法理學(xué)視野下的民族地區(qū)自然資源開發(fā)利益補(bǔ)償機(jī)制

楊煉

我國(guó)的民族地區(qū)大多是自然資源富集區(qū)，但民族地區(qū)自然資源的富集及其開發(fā)利用并沒有帶來民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的同步發(fā)展，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了“資源詛咒”的假設(shè)，我國(guó)學(xué)者的主流觀點(diǎn)也認(rèn)為在省級(jí)層面我國(guó)存在“資源詛咒”，并認(rèn)為省級(jí)層面“資源詛咒”的存在主要源于“荷蘭病效應(yīng)”、“擠出效應(yīng)”以及“政治制度弱化”。因此，對(duì)民族地區(qū)自然資源開發(fā)的利益補(bǔ)償不僅關(guān)乎民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，也成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問題。關(guān)于自然資源開發(fā)利益補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)，學(xué)術(shù)界提出了公共物品理論、外部性理論、產(chǎn)權(quán)理論、生態(tài)資本理論等觀點(diǎn)，主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角進(jìn)行了闡釋。也有一些法學(xué)學(xué)者從法學(xué)視角對(duì)自然資源利益補(bǔ)償?shù)臋C(jī)理進(jìn)行了一定探討，但仍然沒有脫離經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范式的范疇。法學(xué)是權(quán)利之學(xué)，從法理學(xué)視角來看，民族地區(qū)自然資源開發(fā)利益補(bǔ)償機(jī)制的法理基礎(chǔ)可以從民族地區(qū)的區(qū)域發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)、自然資源自治權(quán)等三個(gè)方面來探討。

民族地區(qū)的區(qū)域發(fā)展權(quán)

無論是從國(guó)際層面還是從國(guó)內(nèi)層面來看，區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展都是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，極具長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。法治是治國(guó)理政的基本方式，運(yùn)用法治的方式規(guī)范區(qū)域發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展則是區(qū)域發(fā)展的重要路徑模式，由此也確定了以權(quán)利為實(shí)踐方式的區(qū)域發(fā)展實(shí)踐。“發(fā)展權(quán)是全體個(gè)人及其集合體有資格自由地向國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)主張參與、促進(jìn)和享受經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)各方面全面發(fā)展所獲利益的一項(xiàng)基本權(quán)利。簡(jiǎn)言之，發(fā)展權(quán)是關(guān)于發(fā)展機(jī)會(huì)均等和發(fā)展利益共享的權(quán)利?！睆臋?quán)利來源來看，區(qū)域發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)的邏輯演化，屬于中觀層面的發(fā)展權(quán)形態(tài)。從權(quán)利特性來看，“發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個(gè)人和所有各國(guó)人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實(shí)現(xiàn)”。從發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體來看，權(quán)利主體兼具個(gè)人性和集體性，是個(gè)人性和集體性的整合。從發(fā)展權(quán)的權(quán)利內(nèi)容來看，不僅涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也涉及社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境，是一種綜合性的權(quán)利形態(tài)，具有統(tǒng)攝性。區(qū)域發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)中觀層面的體現(xiàn)，自然也兼具上述特征。

在我國(guó)，民族地區(qū)往往既是礦產(chǎn)等自然資源富集區(qū)，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的落后地區(qū)，在市場(chǎng)機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，長(zhǎng)期以來，民族地區(qū)輸血式的資源開發(fā)給當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境帶來了嚴(yán)峻的生態(tài)問題，卻并沒有帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。究其根源，還是在于發(fā)展理念上的偏差，源于權(quán)利的貧瘠。民族地區(qū)的區(qū)域發(fā)展權(quán)作為發(fā)展權(quán)的一種表現(xiàn)形態(tài)，具有自身的特性，“首先，民族區(qū)域發(fā)展權(quán)是一種以民族屬性為分類標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生的集體權(quán)利，其權(quán)利主體是民族區(qū)域自治主體。其次，民族區(qū)域發(fā)展權(quán)側(cè)重于發(fā)展，以高規(guī)格的生活品質(zhì)為價(jià)值取向。再次，民族區(qū)域發(fā)展權(quán)是一種集體維度的法律權(quán)利，其權(quán)利的行使止于‘相對(duì)貧困的消除，具有手段性、階段性?！眳^(qū)域發(fā)展權(quán)不僅是一種理念形態(tài)，從立法實(shí)踐來看，《民族區(qū)域自治法》等法律法規(guī)也對(duì)民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展做出了特別規(guī)定，如《民族區(qū)域自治法》第六十五條規(guī)定，“國(guó)家在民族自治地方開發(fā)資源、進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國(guó)家采取措施，對(duì)輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償。”對(duì)民族自治地區(qū)自然資源開發(fā)中的利益補(bǔ)償做出了明確規(guī)定。對(duì)民族地區(qū)解決好自然資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的二難困境提供了解決的思路和途徑。

民族地區(qū)的環(huán)境權(quán)

環(huán)境權(quán)作為一種人權(quán)形態(tài)的提出源于人與自然關(guān)系的重新考量，盡管環(huán)境權(quán)是否為一項(xiàng)人權(quán)有不同的觀點(diǎn)和爭(zhēng)議，但環(huán)境權(quán)為一系列國(guó)內(nèi)和國(guó)際法文件所確認(rèn)卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議通過的《人類環(huán)境宣言》宣稱：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！边@表明環(huán)境權(quán)已經(jīng)開始為世界所廣泛接受，環(huán)境權(quán)為一些國(guó)家的憲法和法律所確認(rèn)，環(huán)境權(quán)訴訟在司法實(shí)踐中開始為一些國(guó)家法院所受理。20世紀(jì)80年代之后，隨著一系列大規(guī)模環(huán)境污染事件的爆發(fā)，環(huán)境權(quán)的理論研究和司法實(shí)踐也進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期。

作為一種具有確定要素的權(quán)利，環(huán)境權(quán)的要素有：環(huán)境權(quán)的主體包括當(dāng)代人和后代人，環(huán)境權(quán)由當(dāng)代人和后代人共同享有。環(huán)境權(quán)的權(quán)利客體既包括整個(gè)人類賴以生存的地球環(huán)境，也包括區(qū)域或者局部環(huán)境，既包括天然的環(huán)境也包括人為環(huán)境，是環(huán)境各要素的綜合體現(xiàn)。環(huán)境權(quán)作為一種新型權(quán)利，是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，其實(shí)現(xiàn)方式主要表現(xiàn)為國(guó)家和政府對(duì)保護(hù)良好環(huán)境的管理義務(wù)和法律義務(wù)，環(huán)境權(quán)的正當(dāng)性來自于環(huán)境保護(hù)對(duì)于人類生存和發(fā)展的需要。從環(huán)境權(quán)的功能來看，則包括對(duì)良好生態(tài)功能的保有權(quán)、享受權(quán)等實(shí)體性權(quán)能和環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境請(qǐng)求權(quán)等程序性權(quán)能。保障現(xiàn)在和未來對(duì)環(huán)境的使用是環(huán)境權(quán)的核心，為此，一些國(guó)家設(shè)定了嚴(yán)格的法律制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，“歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)開發(fā)利用環(huán)境資源權(quán)設(shè)定了一系列的法律限制。最重要的限制措施規(guī)定在技術(shù)性和工具性制度中。例如，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，排放標(biāo)準(zhǔn)，行政許可，漁業(yè)捕撈和野生動(dòng)物狩獵許可證和配額等。這些限制性規(guī)定禁止對(duì)環(huán)境資源的濫用，要求每一個(gè)人以理性的和可持續(xù)的方式行使其財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境法中，行政許可制度和許可證運(yùn)用得非常普遍?！北M管從法權(quán)關(guān)系來看，礦產(chǎn)資源等屬于國(guó)家所有，但并不能改變民族地區(qū)居民對(duì)自然資源的自然依賴關(guān)系，并且這種對(duì)稟賦地自然資源的天然依賴關(guān)系形成了自然資源權(quán)益關(guān)系的習(xí)慣法基礎(chǔ)，形成一種客觀的權(quán)利差序格局，民族地區(qū)自然資源的開發(fā)利用可能給民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重破壞，如果得不到合理的生態(tài)補(bǔ)償，將可能損害這種業(yè)已存在的權(quán)利格局，不利于充分發(fā)揮民族地區(qū)自然資源豐富這一“潛在優(yōu)勢(shì)”，改善民族地區(qū)的生存和發(fā)展?fàn)顩r，環(huán)境權(quán)作為一種以環(huán)境危機(jī)為背景發(fā)展起來的新型權(quán)利，有助于從法律制度上促進(jìn)民族地區(qū)自然資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

民族地區(qū)自然資源自治權(quán)

民族地區(qū)的自然資源是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出優(yōu)勢(shì)，例如我國(guó)西部地區(qū)是民族聚居區(qū)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)2/3的石油開采量，83.9%的天然氣儲(chǔ)備，38.6%的煤炭?jī)?chǔ)量都集中在西部民族地區(qū)。如何充分利用好民族地區(qū)的自然資源優(yōu)勢(shì)，使這種資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力是民族地區(qū)資源開發(fā)利用中所需要面臨的重要問題。從本質(zhì)來看，民族區(qū)域自治權(quán)“是一種民族區(qū)域自治地方獲得‘國(guó)家優(yōu)惠和照顧的權(quán)利，它與國(guó)際社會(huì)‘地方自治意義上的‘自治權(quán)在本質(zhì)上不同。”并且，這種獲得國(guó)家優(yōu)惠和照顧的權(quán)利本質(zhì)上屬于與公民權(quán)利和政治權(quán)利等消極權(quán)利相對(duì)的積極權(quán)利，因此需要政府采用立法、政策、決議、命令、指示等積極措施予以保障。

民族區(qū)域自治權(quán)是包含民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等自治權(quán)利的“一束權(quán)利”，民族地區(qū)自然資源自治權(quán)是民族區(qū)域這個(gè)權(quán)利束的內(nèi)容之一，所謂民族地區(qū)自然資源自治權(quán)是“民族地方對(duì)本區(qū)域內(nèi)自然資源依法開發(fā)、利用、管理和保護(hù)過程中享有的集體權(quán)利和公共權(quán)利?！泵褡宓貐^(qū)自然資源自治權(quán)屬于民族區(qū)域自治權(quán)的范疇，自然資源自治權(quán)對(duì)促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，解決民族地區(qū)資源和環(huán)境問題，維護(hù)少數(shù)民族地區(qū)的弱勢(shì)群體利益都具有重要意義。因而，作為自治權(quán)的一種表現(xiàn)形式，民族地區(qū)自然資源自治權(quán)也自然要求政府采用立法、政策等各種積極措施予以保障自然資源自治權(quán)的行使。從自然資源自治權(quán)的內(nèi)容來看，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)自然資源進(jìn)行管理和保護(hù)。例如《民族區(qū)域自治法》第二十八條第一款規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，管理和保護(hù)本地方的自然資源?！边@一條款明確了民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)對(duì)管理和保護(hù)本地自然資源負(fù)有法定義務(wù)。二是對(duì)自然資源優(yōu)先開發(fā)利用。例如第二十八條第二款規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定和國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)可以由本地方開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用。”表明資源稟賦地對(duì)自然資源具有優(yōu)先的開發(fā)利用權(quán)。三是對(duì)自然資源開發(fā)利益補(bǔ)償。例如第六十五條規(guī)定：“國(guó)家在民族自治地方開發(fā)資源、進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，……國(guó)家采取措施，對(duì)輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償?！笨梢姡褡宓貐^(qū)自然資源自治權(quán)為對(duì)民族地區(qū)在自然資源開發(fā)利用過程中做出貢獻(xiàn)以及犧牲了發(fā)展機(jī)會(huì)的自治地方提供了特殊的法律保障，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域的均衡發(fā)展。

（作者單位：中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明