單行條例促進民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展研究*
——以云南省為例

陸海發(fā)

（云南民族大學(xué)哲學(xué)與政治學(xué)學(xué)院，云南昆明，650031）

單行條例促進民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展研究*
——以云南省為例

陸海發(fā)

（云南民族大學(xué)哲學(xué)與政治學(xué)學(xué)院，云南昆明，650031）

制定單行條例是國家賦予民族區(qū)域自治地方的一項重要自治權(quán)。在國家全面推進依法治國的總體布局下，民族區(qū)域自治地方政府如何通過單行條例促進自身經(jīng)濟社會發(fā)展，是檢驗其治理能力現(xiàn)代化程度的一個重要方面。云南省是全國民族自治地方和實行區(qū)域自治少數(shù)民族最多的省份，其單行條例的實踐具有一定典型性。通過對云南省的分析，我們發(fā)現(xiàn)，單行條例實際上是促進民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展的一種重要機制。但在實踐中，仍然還有很多因素在制約著它的功能發(fā)揮，包括單行條例的立法數(shù)量少、覆蓋范圍有限、民族性特征不明顯、執(zhí)法不嚴(yán)等。因此，為了促進單行條例更好地服務(wù)于民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展，必須推動單行條例立法、執(zhí)法、監(jiān)督等制度化機制的建構(gòu)與完善。

單行條例；民族區(qū)域自治地方；經(jīng)濟社會發(fā)展；云南省

云南是我國世居少數(shù)民族最多的省份，它擁有民族區(qū)域自治地方37個，其中，民族區(qū)域自治州8個，民族自治縣29個，是國家民族自治地方和實行區(qū)域自治少數(shù)民族最多的省份。因此，本文選取云南省為研究對象，通過對云南省民族區(qū)域自治地方單行條例的研究，揭示單行條例對促進民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展的價值，剖析單行條例治理功能的制約因素，并以此為基礎(chǔ)，提出促進單行條例更好地服務(wù)于民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展的政策建議，希望能為決策者提供參考，能推動更多研究者來關(guān)注和拓展單行條例的相關(guān)研究。

一、單行條例對民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展的價值

“單行條例是指民族自治地方的人民代表大會根據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法和立法法，依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟、文化的特點而制定的，用以調(diào)整民族自治地方內(nèi)某一方面社會關(guān)系的自治法規(guī)”［1］（P73）。自《民族區(qū)域自治法》實施以來，云南省民族自治地方就非常珍惜單行條例立法權(quán)，很重視發(fā)揮單行條例促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用。自1988年12月由云南省第七屆人大常委會批準(zhǔn)實施《云南省大理白族自治州洱海管理條例》以來，截止2013年底，云南省人民代表大會常務(wù)委員批準(zhǔn)的單行條例共計141條。云南省各民族區(qū)域自治地方結(jié)合本民族本地方實際情況，制定了大量的單行條例，規(guī)定調(diào)整民族區(qū)域自治地方特定領(lǐng)域社會關(guān)系的具體制度，使其權(quán)利義務(wù)內(nèi)容更加具體。這對于保障民族區(qū)域自治地方各項自治權(quán)的有效行使，促進民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟、文化和社會等領(lǐng)域各項事業(yè)的發(fā)展，乃至維護邊疆穩(wěn)定和民族團結(jié)，都發(fā)揮了積極而重大的作用。

首先，民族區(qū)域自治地方單行條例立法權(quán)是民族區(qū)域自治權(quán)的重要方面。它不僅有利于保障民族區(qū)域自治權(quán)的有效落實，也成為民族區(qū)域自治地方維護自身合理利益的有效方式。從理論上來看，單行條例是構(gòu)成我國法律體系的重要組成部分，是我國民族區(qū)域自治地方行使自治權(quán)的法律依據(jù)之一。它既可以根據(jù)民族區(qū)域自治地方的地方特點對國家的有關(guān)法律、法規(guī)給予變通或者補充，以單行條例的形式規(guī)定；又可以在國家沒有立法的領(lǐng)域，對民族區(qū)域自治地方出現(xiàn)的新的社會關(guān)系或新的現(xiàn)象以單行條例的形式加以規(guī)范?？梢?，單行條例是從另一個方面擴充了自治權(quán)的內(nèi)涵，使自治機關(guān)能夠充分行使自治權(quán)。

單行條例的立法具有幾個鮮明的特點：一是其立法主體只能是民族區(qū)域自治地方的人民代表大會；二是單行條例可以依照民族區(qū)域自治地方的政治、經(jīng)濟、文化特點對某一方面社會關(guān)系做出具體規(guī)定，實現(xiàn)自我管理，具有單一性和具體性的突出特點；三是單行條例應(yīng)充分體現(xiàn)民族區(qū)域自治地方的自治權(quán)，其內(nèi)容應(yīng)該是民族區(qū)域自治地方各項自治權(quán)的具體化，在不違反上位法的前提下，可對社會關(guān)系進行創(chuàng)制性和變通性規(guī)定，以便于民族區(qū)域自治地方自治權(quán)的行使。

不僅如此，在實踐中，單行條例的內(nèi)容反映和體現(xiàn)了民族區(qū)域自治地方的民族利益和地方利益，部分甚至已經(jīng)成為民族區(qū)域自治地方保障自身合理利益的一種有效的法律手段。以云南大理白族自治州為例，為了保護蒼山洱海，大理白族自治州制定實施了兩部單行條例，取得了顯著成效，成為促進地方經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的成功范例。

《云南省大理白族自治州洱海管理條例》于1988年3月19日在大理白族自治州第七次人代會上通過，并報省人大常委會批準(zhǔn)。2004年，大理白族自治州人大又根據(jù)實施中存在的問題對條例進行修訂。為了使該條例施行更具有可操作性，大理州人民政府制定了與條例相配套的6個規(guī)范性文件。依據(jù)條例與6個文件的規(guī)定，大理州開始對洱海生態(tài)進行全面治理整頓。在大力宣傳“要像保護眼睛一樣保護洱?！?，“洱海清、大理興”的同時，主動實施了洱海濕地建設(shè)工程、污水處理和截留工程、面源污染治理工程、洱海環(huán)境管理工程六大治理工程；建立環(huán)保、漁政、水政、林政、公安聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機制，依法治海、管海；利用媒體、文藝等形式宣傳保護洱海，提高群眾的保護意識和參與意識；實施百村整治工程和洱海北部生態(tài)經(jīng)濟示范鎮(zhèn)建設(shè)。通過多年持續(xù)不懈的依法治理和管護，洱海的生態(tài)環(huán)境得到改善，洱海水富營養(yǎng)化得到初步遏制，2004年至今，洱海水一直保持在111類，部分月份達(dá)到11類，成為全國城市近郊保護得最好的湖泊之一，被國家環(huán)境保護部譽為“洱海保護模式”，向全國推廣。同時，通過立法，以法律形式解決了與省屬電站發(fā)電與地方生態(tài)保護的矛盾，也是大理的經(jīng)驗。蒼山也是通過制定蒼山保護管理條例，通過依法治理保護，使生態(tài)得到很多恢復(fù)。2005年9月，國土資源部公布蒼山為國家地質(zhì)公園，2006年1月經(jīng)建設(shè)部公布為國家自然遺產(chǎn)。

其次，單行條例把許多關(guān)系民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重要事項都納入了法制化軌道，對促進民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了極為突出的作用。單行條例的立法內(nèi)容涉及民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域，對促進民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟發(fā)展、保障民族區(qū)域自治地方的政治權(quán)利、促進民族傳統(tǒng)文化與非物資文化遺產(chǎn)的保護、規(guī)范民族區(qū)域自治地方的社會管理，保護地方的生態(tài)環(huán)境等都發(fā)揮了積極而突出的積極作用。

以云南文山壯族苗族自治州為例。文山壯族苗族自治州近年來先后制定頒布了《普者黑景區(qū)保護條例》和《三七發(fā)展條例》等單行條例，不僅凸顯了地方“特色”、強化“協(xié)調(diào)”意識，也為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供了“管用”且“可行”的法律依據(jù)。如《普者黑景區(qū)保護條例》，為依法保護景區(qū)水資源、治理水體環(huán)境污染、規(guī)范景區(qū)旅游秩序提供了有力支撐，有關(guān)部門依法對景區(qū)河流上游攔河堵壩養(yǎng)魚等行為進行清理整治，取締魚塘養(yǎng)殖，退塘還湖1204畝，削減污染物145噸，有效保護了景區(qū)的水資源，推動了地方旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展［2］（P295）。再如2009年出臺的《三七發(fā)展條例》，集中體現(xiàn)了立足地方特色、服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)的立法思路。文山壯族苗族自治州是國家的“三七之鄉(xiāng)”，三七產(chǎn)量、質(zhì)量歷來為全國之首。近年來，文山在單行條例的法治軌道上加強三七特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅成立了三七產(chǎn)業(yè)局，還以三七園區(qū)為載體，增強本地招商引資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷增強園區(qū)承載能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚效應(yīng)。僅文山壯族苗族自治州府所在地文山市2014年就有三七種植戶9479戶，三七在地面積6.57萬畝；州外種植戶1174戶，三七在地面積11.32萬畝。三七園區(qū)共實現(xiàn)總產(chǎn)值99.6億元［3］。

再次，單行條例立法的健全與完善是維護民族區(qū)域自治地方政治穩(wěn)定與邊疆民族關(guān)系和諧發(fā)展的一種重要機制，對鞏固國家統(tǒng)一、維護邊疆穩(wěn)定具有不可忽略的重要價值。單行條例在對某一領(lǐng)域的社會關(guān)系進行立法時，需要結(jié)合民族區(qū)域自治地方的民族傳統(tǒng)文化、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、民族關(guān)系、社會發(fā)展水平等，具有較為突出的民族性。在實踐中，民族區(qū)域自治地方如果能將單行條例的立法與其地方的民族性進行有效結(jié)合，不僅有利于包容各民族的差異性，提升生活在民族區(qū)域自治地方的少數(shù)民族的民族認(rèn)同感，也有利于民族間的良性互動，增進理解，促進融合，對維護邊疆穩(wěn)定，鞏固國家統(tǒng)一具有不可估量的意義。

在云南迪慶藏族自治州，2008年10月1日第一部單行條例《獨克宗古城保護條例》施行。為了有效抵制達(dá)賴集團利用宗教進行分裂破壞活動，進一步貫徹執(zhí)行黨的民族宗教政策，2009年9月1日施行了《云南省迪慶藏族自治州藏傳佛教寺院管理條例》，這是我國第一部藏傳佛教寺院管理方面的法規(guī)。2010年制定《云南省迪慶藏族自治州民族團結(jié)進步條例》也是我國首部關(guān)于民族團結(jié)進步方面的法規(guī)。自該條例實施以來，迪慶州采取切實有效措施推動民族團結(jié)進步事業(yè)發(fā)展，取得了很好的成效。如今，迪慶州不僅已形成了民族團結(jié)進步工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，將民族團結(jié)進步工作聚焦于集中財力物力著力解決各族群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，并把每年9月確定為“民族團結(jié)進步月”，讓民族團結(jié)進步事業(yè)深入人心，使迪慶藏族自治州呈現(xiàn)出經(jīng)濟快速發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定、民族團結(jié)進步、宗教和順有序的喜人局面。

二、影響單行條例功能發(fā)揮的制約因素

伴隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟、社會發(fā)展速度很快。但是，隨著民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟的發(fā)展，各地區(qū)之間的交往隨之加深，在經(jīng)濟、文化的交融中產(chǎn)生出一些新的問題，使得民族區(qū)域自治地方政府面對的形勢更加的復(fù)雜。許多社會問題都需要充分考慮少數(shù)民族的特殊性，不僅如此，各民族在利益博弈的過程中，還可能產(chǎn)生激烈的民族沖突。此外，民族區(qū)域自治地方的復(fù)雜性還體現(xiàn)在社會管理和宗教問題交織在一起，宗教觀念深植入一些少數(shù)民族的意識內(nèi)，對少數(shù)民族的經(jīng)濟政治生活都產(chǎn)生著不可忽視的影響。加上，在全球化的背景下，各國之間的交往加深，外國文化也滲入到了民族區(qū)域自治地區(qū)，民族問題呈現(xiàn)出不同的傾向。

在這樣的背景下，民族區(qū)域自治地方政府需要進一步挖掘自身的治理資源，特別是在法治中國建設(shè)的大背景下，要充分重視利用法律自治權(quán)來促進地方治理的現(xiàn)代化。從實踐來看，單行條例立法權(quán)無論從具體內(nèi)容還是從操作性而言，都更加便利于自治權(quán)民族區(qū)域自治地方行使，更有利于民族區(qū)域自治地方針對自身面臨的實際問題進行專項治理。但是，在單行條例制定和實施的過程中，仍舊還有很多問題沒有得到有效解決，成為制約單行條例功能發(fā)揮的重要因素。

第一，單行條例的積極功能并沒有引起足夠關(guān)注。根據(jù)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》、《立法法》，民族區(qū)域自治地方享有制定自治條例、制定單行條例、制定變通規(guī)定、制定補充規(guī)定等四種立法自治權(quán)，且國家賦予民族區(qū)域自治地方這一自治權(quán)已有多年的時間，可是，已經(jīng)制定出來的自治條例原則性強，可操作性卻不強。而且，民族區(qū)域自治地方行使對法律和行政法規(guī)的變通和補充規(guī)定權(quán)也非常有限。自《民族區(qū)域自治法》實施以來，一些民族區(qū)域自治地方只是主要針對婚姻法、繼承法等絕對穩(wěn)妥的領(lǐng)域制定了部分變通或補充規(guī)定。在這樣的背景下，單行條例就成為了許多民族區(qū)域自治地方人大的主要立法手段。但目前的情況來看，單行條例的立法數(shù)量依然較少，就全國而言，我國共有155個民族自治地方，但截至2011年12月底，各個民族區(qū)域自治地方制定的單行條例不過685件［4］（P19）。不僅如此，各個民族區(qū)域自治地方之間也存在著不平衡。如云南省大理白族自治州制定的單行條例已有21件，而楚雄彝族自治州只制定了6件單行條例，昆明市所轄3個民族區(qū)域自治縣則無一制定單行條例。不僅如此，由于制定單行條例的程序較為復(fù)雜，有的甚至?xí)γ褡鍏^(qū)域自治地方行政機關(guān)的權(quán)力形成約束，所以“民族自治地方寧愿制定地方性法規(guī)，而不愿花費更多時間和精力制定單行條例，導(dǎo)致各地的單行條例數(shù)量過少”［4］（P24），這就嚴(yán)重制約了單行條例在促進民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的功能發(fā)揮。

第二，單行條例立法覆蓋的范圍還十分有限。國家為了保障民族區(qū)域自治地方的合法權(quán)益，以及以更有針對性地促進民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，確立了單行條例這一立法方式，依靠民族區(qū)域自治地方人民代表大會對本區(qū)域的深入了解，發(fā)揮自治地方的特長和優(yōu)勢，以最適合民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟發(fā)展的方式來促進其發(fā)展。單行條例立法由于其靈活性高、操作性強等特點的優(yōu)勢，可以有效的解決民族區(qū)域自治地方的問題和促進經(jīng)濟社會的發(fā)展。且單行條例可以制定的范圍很廣泛，只要不同憲法、法律和行政法規(guī)規(guī)定的原則相抵觸，就可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點及需要進行任何單一事項制定為單行條例。但在實踐中，民族區(qū)域自治地方制定的單行條例所覆蓋的范圍還十分有限，涉及資源開發(fā)管理較多，如云南很多民族區(qū)域自治地方制定的林業(yè)管理條例、水資源管理條例、礦產(chǎn)資源管理條例、古茶樹保護條例等，針對民族區(qū)域自治地方有特殊性的社會問題治理的單行條例較少，比如禁毒問題波及到云南邊境很多民族區(qū)域自治地方，但僅有瀾滄拉祜族自治縣制定了禁毒條例。

第三，已經(jīng)制定的單行條例未能充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐拿褡逍浴^(qū)域性特點。單行條例的制定要依據(jù)民族區(qū)域自治地方的政治、經(jīng)濟、文化等方面的特殊性而展開。因此，“單行條例應(yīng)注重民族特點，結(jié)合本民族的經(jīng)濟、文化、政治發(fā)展?fàn)顩r，制定出符合本民族特點的、能夠促進本民族發(fā)展的系統(tǒng)化的制度和措施，具體明確民族區(qū)域自治地方單行條例中的自治權(quán)，用足、用好、用活自治權(quán)，以便提高單行條例的適用性，避免簡單抽象概括民族區(qū)域自治權(quán)?！保?］很多民族區(qū)域自治地方的單行條例都有極強的針對性，能夠結(jié)合民族區(qū)域自治地方的民族性、區(qū)域性特點，對促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極作用。如云南省西雙版納傣族自治州根據(jù)其地域發(fā)展需求而制定的《天然橡膠管理條例》、云南省滄源佤族自治縣根據(jù)其民族文化發(fā)展需求而制定的《滄源崖畫保護條例》等。但是，從目前所制定的單行條例來看，很多單行條例并不是嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)氐拿褡逍?、區(qū)域性特點來制定的，很多單行條例都存在一定的模仿性質(zhì)。比如在云南省的很多民族區(qū)域自治地方都制定了水資源管理或者保護條例、林業(yè)管理條例、公路條例等，仔細(xì)研讀這些單行條例的法條就會發(fā)現(xiàn)，其單行條例的內(nèi)容幾乎大同小異，并沒有很強的針對性，難以體現(xiàn)民族區(qū)域自治地方的民族性、區(qū)域性特點。這樣一來，就會影響單行條例的實用性，難以使單行條例發(fā)揮好促進民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展的功能。

第四，許多不能適應(yīng)新形勢發(fā)展需要的單行條例沒有得到及時修訂。我國單行條例立法工作在民族區(qū)域自治地方呈現(xiàn)出不斷發(fā)展的態(tài)勢。但是，很多民族區(qū)域自治地方盡管已經(jīng)制定了單行條例，卻沒有與時俱進地對單行條例進行及時修訂，不僅使得相應(yīng)的法條難以適應(yīng)新時代的發(fā)展需要，也可能造成與上位法的沖突，嚴(yán)重影響單行條例的法律效力。比如云南省楚雄彝族自治州于1991年獲得批準(zhǔn)的《林業(yè)管理條例》，至今仍舊沒有進行及時修訂，而《林業(yè)管理條例》的上位法《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》和《云南省森林條例》分別于1998年、2001年、2003年施行，是在市場經(jīng)濟體制條件下制定的。不僅如此，即使是該自治州于2007年已經(jīng)進行過修訂的《小型水利管理條例》也比《中華人民共和國水利法》要早兩年。這就使得已經(jīng)制定出來的單行條例無法適應(yīng)改革發(fā)展的需要。如果單行條例的修訂工作不能及時適應(yīng)形勢的發(fā)展，就會使得相關(guān)條例難以在實踐中具體實施，這在一定程度上會削弱法律的權(quán)威性，影響單行條例實際功能的發(fā)揮。

第五，已經(jīng)制定出來的單行條例沒有得到很好地落實。單行條例能否在實踐中充分發(fā)揮好促進民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展的作用，不僅與立法的數(shù)量、質(zhì)量有關(guān)，也與執(zhí)法緊密相關(guān)。如果在執(zhí)法環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，單行條例只能是空中樓閣。目前，單行條例執(zhí)法過程中仍然存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題。比如云南省大理白族自治州制定的《洱海保護管理條例》，雖然條例已經(jīng)過四次修訂，在洱海保護管理中發(fā)揮了非常重要的作用，但在執(zhí)法過程中仍舊暴露出很多問題，以雙廊為代表的環(huán)洱?？蜅?、餐飲等旅游服務(wù)業(yè)粗放，違章亂建問題突出，污水治理工程進展緩慢，而且附近村莊違章亂建現(xiàn)象并未停止。再如西雙版納傣族自治州出臺的《古茶樹保護條例》，由于涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等保護主體，責(zé)任不明，相互推諉，加之經(jīng)費、人員配備不足，導(dǎo)致無人執(zhí)法，以致在勐?？h茶山旅游開發(fā)過程中造成大量古茶樹被破壞。

三、促進單行條例更好地服務(wù)于民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展的建議

“所謂自治權(quán)，是國家授予民族自治地方自治機關(guān)的一種附加于地方國家機關(guān)職權(quán)基礎(chǔ)上的特殊權(quán)利，是實行區(qū)域自治的少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利?！保?］（P111）賦予民族區(qū)域自治地方更多的自治權(quán)管理所轄區(qū)域公共事務(wù)，是國家加快少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的一項重要舉措。但在我國很多民族區(qū)域自治地方由于自治權(quán)利意識淡薄、制度的障礙、法律保障機制的缺乏等原因?qū)е铝舜罅孔灾螜?quán)流失問題。民族區(qū)域自治地方的單行條例在立法、執(zhí)法過程中暴露出來的種種問題實際上就是這種自治權(quán)流失的表現(xiàn)。而這種自治權(quán)的流失最終必然會導(dǎo)致民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展受阻。因此，為了促進民族區(qū)域自治地方在法治軌道獲得持續(xù)發(fā)展，我們有必要進一步挖掘各種有效的治理資源，采取適當(dāng)?shù)姆绞教嵘龁涡袟l例立法、執(zhí)法的水平和質(zhì)量，促進其功能的有效發(fā)揮。

第一，促進民族區(qū)域自治地方政府轉(zhuǎn)變觀念，增強其對單行條例重要性的認(rèn)識?！傲⒎ㄗ灾螜?quán)既是民族區(qū)域自治制度的核心內(nèi)容，又是自治地方的自治機關(guān)代表本地方各民族人民行使自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的最主要表現(xiàn)?！保?］制定單行條例是民族區(qū)域自治地方立法自治權(quán)的重要內(nèi)容，甚至可以說，“單行條例的完善與否在很大程度上是決定民族自治地方能否實現(xiàn)黨和國家的要求和實現(xiàn)民族平等、團結(jié)和繁榮的一項重要標(biāo)志”［8］。所以，正確認(rèn)識到單行條例對于民族區(qū)域自治地方治理的重要性，是提升單行條例促進民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展的功能的觀念基礎(chǔ)。目前，很多民族區(qū)域自治地方政府官員更加關(guān)注紅頭文件，而輕視法律法規(guī)；重視貫徹上級領(lǐng)導(dǎo)的個人意志，往往忽視民族、地域的特殊性與差異性特征；聚焦地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，忽視法治。這些認(rèn)識上的誤區(qū)如果不能得到改進，其對單行條例重要價值的認(rèn)識就不可能有根本性的提升。因此，在我國全面推進依法治國的戰(zhàn)略發(fā)展進程中，我們有必要不斷增強民族區(qū)域自治地方政府的法治意識，促進他們結(jié)合民族區(qū)域自治地方的民族性、地域性特點，不斷完善單行條例立法、執(zhí)法體系，從而為單行條例功能的更好發(fā)揮掃除觀念上的障礙。

第二，加強單行條例的立法工作，不斷增加和拓展單行條例立法的數(shù)量與覆蓋范圍。目前，單行條例立法的數(shù)量、覆蓋范圍都難以滿足其促進民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。因此，我們必須進一步加強單行條例立法工作。一是加強單行條例立法項目審批工作。目前，相關(guān)立法工作通常以項目方式展開，要組織公開征集立法項目，對人大代表提出的單行條例立法建議要能在審議中給予更多關(guān)注和適當(dāng)傾斜。二是拓寬單行條例立法議案、提案渠道。要遵循民主集中制原則，樹立民主立法、開門立法的意識，通過網(wǎng)絡(luò)媒體積極向社會征集意見建議，在透明立法的基礎(chǔ)上實現(xiàn)立法為民的目標(biāo)。三是完善單行條例立法的溝通協(xié)調(diào)機制。不僅要提高民族區(qū)域自治地方人民代表大會常務(wù)委員相關(guān)工作人員的專業(yè)能力和立法提案的積極性，也要加強溝通協(xié)調(diào)，尤其要爭取與上一層級人民代表大會常務(wù)委員會的幫助。

第三，進一步規(guī)范單行條例的立法工作，不斷提升立法的質(zhì)量和水平。單行條例立法不僅僅要關(guān)注立法的數(shù)量和覆蓋范圍，還必須關(guān)注單行條例的立法質(zhì)量。單行條例不僅要體現(xiàn)民族性、區(qū)域性特點，能夠真正有利于促進民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展，還要能不與上位法發(fā)生沖突，并具有可行性和可操作性。這就需要進一步規(guī)范單行條例立法工作。一是要不斷提高民族區(qū)域自治地方人民代表大會常務(wù)委員會相關(guān)人員尤其是民族委員會的工作積極性和主動性。民族區(qū)域自治地方人民代表大會及其常務(wù)委員是單行條例立法的實際承載主體，民族區(qū)域自治地方黨委要注重提高立法主體的工作積極性和主動性，在工作中要給予其更多的理解和支持，避免出現(xiàn)“立法主體委托自治意識薄弱的政府相關(guān)主管部門起草單行條例，使得單行條例異化為一般性地方政府規(guī)章”［9］（P96）。二是探索建立第三方輔助立法機制?？梢詫⒁恍I(yè)性、技術(shù)性強的立法項目委托有關(guān)院校及科研機構(gòu)的法律專家、學(xué)者起草，通過會商、研討等方式對單行條例立法的選題及具體法案進行科學(xué)論證，不斷提升單行條例立法的質(zhì)量。

第四，完善單行條例的修訂機制，確保單行條例能與時俱進。單行條例的制定不可能一勞永逸，必須要根據(jù)民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，按照不違背、不照搬、有特點、有變通、可操作的要求，對單行條例進行清理、修改和廢止。因此，要確保單行條例能夠更好地服務(wù)于民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展，就必須完善單行條例的修訂機制，確保其能保持時效性和嚴(yán)肅性。一是要能與上位法的立法精神、指導(dǎo)思想及法條變動保持一致。上位法的變動很可能會造成其與單行條例的沖突，為了確保單行條例的有效性，就必須要隨著上位法的變動對單行條例進行及時調(diào)整。二是要能緊跟國家改革發(fā)展的步伐。我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵期，國家改革發(fā)展的戰(zhàn)略布局、目標(biāo)定位及政策走向都與民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展緊密相關(guān)，因此，單行條例的修訂需要將改革發(fā)展的重要措施納入法律機制，使其更好地服務(wù)于自身發(fā)展。三是要根據(jù)自身發(fā)展的需要。單行條例經(jīng)過一定時間的實踐檢驗，很可能會暴露出一些突出問題，比如出現(xiàn)執(zhí)法主體不明確。這就需要對暴露出來的問題進行及時總結(jié)、研究，并通過單行條例的及時修訂規(guī)避問題，以便更好地發(fā)揮單行條例的功能。

第五，強化單行條例的實施，促進單行條例的落實。單行條例的價值和作用要通過單行條例的實施才能得以體現(xiàn)。這就要求我們不僅要做到有法可依，還必須要有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。只有這樣才能使單行條例真正落到實處。因此，必須強化單行條例的實施。一是要制定執(zhí)行單行條例的實施意見、辦法及細(xì)則。單行條例盡管具有單一性特征，但很多規(guī)范性法規(guī)法條的原則性較強，操作性特征并不十分明顯。各級職能責(zé)任部門有必要根據(jù)地方黨委及人民代表大會常務(wù)委員會意見建議制定具體的實施方案、辦法及細(xì)則，確保單行條例能夠具體運用到促進民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展的實踐中，真正發(fā)揮其功能。二是明細(xì)執(zhí)法主體的責(zé)任。很多民族區(qū)域自治地方的單行條例之所以得不到落實，其中一個重要的原因就是執(zhí)法主體的責(zé)任劃分不清，責(zé)任追究難以落到實處，這就嚴(yán)重影響了單行條例的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、實效性。所以，必須在單行條例付諸實施前就要明確執(zhí)法主體間的責(zé)任。三是建立健全單行條例執(zhí)行的檢查監(jiān)督機制。加強對單行條例貫徹實施的監(jiān)督工作，是保證單行條例全面貫徹實施的重要手段。因此，人民代表大會及其常務(wù)委員會要發(fā)揮好地方國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督作用，要對同級人民政府以及實施條例的相關(guān)部門貫徹落實條例的各項規(guī)定情況開展監(jiān)督，確保單行條例能夠真正落到實處。

四、結(jié)論

云南省民族區(qū)域自治地方單行條例的實踐證明：單行條例是促進民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展的一種重要法律機制。在國家全面推進依法治國的戰(zhàn)略發(fā)展格局下，民族區(qū)域自治地方自治地方如何通過立法自治權(quán)的行駛來推進經(jīng)濟社會發(fā)展，不僅是民族區(qū)域自治地方強化邊疆治理體系與邊疆治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是其依法治國能力和水平的體現(xiàn)。顯然，從目前單行條例的實際運行來看，民族區(qū)域自治地方仍然還存在一些突出的問題在制約著其促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的功能發(fā)揮。不僅單行條例的重要性沒有引起足夠重視，單行條例的立法數(shù)量、覆蓋范圍、質(zhì)量及民族性特征等都沒有獲得足夠保障，而且即使已經(jīng)制定出來的單行條例有的被擱置，沒有及時修訂，有的甚至形同虛設(shè)，沒有得到很好貫徹和實施，這都在一定程度上削弱了單行條例的實用性、有效性和權(quán)威性，嚴(yán)重影響了單行條例的功能發(fā)揮。因此，在國家全面推進依法治國的發(fā)展進程中，民族區(qū)域自治地方單行條例的作用和功能必須要進一步挖掘。這就要求我們要進一步增強對單行條例重要性的認(rèn)識，不斷加強單行條例的立法工作，不斷提升單行條例的立法質(zhì)量，完善單行條例的修訂機制，強化單行條例的實施和落實。只有從立法、執(zhí)法、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)不斷建立健全單行條例的制度化機制，我們才能從根本上保障單行條例能更好地服務(wù)于民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展。

［1］熊文釗.民族法學(xué)［M］.北京大學(xué)出版社，2012.

［2］云南省人民代表大會民族委員會，云南省社會科學(xué)院民族學(xué)所.民族區(qū)域自治在云南的成功實踐［M］.民族出版社，2012.

［3］從“云三七”到“中國參”：文山探索三七產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新道路［DB/ OL］.2015年5月5日，http：//energy.chinanews.com/jk/2015/ 05-05/7253737.shtml

［4］吳大華，王平.中國民族法治發(fā)展報告（2011）［M］.中央民族大學(xué)出版社，2012.

［5］程建.論單行條例——從內(nèi)蒙古自治區(qū)單行條例立法現(xiàn)存問題談起［J］.內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2002，（6）.

［6］周平.民族政治學(xué)（第二版）［M］.高等教育出版社，2007.

［7］楊芳.我國民族自治地方立法自治權(quán)的實踐與思考［J］.長春教育學(xué)院學(xué)報，2011，（11）.

［8］陳云東.論民族自治地方的單行條例［J］.思想戰(zhàn)線，1995，（1）.

［9］吉雅.民族區(qū)域自治地方自治立法研究［M］.法律出版社，2011.

（責(zé)任編輯劉強）

D633.2

A

1671-0681（2015）05-0070-06

陸海發(fā)（1983-），男，廣西灌陽人，云南民族大學(xué)哲學(xué)與政治學(xué)學(xué)院副教授，云南大學(xué)民族政治與邊疆治理研究院特聘研究員，法學(xué)博士。

2015-05-12

*本文系云南省貫徹落實十八大精神哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃立項項目“單行條例促進云南民族自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展研究”（項目編號：YB2012116）階段性成果。