落實(shí)。

（二）以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。據(jù)我們調(diào)查，鳳凰縣廖家橋鎮(zhèn)菖蒲塘村通過(guò)加強(qiáng)水利、電力、道路、廣播電視、電話等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大促進(jìn)柚子、獼猴桃等特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，致使全體村民在很短時(shí)間內(nèi)脫貧致富，成績(jī)顯著。2014年全村人均純收入7464元，同比增加1343元，比上年增長(zhǎng)21.9%。該村脫貧致富的經(jīng)驗(yàn)證明：加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是貧困村走上富裕道路的前提和保證。當(dāng)前，湘西貧困地區(qū)要抓住編制“十三五”規(guī)劃的有利契機(jī)，高起點(diǎn)做好貧困村扶貧開(kāi)發(fā)整體規(guī)劃，以道路、供水、排水、供電、通信等為主要內(nèi)容，統(tǒng)籌安排農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)。全面加快農(nóng)村公路建設(shè)，有效解決農(nóng)民群眾出行難和農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸難問(wèn)題。

（三）積極培育支柱產(chǎn)業(yè)，確保農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收。鳳凰縣山江鎮(zhèn)村致力于苗族古村寨的保護(hù)和開(kāi)發(fā)，利用優(yōu)越的歷史文化、民族風(fēng)情、特色民居和美麗的自然環(huán)境大力開(kāi)發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，2008年至2014年共接待游客200萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入8000余萬(wàn)元，2014年村人均純收入9000余元，成為全縣旅游扶貧的典型村。該村脫貧致富的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)借鑒。要充分利用區(qū)域內(nèi)各類(lèi)資源優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持宜游則游、宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商。因地制宜地培育扶持發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)（如柑橘、獼猴桃、百合、茶葉、中藥材、優(yōu)質(zhì)蔬菜等），加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持力度，建立完善“企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”的利益鏈結(jié)機(jī)制，全面提高貧困人口家庭收入。

（四）加強(qiáng)智力扶貧培訓(xùn)，提升農(nóng)民脫貧致富本領(lǐng)。要堅(jiān)持抓好農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和貧困初高中畢業(yè)生就讀中職工作，并根據(jù)地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，切實(shí)開(kāi)展種養(yǎng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)和電子電工、烹飪、焊工等專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民脫貧致富的本領(lǐng)，加快貧困地區(qū)富余勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移，變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧。同時(shí)，充分發(fā)揮基層干部領(lǐng)頭雁作用，抓好貧困村干部政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)，選派農(nóng)村致富帶頭人參與村支兩委管理，模范帶動(dòng)農(nóng)民科學(xué)致富。

（五）加大財(cái)政扶貧開(kāi)發(fā)資金投入，提高扶貧資金使用效益。隨著公共財(cái)政體制的不斷完善，針對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口的扶持政策也越來(lái)越多，財(cái)政扶貧資金的投入將不斷加大。從調(diào)查情況看，目前扶貧資金的使用效果還沒(méi)有充分體現(xiàn)，尚未形成投入產(chǎn)出的良性機(jī)制。要科學(xué)編制扶貧投入規(guī)劃，明確效益目標(biāo)和產(chǎn)出任務(wù)；要樹(shù)立“大扶貧”觀念，實(shí)現(xiàn)扶貧資源的優(yōu)化整合，在“渠道不亂，用途不變，各負(fù)其責(zé)”的原則下，將各種扶貧資源有效引導(dǎo)到貧困地區(qū)和重點(diǎn)項(xiàng)目；要積極發(fā)揮部門(mén)優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)各地探索試點(diǎn)，特別是在縣級(jí)開(kāi)展扶貧資源整合試點(diǎn)。

（六）制定對(duì)貧困地區(qū)低收入者的收入支持政策，提高低收入者的收入水平。一是為低收入者提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)及相關(guān)用人單位多渠道開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位，吸納困難人群就業(yè)，尤其是為零就業(yè)家庭提供就業(yè)機(jī)會(huì)。二是加大對(duì)低收入者的財(cái)政金融政策扶持，降低低收入者特別是下崗職工創(chuàng)業(yè)的貸款門(mén)檻，并提供必要的稅收減免，為他們自主創(chuàng)業(yè)、增加收入提供政策扶持。三是探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，縮小他們與高收入者的收入差距。四是完善對(duì)低收入者的收入補(bǔ)助政策。各級(jí)財(cái)政在深入調(diào)查、逐級(jí)核實(shí)的基礎(chǔ)上，可考慮以重大災(zāi)難、重大疾病、傷殘津貼和特困補(bǔ)助等形式， 直接以現(xiàn)金的方式發(fā)給居民。五是實(shí)施對(duì)低收入者的實(shí)物補(bǔ)充政策。提高對(duì)低收入者的醫(yī)療保障，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼降低低收入者醫(yī)療費(fèi)用的支出。

（作者單位：中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)）

責(zé)任編輯：洪峰