生態(tài)補償視角下政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度探究

摘要：生態(tài)環(huán)境是我們賴以生存和發(fā)展的基石。進入20世紀，逐年惡化的生態(tài)環(huán)境已成為我國經(jīng)濟高速發(fā)展的瓶頸。從生態(tài)補償?shù)囊暯浅霭l(fā)，以厘清財政轉(zhuǎn)移支付內(nèi)涵等為基礎(chǔ)，闡述了各級政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實意義，剖析了現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度的缺失，提出了優(yōu)化我國地方政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償；財政政策；地方政府；轉(zhuǎn)移支付

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2015）22020602

生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基石。進入20世紀，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，環(huán)境保護和與社會發(fā)展的矛盾凸顯，環(huán)境質(zhì)量的逐年惡化已阻礙了我國經(jīng)濟發(fā)展的步伐。頻發(fā)的重大生態(tài)環(huán)境案件，時時地警醒著我們：對于當前業(yè)已演化為稀缺資源的生態(tài)環(huán)境，我們須對其珍視并合理利用，同時對生態(tài)環(huán)境的補償已刻不容緩，它已成為世界各國的共識。但在生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)的進程中卻產(chǎn)生了一個悖論：貧困地區(qū)只能為發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展奉獻優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務(wù)，而不能與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)攜手共同致富，這使得發(fā)達地區(qū)發(fā)展越來越好，而貧困地區(qū)只落得“抱著金飯碗要飯”的尷尬局面。因此，運用政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度進行生態(tài)補償已成為必然的選擇。

1政府間財政轉(zhuǎn)移支付內(nèi)涵的厘清

1.1生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)補償就是提取資源開發(fā)收益中的部分資金作為基金，以物質(zhì)或服務(wù)的形式反饋給生態(tài)系統(tǒng)，用來維系生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡，它突顯的是人為的介入去修復生態(tài)系統(tǒng)，用以維持其生態(tài)平衡。

政治經(jīng)濟學意義上的生態(tài)補償涵蓋以下幾方面：第一，對生態(tài)環(huán)境自身的補償；第二，對于破壞生態(tài)環(huán)境的行為在經(jīng)濟上給予嚴懲，將外部效應逐步內(nèi)部化；第三，針對流域內(nèi)的農(nóng)戶及各級政府因參與環(huán)境建設(shè)和保護而喪失的部分機會成本進行補償；第四，針對重點生態(tài)功能區(qū)或農(nóng)戶，亦即特定的社會經(jīng)濟系統(tǒng)對其所消費的成本進行彌補或補償?shù)男袨椤?/p>

1.2政府間財政轉(zhuǎn)移支付的概念

轉(zhuǎn)移支付是指金融資產(chǎn)或商品的所有權(quán)向另一方無償轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移的商品可以是服務(wù)或?qū)嵨铩Ｋ饕ǎ赫畬€人、政府與企業(yè)以及政府間的轉(zhuǎn)移支付。

廣義的政府間財政轉(zhuǎn)移支付既包括各國政府間的轉(zhuǎn)移支付，又涵蓋國內(nèi)各級地方政府間財政資金的無償轉(zhuǎn)移，主要有補助資金和同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移收入等。狹義的政府間財政轉(zhuǎn)移支付是指有行政隸屬關(guān)系的上、下級政府間無償?shù)呢斦Y金轉(zhuǎn)移，亦即縱向的、單一的轉(zhuǎn)移支付。

2政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實意義

完善各級政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，有利于穩(wěn)定各地區(qū)生態(tài)環(huán)境的均衡現(xiàn)狀，促使我國經(jīng)濟沿著可持續(xù)發(fā)展軌道前進。

我國地域遼闊，地理環(huán)境呈多樣性特點，且各地區(qū)的資源種類的蘊涵也各有不同。在環(huán)境建設(shè)和保護的實踐進程中仍存在結(jié)構(gòu)性政策缺位，如生態(tài)環(huán)保財稅政策嚴重缺乏，其結(jié)果導致生態(tài)服務(wù)的提供者與獲取優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的受益者間的不公平分配，提供者得不到應有的補償與激勵，而受益者卻無償獲得良好的生態(tài)效益，這不僅嚴重影響了區(qū)域間的均衡發(fā)展，也是我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷惡化的根源。生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和保護就其自身而言是一個涉及面很廣的公共物品，目前實施政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度進行生態(tài)補償已勢在必行。本文通過對政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的研究來探討生態(tài)補償機制，得出完善我國政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系對于促進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)水平均等化、調(diào)整利益相關(guān)者間的分配關(guān)系、促進生態(tài)建設(shè)和保護具有重要的現(xiàn)實意義，并為國家不斷完善生態(tài)補償機制積淀更多的實踐經(jīng)驗。

3政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的缺失

3.1政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度目標不明確

現(xiàn)行政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度目標不明確，存在著很多爭議?？傮w上看，轉(zhuǎn)移支付主要劃分終極、基本和直接三大層次目標。但其中每個層次目標均未包含生態(tài)補償因素，中央在劃撥財政轉(zhuǎn)移支付時，依據(jù)的是各地方政府的GDP等經(jīng)濟因素，并沒有考慮到那些為我國環(huán)境改善做出突出貢獻的源頭地區(qū)，沒有顧及到該地區(qū)民眾的貧困和生態(tài)移民問題，也沒有考慮源頭地區(qū)為了保護生態(tài)環(huán)境而喪失的諸多機會成本，更沒有顧及到這些地區(qū)的生態(tài)功能價值，使他們只落得“抱著金飯碗要飯”的尷尬局面。

若“生態(tài)目標”長期不能確定，將會制約財政轉(zhuǎn)移支付制度的執(zhí)行成效。如：源頭地區(qū)的生態(tài)防護林，其發(fā)揮效益約需十年左右的時間，且生態(tài)效益又兼公益屬性，所以易淪為急功近利的犧牲品。而“經(jīng)濟補償”無法到期撥付，不但會使生態(tài)保護區(qū)的環(huán)保措施難以持續(xù)，還可能會加劇地區(qū)間的不穩(wěn)定，最終導致源頭地區(qū)的民眾放棄保護生態(tài)環(huán)境，進而為了維持自身的生存不得不去毀山造田及濫砍濫伐，演變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境惡化的主要成因。長此以往，環(huán)境災難將會頻發(fā)，終將妨礙社會、經(jīng)濟的發(fā)展步伐。

3.2生態(tài)補償中各級政府間事權(quán)劃分不明晰

目前，我國存在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府?！稇椃ā泛汀吨腥A人民共和國國務(wù)院組織法》等都對各級政府的事權(quán)作了一般性規(guī)定，但這種劃分不夠明晰。對于中央和地方各級政府都具有的，抑或相互間交叉、滲透的事權(quán)，則難以判斷其歸屬。而雙方共同肩負的事權(quán)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護等，同樣缺乏明晰的界定，相互推諉的現(xiàn)象時有發(fā)生；在國家現(xiàn)行垂直管理體制下，上級政府常常隨意變更支出責任，將事權(quán)調(diào)整下移，出現(xiàn)“上級請客、下級買單”的不合理現(xiàn)象。

對于跨區(qū)域的生態(tài)功能區(qū)，隸屬于國家級保護的公共物品，其針對整個地域、以至于全國的生態(tài)氣候都起著巨大的調(diào)節(jié)功能，最應當?shù)玫街醒胴斦v向轉(zhuǎn)移支付的支持。但基于種種原因，中央將環(huán)保的責任下移，使得原本就財力不足的地方政府更加舉步維艱，最終將人為遏制生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護進程；遵循各級地方政府關(guān)于事權(quán)的法律規(guī)定，各級地方政府兼具保護本區(qū)域生態(tài)環(huán)境資源的責任，但某些地域的地方政府卻相互扯皮，將本應自己承擔的職責推向中央，過度依賴中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付對生態(tài)功能區(qū)的補償，最后造成本應得到保護的生態(tài)功能區(qū)陷入無人維護的局面，無法遏制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。

4優(yōu)化地方政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的建議

4.1政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度在生態(tài)補償中的功能定位

財政轉(zhuǎn)移支付制度是政府財政體制重要構(gòu)成要素，在生態(tài)補償實踐中起到了不可或缺的作用，即保證了生態(tài)補償工作的順利實施，又督促了生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護的進程。其在生態(tài)補償進程中發(fā)揮了以下功能。

首先是補償功能，即補償了地方政府參與生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和保護而造成的地方財力不足，能夠為其提供充實的資金保障，進而確保轄區(qū)內(nèi)的民眾享有大致均等的基本公共服務(wù)。

其次是資源配置功能，通過政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，以這種方式引領(lǐng)地方財力投向亟待保護和建設(shè)的生態(tài)功能區(qū)，如限制開發(fā)的生態(tài)主體功能區(qū)等，以期達到不斷優(yōu)化配置生態(tài)環(huán)境資源的目的。

再次是宏觀調(diào)控功能，中央利用縱向財政轉(zhuǎn)移支付針對生態(tài)環(huán)境惡劣的地域進行環(huán)境保護，一方面可以闡明中央環(huán)境保護的決心及政策取向，另一方面能夠集中彰顯中央財政資金的宏觀調(diào)控作用，努力實現(xiàn)各地域間生態(tài)環(huán)境資源的合理調(diào)配。

最后是再分配功能，利用政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，對生態(tài)保護源頭地區(qū)的農(nóng)戶進行直接的轉(zhuǎn)移支付，針對他們因生態(tài)環(huán)境建設(shè)而喪失的機會成本進行補償，這樣既可以保證其現(xiàn)有的生活質(zhì)量，還可以使其享受與其他地區(qū)的民眾大致相同的基本公共服務(wù)。

以上功能的達成和地域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化目標實現(xiàn)，都是與政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的功能定位及政策目標的設(shè)置息息相關(guān)的。

4.2合理制定生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付的原則

生態(tài)補償機制涉及社會、生態(tài)和經(jīng)濟等諸多方面，其本身就是一個極其復雜的系統(tǒng)工程，運用政府間財政轉(zhuǎn)移支付進行生態(tài)補償時要堅持：“誰污染誰付費”、“誰保護誰受益”、“贍養(yǎng)式和扶持性補償相結(jié)合”的原則。要處理好生態(tài)補償?shù)膸讉€關(guān)系。

首先是中央與地方政府的關(guān)系。中央在生態(tài)補償?shù)膶嵺`進程中居領(lǐng)導地位，負責為轉(zhuǎn)移支付提供財政支持、政策引導及法律法規(guī)支撐。各級地方政府作為生態(tài)補償?shù)闹饕熑握吆途唧w操作者，其主要職責是做好各類配合工作，督促生態(tài)補償?shù)膶嵤┻M程能夠得到有效的落實和執(zhí)行。

其次是政府與市場的關(guān)系。在生態(tài)補償機制構(gòu)建過程中，政府與市場都可以發(fā)揮各自的功用。目前，政府在生態(tài)補償?shù)膶嵤┻^程中居領(lǐng)導地位，不僅要引領(lǐng)市場的成型與完善，提供法律法規(guī)的支撐，還需要為生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付提供財政支持。在主客體明晰的現(xiàn)狀下，在流域的上下游間可以考慮采取設(shè)立市場的模式，立足市場多方籌集資金，如發(fā)行生態(tài)建設(shè)債券等，來彌補各級地方政府財力不足，以期共同促進生態(tài)環(huán)境的改善。

再次是“造血”補償與“輸血”補償?shù)年P(guān)系。在生態(tài)補償初始，宜采用“輸血”為主的扶貧方式，通過該種方式，使得轉(zhuǎn)移支付能夠切實落到農(nóng)戶手中，讓農(nóng)戶可以真正享受到因保護生態(tài)環(huán)境而得到了補償。在當?shù)剞r(nóng)戶的生活質(zhì)量得到基本保障的前提下，要不斷挖掘當?shù)剞r(nóng)戶的自身“造血”潛能，鼓勵農(nóng)戶開發(fā)既能保護生態(tài)環(huán)境，又能提升當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展能力的項目，如農(nóng)家樂、生態(tài)采摘等，進而實現(xiàn)發(fā)展與保護的雙贏。

最后是優(yōu)先與最后補償?shù)年P(guān)系。政府間財政轉(zhuǎn)移支付在實施進程中，在中央財政資金不足的背景下，要合理擬定補償?shù)捻樞颍勒丈鷳B(tài)主體功能區(qū)的規(guī)定，嚴禁開發(fā)區(qū)宜采用優(yōu)先補償?shù)脑瓌t，以確保重點功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。稍后依序?qū)ο拗崎_發(fā)區(qū)執(zhí)行次級補償，對優(yōu)化開發(fā)區(qū)進行有選擇性補償，對重點開發(fā)區(qū)域最后進行補償，理順上述四者關(guān)系，確保在不同的階段補償?shù)闹攸c區(qū)域要有所區(qū)別，使生態(tài)補償機制在實踐的進程中越來越完善。

4.3健全環(huán)境保護等相關(guān)法規(guī)，兼顧經(jīng)濟和生態(tài)效益

《環(huán)境保護法》，作為環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法在結(jié)構(gòu)上存在不足，它偏重于污染防治，只限定對污染企業(yè)所造成的外部不經(jīng)濟性進行收費，卻未對具有正外部

效應的生態(tài)環(huán)境進行補償，沒有起到《環(huán)境保護法》應

有的作用。

應著手修訂《環(huán)境保護法》，厘清其與各項環(huán)境法律法規(guī)間的關(guān)聯(lián)，逐步構(gòu)建生態(tài)環(huán)境資源利益補償機制，理順地方政府間財政轉(zhuǎn)移支付行為。扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的《環(huán)境保護法》只針對損毀生態(tài)環(huán)境的行為進行經(jīng)濟懲罰而忽略保護、宣傳和建設(shè)生態(tài)環(huán)境的行為，充分發(fā)揮《環(huán)境保護法》的作用。

建議國家制定“生態(tài)補償基本法”，各級地方政府要參照“生態(tài)補償基本法”制定相應的實施細則。以期訂立統(tǒng)一的環(huán)境稅管理辦法及征收制度，界定其適用范圍和所得流向，從而使生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付擁有充足的財政資金支持和嚴格的法律約束，確保對生態(tài)環(huán)境資源的財政轉(zhuǎn)移支付能夠長期穩(wěn)定的執(zhí)行。

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