簡析環(huán)境民事公益訴訟

烏仁其木格

摘 要：本文簡單介紹了公益訴訟、環(huán)境公益訴訟的基本內(nèi)容，談到了環(huán)境公益訴訟存在的必然性和重要性。最后重點分析了兩部有關(guān)環(huán)境公益訴訟的中心法律法規(guī)并提出這些法律法規(guī)中存在的漏洞和缺陷。希望兩部法律法規(guī)有更好的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染；公益訴訟；環(huán)境民事公益訴訟

一、環(huán)境民事公益訴訟制度

1.環(huán)境公益訴訟概念

一般意義上的訴訟是當(dāng)事人為了維護自己的利益而請求法院提供司法救濟的途徑，目的在于維護私權(quán)，這類訴訟也被稱為“私益訴訟”。而公益訴訟是相對于“私益訴訟”而言的，是指特定的國家機關(guān)和相關(guān)的社會組織和個人根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律、法規(guī)侵犯國家利益、社會利益和不特定他人利益的行為，追究其法律責(zé)任的活動。

環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的一種。它是指自然人法人和其他組織認(rèn)為公共的環(huán)境權(quán)益受到侵犯時向法院提起的訴訟。實踐證明，這項制度在監(jiān)督權(quán)利和權(quán)力的合法行使以及保護公共環(huán)境方面，起到了非常重要的作用。環(huán)境公益訴訟根據(jù)環(huán)境侵權(quán)發(fā)生的具體情況以及內(nèi)容不同分為環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境刑事公益訴訟。此處主要討論環(huán)境民事公益訴訟的相關(guān)問題。

2.關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的兩部中心法律

伴隨2013年1月1日新修訂的《民事訴訟法》正式施行，新民訴法關(guān)于“公益訴訟”的規(guī)定也開始生效。新民訴法第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這條法律規(guī)定對公益訴訟制度進行了確立，它是我國在社會發(fā)展觀和法治觀上的一大進步。

緊跟著為正確審理環(huán)境民事公益訴訟案件，2014年12月8日最高人民法院審判委員會根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律的規(guī)定，結(jié)合審判實踐，制定了《最高人民院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（一下簡稱《解釋》）。

二、環(huán)境民事公益訴訟的必然性和重要性

1.能夠有效保護環(huán)境，實現(xiàn)公民基本人權(quán)

環(huán)境公益訴訟的確立打破了單一的環(huán)保運行機制，讓更多的社會力量參與到環(huán)保工作中，用訴訟的力量和法律裁決的權(quán)威來維護環(huán)境資源，對公共資源和公共環(huán)境進行更為有力的保護。而環(huán)境公益訴訟所對應(yīng)的是民眾的環(huán)境權(quán)，環(huán)境權(quán)已經(jīng)被普遍接受為一項基本人權(quán)。環(huán)境權(quán)的本質(zhì)是強調(diào)人們對生存環(huán)境享有特定環(huán)境條件的權(quán)利，是保護一種人類生存和發(fā)展所需要的環(huán)境條件，它是公民與生俱來的、不可剝奪的基本人權(quán)。因此，任何人實施的環(huán)境侵權(quán)行為都損害了所有人的環(huán)境利益，全體社會成員都有權(quán)為環(huán)境公益提起訴訟。

2.能夠有效避免經(jīng)濟建設(shè)帶來的負(fù)面影響

很長一段時間以來，經(jīng)濟建設(shè)一直是我國社會發(fā)展的主要任務(wù)，各地都爭相通過各種方式發(fā)展本地經(jīng)濟，對本地資源進行各種開發(fā)和利用。但是，由于不合理的開發(fā)利用或大型工程建設(shè)，資源和自然環(huán)境都遭到了極大破壞，我國環(huán)境污染與生態(tài)破壞已經(jīng)到了非常嚴(yán)峻的地步。如果放任環(huán)境侵權(quán)行為的發(fā)生，不但嚴(yán)重?fù)p害人體健康和生態(tài)環(huán)境，而且對我國的經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定將構(gòu)成嚴(yán)重威脅。公益訴訟制度可以提高公眾的環(huán)境法律意識，使更多的主體參與到環(huán)保事業(yè)中來，從而有利于構(gòu)建文明、和諧的社會秩序，實現(xiàn)“美麗中國”的夢想。

3.能夠彌補行政機關(guān)保護環(huán)境的不足之處

我國長期以來實行的是國家環(huán)境管理這一單軌運行機制，通過各級政府的環(huán)保部門以國家的名義和法律的形式，全面行使對環(huán)境保護的管理、執(zhí)行、監(jiān)督職能，并對全社會的環(huán)境保護進行預(yù)測和決策，強調(diào)了行政權(quán)力保護環(huán)境的特點，過多地強調(diào)公民保護環(huán)境的義務(wù)，忽視公民的權(quán)利和其他社會力量的作用。政府在環(huán)境保護中所擁有的人力、物力是有限的，但是環(huán)境破壞行為是無處不在的，用有限的人力物力去治理無限的環(huán)境破壞，常常會使政府部門陷于工作被動的局面。環(huán)境公益訴訟的確立正好可以彌補行政權(quán)力在保護環(huán)境中的不足。

4.能夠讓企業(yè)健康環(huán)保發(fā)展

環(huán)境公益訴訟確立有助于對企業(yè)構(gòu)成充分震懾?，F(xiàn)實中極大多數(shù)的污染是由企業(yè)造成的，通過環(huán)境公益訴訟，讓污染企業(yè)付出高額罰款甚至被關(guān)閉的代價，從而迫使污染企業(yè)采取控污措施或改變生產(chǎn)流程，實現(xiàn)從源頭上減少和杜絕污染。同時，通過對企業(yè)提起的公益訴訟的裁判將會對其他更多的企業(yè)產(chǎn)生威懾作用，促使他們節(jié)能減排，達到環(huán)保的要求。

三、簡析《民訴法》第五十五條和《最高人民院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》

1.新《民訴法》第五十五條

新修訂的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定了公益訴訟條款，使中國的公益訴訟制度邁出了跨越性的一步。但是我們也看到，這簡單的一條規(guī)定僅僅是肯定了公益訴訟這種案件類型在民事訴訟中的合法地位。但也不難看出存在的多個問題。

（1）訴訟主體限定不明確。從新《民事訴訟法》第五十五條的條文進行分析，其對起訴主體的限定并不明確。該法條所述的起訴主體為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，這意味著個體公民被排除在外。若民事公益訴訟的相關(guān)法律不將公民納入起訴主體的范圍內(nèi)，那么公益訴訟在實踐中的效果必然大打折扣。

（2）適用案件不明確。我國新《民事訴訟法》規(guī)定“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”為公益訴訟的受案范圍，即涉及環(huán)境污染及消費者權(quán)益保護領(lǐng)域可以適用公益訴訟程序。至于其他案件可否適用于民事公益訴訟，法律并沒有明確的規(guī)定。盡管法條中有“等損害社會公共利益的行為”這樣的句子，但由于其內(nèi)涵模糊，司法實踐難以依據(jù)法條對“等損害社會公共利益的行為”加以確定，必然導(dǎo)致疏漏。

（3）未規(guī)定訴訟程序。在最新的《民事訴訟法》修訂中，對民事公益訴訟的程序沒有作任何規(guī)定。如果我們按照現(xiàn)有的程序和規(guī)則進行公益訴訟，公益訴訟的功能會受到限制。在公益訴訟中，由于關(guān)乎公共利益，其不僅要尊重案件事實與法律制度，還要顧及社會影響。因此，對公益訴訟的判決應(yīng)該不同于傳統(tǒng)訴訟的判決。若想讓公益訴訟兼顧司法公正與社會影響，一套不同于、甚至獨立于傳統(tǒng)訴訟程序的制度需要被建立。

2.《最高人民院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》

《解釋》是根據(jù)新《民訴法》第五十五條和《環(huán)保法》的基礎(chǔ)上制定的。有著補充作用?！督忉尅芳毣撕芏鄡?nèi)容，但也存在著不少問題。

（1）原告資格問題沒有解決。原告資格是環(huán)境民事公益訴訟的核心問題?！督忉尅穼υ嬷黧w方面加大了詳細規(guī)定。《解釋》沒有將社會組織限定在三種類型，而是保持了一定的開放性，今后如有新的行政法規(guī)或地方性法規(guī)拓展了社會組織的范圍，這些社會組織也可以依法提起環(huán)境民事公益訴訟。但還是存在很多問題。首先，就是公民個人還是不能成為環(huán)境公益訴訟的原告。公民個人擁有原告資格可以彌補“機關(guān)和有關(guān)組織”之不足?，F(xiàn)階段我國公益組織的發(fā)展程度低，目前中國的公益機構(gòu)大多數(shù)都依附于政府，其自身還未取得完全的獨立性。在當(dāng)前我國環(huán)保公益體制并不健全的情況下，單純依靠社會團體以期能夠達到良好效果并不容易。其次，如果環(huán)境污染問題出現(xiàn)了，但是有主體資格的原告并不起訴或不知道是那個組織有原告資格，再或者污染企業(yè)跟有主體資格的社會組織搞好關(guān)系了，社會組織視而不見，那應(yīng)該如何解決？

（2）環(huán)境民事公益訴訟案件可跨行政區(qū)劃管轄。環(huán)境民事公益訴訟屬于新類型案件，審理、執(zhí)行難度較大，社會關(guān)注度高的案件。在《解釋》第六條規(guī)定：“第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄。中級人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報請高級人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理?！惫茌牱矫妗督忉尅芬?guī)定的很詳細，但是這樣一來很有可能出現(xiàn)多個法院誰都不愿意去接受環(huán)境案件或幾個法院搶著受理的情形。再就是《解釋》規(guī)定的還是過于籠統(tǒng)，案件復(fù)雜、地域跨度大的情況下到底哪一個法院管轄，并沒有很好的規(guī)定。

（3）環(huán)境修復(fù)款項管理有待于詳細化?！督忉尅返诙臈l規(guī)定“人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔(dān)的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從上述款項中支付”。環(huán)境修復(fù)費用和服務(wù)功能損失等款項應(yīng)?？顚Ｓ?，不能挪作他用。環(huán)境修復(fù)資金和服務(wù)損失等款項不能交給原告，原告也沒有權(quán)利要求支付這筆資金，更不能是發(fā)了工資或者是獎金。那么到底有誰來管理這些能夠修復(fù)我們家園的款項，有如何使用、誰來監(jiān)督、誰來評估等一系列問題，都應(yīng)該明確。不管怎么樣必須將這部分款項用在環(huán)境修復(fù)上，既不能成為部分人的私利，也不能讓它趴在賬上睡覺。

環(huán)境民事公益訴訟制度是一項持續(xù)研究、有待于完善的課題。只希望環(huán)境民事公益訴訟制度能夠很好的保護環(huán)境問題。從而早日還給大自然它美麗的衣裳！

（作者單位：內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）