全面深化改革與民族區(qū)域自治法

[摘要]如何解讀黨的十八大提出的全面深化改革的戰(zhàn)略目標，其對我國的民族政策、特別是民族區(qū)域自治制度有什么影響，是一個值得研究的問題。文章從全面深化改革、民族區(qū)域自治制度、民族區(qū)域自治法三者之間的相互關系入手，全面、深入地闡釋了新時期貫徹落實黨的民族政策的新內涵、新要求。

[關鍵詞]全面深化改革；民族區(qū)域自治制度；民族區(qū)域自治法

[作者]敖俊德，原全國人大民族委員會法案室主任，現(xiàn)中國法學會民族法學研究會副會長，中央民族大學教授。北京，100081

[中圖分類號]D921.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-454X（2014）03-0001-005

在全國全面深化改革的開局之年，迎來了憲法確立民族區(qū)域自治制度60周年和民族區(qū)域自治法頒布實施30周年。全面深化改革、民族區(qū)域自治制度、民族區(qū)域自治法三者之間看似各自獨立，互不相干，實際上彼此之間關系密切，相互需要。因此，正確認識和處理三者之間的關系，無論對于全面深化改革，還是對于堅持和完善民族區(qū)域自治制度，抑或對于全面落實民族區(qū)域自治法，都有重要的意義。

一、全面深化改革要求堅持和完善民族區(qū)域自治制度

全面深化改革并非改革一切。

全面深化改革有改有不改，而要改的還以不改的為前提、基礎和內容。不改的不僅要堅持，還要發(fā)展和完善，民族區(qū)域自治制度就是發(fā)展社會主義民主必須堅持和完善的基本制度之一。因此，《中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）規(guī)定：“發(fā)展社會主義民主政治，必須以保證人民當家作主為根本，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度。”

全面深化改革要求堅持和完善民族區(qū)域自治制度，是由我國多民族的基本國情所決定的。我國有56個民族，除漢族外，還有55個少數(shù)民族。雖然說，少數(shù)民族總人口在全國總人口中的比重并不大，只有8.41%，但是人口數(shù)量龐大，在2000年就已經超過了1億。其中29%的人口分布在全國絕大多數(shù)縣，隨著改革開放的發(fā)展，人口分布范圍還將進一步擴大；其中71%的人口居住在5個自治區(qū)、30個自治州、120個自治縣等155個民族自治地方，民族自治地方的面積占全國國土面積的64%。特別是我國長達2.2萬公里陸地邊境線中，1.9萬多公里就在民族自治地方；全國135個邊境縣，其中107個縣也在民族自治地方。還有，我國30多個少數(shù)民族與16個毗鄰國家和地區(qū)的同一個民族相鄰而居。這一基本國情決定了在我們這個國家里，民族關系歷來是重大的社會關系，民族問題歷來是革命、建設和改革總問題的一部分，以民族區(qū)域自治為主要內容的民族工作，歷來是黨和國家工作的一個重要組成部分；而且，高度重視民族問題和民族工作，歷來是我們黨和國家的一貫傳統(tǒng)，因此全面深化改革很自然要求堅持和完善民族區(qū)域自治制度。

這還具體表現(xiàn)在兩個方面：一是民族區(qū)域自治制度為深化改革提供制度保障。沒有穩(wěn)定，全面深化改革無法順利進行，沒有穩(wěn)定就沒有一切。民族區(qū)域自治制度是關系邊防鞏固、國家統(tǒng)一、民族團結和社會穩(wěn)定的重要制度。早在1950年初，鄧小平在《關于西南少數(shù)民族問題》一文中就指出，從西北到西南這么長的邊境線上，居住的絕大多數(shù)是少數(shù)民族，少數(shù)民族問題解決不好，國防問題就不可能解決好。單就國防問題考慮也應該把少數(shù)民族工作擺到很高位置。實行民族區(qū)域自治，可以使各民族“團結起來，鞏固國防”。二是堅持和完善民族區(qū)域自治制度本身是全面深化改革總問題的一部分。《決定》明確指出，今后要進一步完善基本經濟制度、民主政治制度、社會保障和生態(tài)文明制度等制度；《決定》還明確指出，堅持和完善民主政治制度包括堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度以及基層群眾自治制度。由此可見，堅持和完善民族區(qū)域自治制度是全面深化改革總任務的一部分。而且，民族區(qū)域自治制度與其他各項制度都有密切關系，特別是與人民代表大會制度的關系尤為密切。

但是，民族自治地方畢竟與其他地方有所不同，它有不同于其他地方的地區(qū)特點和民族特點，還有為照顧地區(qū)特點和民族特點而專門制定的民族區(qū)域自治法。因此，民族自治地方在全面深化改革中，要特別警惕不顧民族自治地方地區(qū)特點和民族特點、違反民族區(qū)域自治法規(guī)定的政策措施“一刀切”、“一個樣”的傾向。這不是杞人憂天，而是有的放矢。長期以來特別是建立市場經濟以來，政策措施“一刀切”、“一個樣”的現(xiàn)象一直不同程度地存在，影響了民族區(qū)域自治法的全面落實；還有一個時期以來，一些專家學者提出“淡化民族意識”和“民族問題去政治化”，特別是“3.14”拉薩事件和“7.5”烏魯木齊事件以來，這些專家學者公然宣揚“民族工作新思維”和“第二代民族政策”，以否認黨的民族理論和民族政策，否定民族區(qū)域自治制度。這實際上對“一刀切”、“一個樣”的政策措施起到推波助瀾的作用。因此，筆者提出“特別警惕”是完全必要的，也是非常及時的。

二、堅持和完善民族區(qū)域自治制度要求落實民族區(qū)域自治法

沒有規(guī)矩不能成方圓。

堅持和完善民族區(qū)域自治制度要求落實民族區(qū)域自治法，這首先是因為民族區(qū)域自治法是民族區(qū)域自治制度的規(guī)范化，為民族區(qū)域自治制度實施提供了具體法律依據(jù)。民族區(qū)域自治法序言鄭重指出：“《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律。”這指明了二者之間的關系：民族區(qū)域自治制度是民族區(qū)域自治法的基礎和內容，民族區(qū)域自治法是民族區(qū)域自治制度的形式和保證。目前，衡量民族區(qū)域自治制度堅持與否和完善與否的唯一標準，就是民族區(qū)域自治法。除此之外，再沒有其他標準。其次，是民族區(qū)域自治法適時作了修改，掃除了民族區(qū)域自治法實施的障礙。制定民族區(qū)域自治法的時候，雖然改革開放進行了幾年，但仍實行的是傳統(tǒng)的計劃經濟，所以財政經濟的條文基本上按照計劃經濟的要求設計的。隨著我國開始建立社會主義市場經濟體制，這些條文已明顯不相適應。2001年，根據(jù)建立社會主義市場經濟體制的需要，修改了體現(xiàn)了傳統(tǒng)計劃經濟體制的條文，不適應問題已經解決。再次，是民族區(qū)域自治法明確回答了什么是民族區(qū)域自治和怎樣實行民族區(qū)域自治這兩個問題，而這兩個問題是民族區(qū)域自治制度的兩個基本問題。民族區(qū)域自治法由序言6個自然段和正文7章74條構成，它的序言和條文的全部內容都是圍繞什么是民族區(qū)域自治和怎樣實行民族區(qū)域自治這兩個基本問題而展開的。

那么，就這兩個問題民族區(qū)域自治法如何展開規(guī)定的呢？

（一）先看關于什么是民族區(qū)域自治的規(guī)定

自治法關于《民族自治地方的建立和自治機關的組成》這一章7條，集中回答了什么是民族區(qū)域自治的問題。概括地說，民族區(qū)域自治，是以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎建立民族自治地方；民族自治地方的自治機關是民族自治地方的人民代表大會和人民政府；自治機關由實行民族自治的民族公民為主組成，管理本地方、本民族的事務。這個問題也由民族自治地方怎樣建立和自治機關怎樣組成兩部分構成。鑒于建立民族自治地方的任務已經完成，這部分規(guī)定可以略而不談。今年是民族區(qū)域自治法頒布實施30周年，重溫它對自治機關組成的規(guī)定很有現(xiàn)實意義。這部分規(guī)定主要有3條：

第16條……民族自治地方的人民代表大會常務委員會中，應當有實行區(qū)域自治的民族的公民擔任主任或者副主任。

第17條 自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區(qū)域自治的民族的公民擔任。自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，應當合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。

第18條 民族自治地方的自治機關所屬工作部門的干部中，應當合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。

以上3條著重規(guī)定了自治機關以實行區(qū)域自治的民族公民為主組成；民族自治地方的法院和檢察院雖然不是自治機關，但自治法對它們配備實行區(qū)域自治的民族公民也作了專門規(guī)定。這是因為，少數(shù)民族干部是解決民族問題的關鍵，更是實行民族區(qū)域自治的關鍵。以上3條規(guī)定既保障了少數(shù)民族的平等權利和自治權利，又保障了其他民族的民主權利，充分體現(xiàn)了民族平等和民族團結原則。

（二）再看關于怎樣實行民族區(qū)域自治的規(guī)定

自治法關于《自治機關的自治權》和《上級國家機關的職責》以及《附則》這三章共47條規(guī)定，集中回答了怎樣實行民族區(qū)域自治問題。那么，怎樣實行民族區(qū)域自治呢？概括地說，實行民族區(qū)域自治，就是自治機關依法行使自治權，保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行；上級國家機關依法保障自治機關行使自治權，幫助民族自治地方加快各項事業(yè)的發(fā)展。具體地說，怎樣實行民族區(qū)域自治也是兩個問題構成，自治法分別作了規(guī)定。

1.關于自治機關的自治權。自治法規(guī)定了自治機關27項自治權，其中政治方面的自治權6項，經濟方面的11項，文化方面的7項，社會方面的2項，生態(tài)環(huán)境方面的1項。自治機關行使這些自治權的總原則是，政治方面的自治權是中央高度控制下的自主權，原則上自治機關只有半個自治權，另一半屬于批準機關。因此，自治機關行使這些自治權必須經過法定批準機關的批準。經濟方面的自治權是中央宏觀調控下的自治權，自治機關行使這些自治權有較大的自主性。文化、社會和生態(tài)環(huán)境等方面的自治權是比較完整的自治權，自治機關可以自主地行使。

在27項自治權中，民族自治地方的人民代表大會制定自治條例和單行條例是民族自治地方的首要自治權，還是自治機關組織和工作的一個重要法規(guī)依據(jù)。自治法15條第3款就規(guī)定：“民族自治地方的自治機關的組織和工作，根據(jù)憲法和法律，由民族自治地方的自治條例或者單行條例規(guī)定。”由此可見，民族自治地方制定自治條例和單行條例勢在必行，否則民族自治地方的組織和工作就會失去一個重要法規(guī)依據(jù)。依照自治法第19條和立法法第66條第2款規(guī)定，在不“對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通”的前提下，“自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定”。這是自治條例和單行條例不同于地方性法規(guī)的顯著特點。

2.關于上級國家機關的職責。自治法規(guī)定19項職責，主要包括4個方面內容：一是政策措施方面，上級國家機關有關民族自治地方的決議、決定、命令和指示要適合民族自治地方的實際情況；如果不適合，應當允許民族自治地方停止執(zhí)行或者變通執(zhí)行。二是在幫助扶持方面，上級國家機關要幫助、指導民族自治地方經濟發(fā)展戰(zhàn)略研究、制定和實施，從財政、金融、物資、技術和人才等方面，幫助民族自治地方加速經濟社會全面發(fā)展。三是組織動員方面，上級國家機關要組織、支持和鼓勵經濟發(fā)達地區(qū)與民族自治地方開展經濟、技術協(xié)作和多層次、多方面的對口支援，幫助和促進民族自治地方經濟社會全面發(fā)展。四是上級國家機關在職權范圍內將民族區(qū)域自治法原則規(guī)定具體化：①國務院制定實施民族區(qū)域自治法的行政法規(guī)；②國務院各有關部委制定實施民族區(qū)域自治法的行政規(guī)章；③轄有自治州、自治縣的省自治區(qū)直轄市人大及其常委會制定實施民族區(qū)域自治法的地方性法規(guī)；④轄有自治州、自治縣的省自治區(qū)直轄市人民政府制定實施民族區(qū)域自治法的政府規(guī)章。

總之，民族區(qū)域自治法的規(guī)定為怎樣實行民族區(qū)域自治提供了法律依據(jù)和具體規(guī)范。

三、全面落實民族區(qū)域自治法也要求全面深化改革

民族區(qū)域自治法頒布實施30年來，在民族自治地方和上級國家機關的共同努力下，取得了巨大的成績。這首先具體體現(xiàn)在政治、經濟、文化、社會和生態(tài)文明建設各個方面：各少數(shù)民族當家作主的平等權利和自治權利得到充分保障；民族自治地方經濟得到快速發(fā)展，基礎設施得到普遍改善，對外貿易和旅游業(yè)異軍突起；文化事業(yè)和產業(yè)空前繁榮；教育事業(yè)發(fā)展迅速，成績斐然；醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)后起直追，得到長足進步。民族自治地方的社會面貌和各族人民的精神面貌發(fā)生翻天覆地的變化，各族人民的物質文化生活水平得到大幅度提高。其次，這還表現(xiàn)在以民族自治地方的政治、經濟、文化、社會和生態(tài)文明建設為主要內容的民族法制建設方面，民族區(qū)域自治法配套法規(guī)建設取得重大進展。截至2012年底，民族自治地方共制定了143個自治條例，510個單行條例，75個變通規(guī)定和補充規(guī)定，22個轄有自治州和自治縣的省和直轄市制定了實施民族區(qū)域自治法的地方性法規(guī)和規(guī)章。特別是2005年國務院實施民族區(qū)域自治法若干規(guī)定的頒布和實施，有力地推動了國務院各有關部門實施民族區(qū)域自治法規(guī)章的制定，這些規(guī)章涉及方方面面?？傊?，這些法規(guī)對于落實民族區(qū)域自治法，堅持和完善民族區(qū)域自治制度發(fā)揮了積極的作用。

但是，全面落實民族區(qū)域自治法也要求全面深化改革。一是完全必要。民族區(qū)域自治法頒布實施30周年來，由于體制機制和認識方面等原因，民族區(qū)域自治法的規(guī)定還沒有全面落實，亟待通過全面深化改革，清除落實民族區(qū)域自治法的障礙。二是也有可能。全面深化改革的指導思想與民族區(qū)域自治法一脈相承，方向目標完全一致。而且，除外交、國防和黨的建設外，全面深化改革涉及的經濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各項任務與民族區(qū)域自治法關于民族自治地方自治權的規(guī)定一一對應，高度契合。三是也有一定的工作基礎。通過30多年的改革開放，需要解決的問題已經充分暴露；同樣，民族區(qū)域自治法實施30年的過程中，影響該法實施的障礙也已經充分顯現(xiàn)。為解決其中的重大問題，一些地方和部門經過深入調查研究，廣泛征求意見，充分比較論證都提出了解決問題的比較成熟方案；這些方案有的只待批準，有的批準了還沒有實施。而且有些問題是落實民族區(qū)域自治法和全面深化改革要解決的共同性問題，如資源補償和生態(tài)補償?shù)葐栴}。因此可以說萬事俱備，只欠全面深化改革的東風。而簡政放權是深化改革的“當頭炮”。

那么，通過全面深化改革解決落實民族區(qū)域自治法中的哪些問題呢？當然需要解決的問題很多，這里不可能一一列舉，只列舉亟待解決的幾個問題。

（一）5個自治區(qū)自治條例盡快出臺問題。1954年憲法確立民族區(qū)域自治制度的同時，就給民族自治地方賦予了制定自治條例的自治權，1984年頒布的民族區(qū)域自治法重申了這項自治權。憲法確立民族區(qū)域自治制度60周年了，民族區(qū)域自治法頒布實施也30周年了，但是至今還沒有一個自治區(qū)自治條例出臺，這是一個突出的立法空白。據(jù)筆者所知，5個自治區(qū)自治條例都起草了20多稿，其中廣西壯族自治區(qū)自治條例1958年就起草了，民族區(qū)域自治法頒布實施后，廣西組織班子又重新起草，并經自治區(qū)黨委討論通過后，于1987年和1991年兩次上報中央，但至今沒有下文。其根本原因是，自治區(qū)與國務院有關部門存在權力和利益的矛盾。破解這一難題的首要途徑是，廢除征求各部委意見的這一必經工作程序。廢除這一程序的理由是，依照民族區(qū)域自治法和立法法的規(guī)定，民族自治地方的自治條例和單行條例可以變通法律和行政法規(guī)，因此變通各部委的規(guī)章無疑在法理之中。

（二）民族自治地方變通權的實現(xiàn)問題。由于各民族自治地方都有不同于其他地方的地區(qū)特點和民族特點，而上級國家機關的政策措施不一定完全適合民族自治地方的實際情況，因此1982年憲法115條就規(guī)定，民族自治地方依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權限行使自治權，“根據(jù)本地方實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策”。這既為民族自治地方變通法律、行政法規(guī)提供了總原則，也為民族自治地方變通政策提供了總原則。根據(jù)這個原則，民族區(qū)域自治法第20條規(guī)定：“上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批準，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行；該上級國家機關應當在收到報告之日起60日內給予答復”。但據(jù)筆者所知，至今沒有一例停止執(zhí)行的案例，變通執(zhí)行的也少之又少；絕大多數(shù)情況是上級國家機關收到報告后不批準，或者不作答復。解決途徑有兩條：一是權力界線比較模糊，而要求變通的內容又不涉及上級國家機關出錢出物，上級國家機關收到報告后60日不作答復，變通執(zhí)行的內容即可生效。二是權力界線清晰，要求變通內容不涉及上級國家機關的利益，上級國家機關不批準或者在60日內不予答復的，依照行政訴訟法提起行政訴訟。理由是依照《決定》精神，上級國家機關也要接受下級國家機關的監(jiān)督。何況，《決定》還有簡政放權讓利的精神。

（三）關于配套資金減免的落實問題。20世紀90年代以來，國家在地方安排基礎設施項目，往往都要求地方拿一定比例的配套資金，由于民族自治地方財政困難拿不出配套資金，也就爭不到國家資金，導致民族自治地方與發(fā)達地區(qū)的差距越來越大。為解決這個問題，2001年民族區(qū)域自治法修改時增寫了1條即第56條，其中第2款規(guī)定：“國家在民族自治地方安排基礎設施建設，需要民族自治地方配套資金的，根據(jù)不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧”。國務院實施民族區(qū)域自治法若干規(guī)定第7條重申了這一條規(guī)定的精神，并作了較為具體的規(guī)定。但據(jù)全國人大民委調研組調查報告反映，這一條規(guī)定沒有得到認真落實，民族自治地方反映強烈。因此全國人大民委和國家民委要加強監(jiān)督和督查。

（四）關于兩種利益補償?shù)膬冬F(xiàn)問題。自治法第65條第1款規(guī)定：國家在民族自治地方開發(fā)資源，進行建設的時候，“國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償”。第66條第2款規(guī)定：“民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償”。廣西、新疆、內蒙古以及自治州自治縣占主體的青海，都是輸出自然資源的大區(qū)大省，在國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護方面也作出了巨大貢獻。這兩種利益補償能否兌現(xiàn)，不僅關系著這些地方的經濟社會發(fā)展和群眾的生產生活，還關系著這些地方乃至整個國家的改革、發(fā)展和穩(wěn)定。因此，民族自治地方迫切要求兌現(xiàn)自治法規(guī)定的這兩種利益補償。兌現(xiàn)途徑：一是國務院制定專門的行政法規(guī)，分別規(guī)定補償標準；二是設立國家資源補償基金和生態(tài)補償基金。

前兩項是落實自治機關自治權的問題，后兩項是落實上級國家機關幫助民族自治地方的職責問題，歸根結底是堅持和完善民族區(qū)域自治制度的問題。

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