政府投資項(xiàng)目的PPP融資模式探析

摘要：我國(guó)繼續(xù)實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策，政府財(cái)政收入難以短期提高，政府投資項(xiàng)目缺乏資金。為此，提出了政府投資項(xiàng)目的PPP融資運(yùn)作模式和運(yùn)作PPP模式時(shí)的具體注意事項(xiàng)。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；PPP融資模式；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）22020802

1導(dǎo)言

政府財(cái)政收入不能滿足城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，PPP模式可以有效解決資金問(wèn)題（中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會(huì)課題組，2014）。城鎮(zhèn)化和人口老齡化使政府無(wú)法滿足公共品的供給，需要民間資本的加入；PPP模式的民間資本加入把各方面優(yōu)勢(shì)結(jié)合在一起，使老百姓的愿望在更優(yōu)服務(wù)下得到更好滿足；偏好于長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的企業(yè)通過(guò)PPP模式找到發(fā)展空間。不僅要把PPP看成一種融資需要，更是一種管理模式創(chuàng)新，還是改革的必備（賈康，2014）。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問(wèn)題是，投資主體單一，地方政府違規(guī)擔(dān)保獲得銀行貸款，地方政府債務(wù)規(guī)模大，資金來(lái)源依賴土地財(cái)政。通過(guò)PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，可以更好地發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用（中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會(huì)課題組，2014）。PPP模式是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種重要經(jīng)營(yíng)管理模式，PPP模式可以提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理效率（中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會(huì)課題組，2014）。唐祥來(lái)（2012）用動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型研究后得出農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的投資量與上一期投資量正相關(guān)，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平負(fù)相關(guān)，與人均GDP正相關(guān)，與上一年貸款利率負(fù)相關(guān)，與農(nóng)業(yè)人口正相關(guān)。

廉租房有三種PPP模式，即BT模式、土地“拼盤(pán)開(kāi)發(fā)”和政府按揭；公租房有兩種PPP模式，即BOT模式和與私人持有者合作（中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會(huì)課題組，2014）。與廉租房相比公租房更適合采用PPP模式（鄧小鵬，2012）。保障房建設(shè)體系由項(xiàng)目公司的組建、融資體系和建設(shè)體系組成，核心是既是融資主體也是建設(shè)主體的項(xiàng)目公司。利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)了各自利益，政府將保障性住房作為長(zhǎng)期資產(chǎn)，將住房保障銀行作為融資機(jī)構(gòu)，私人機(jī)構(gòu)獲得利益。PPP模式整合了保障房建設(shè)中的資金需求和建設(shè)需求（該國(guó)鳳，2013）。

伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP的三個(gè)特征，政府要加快PPP的法律法規(guī)體系建設(shè)，培育契約精神，創(chuàng)新PPP的支持模式，建立PPP的監(jiān)督管理機(jī)制（劉薇，2015）。我國(guó)實(shí)踐中的PPP運(yùn)作方式有股權(quán)方式、分工合作方式、特許經(jīng)營(yíng)方式和購(gòu)買公共服務(wù)方式，其中的股權(quán)方式又可分為國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓和公私合資入股（陸曉春，2014）。

值得一提的是孫慧（2013）創(chuàng)造性地提出，為了解決城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中PPP項(xiàng)目收益不足的問(wèn)題，更好地吸引民間資本投資政府項(xiàng)目，可以選擇將非贏利項(xiàng)目與贏利項(xiàng)目捆綁運(yùn)行。項(xiàng)目的資金流轉(zhuǎn)有獲得貸款、移交政府、建設(shè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生收益三個(gè)時(shí)期。選擇贏利性項(xiàng)目要從資源獨(dú)享、收益和制度三個(gè)方面考慮。

楊衛(wèi)華（2014）從所有權(quán)轉(zhuǎn)移效益、經(jīng)營(yíng)權(quán)控制程度、公司合作程度的三維框架內(nèi)，提出選擇PPP模式的三條路徑，為政府選擇PPP模式提供依據(jù)。

目前對(duì)PPP模式的研究和應(yīng)用尚處于初級(jí)階段，本文擬做一初步探析。

2PPP融資項(xiàng)目的分類

PPP的分類在各個(gè)國(guó)家有不同的表達(dá)形式，在我國(guó)主要有三類：

外包：項(xiàng)目由政府投資，私人機(jī)構(gòu)承包一部分或全部項(xiàng)目，政府最后給私人機(jī)構(gòu)收益。此類型的私人機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)小。

特許經(jīng)營(yíng)：項(xiàng)目由政府和私人共同投資，政府授予私人機(jī)構(gòu)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，私人機(jī)構(gòu)通過(guò)提供公共服務(wù)獲得利潤(rùn)，到期后政府收回經(jīng)營(yíng)權(quán)。雙方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

私有化：項(xiàng)目部分或全部由私人部門(mén)投資，私人機(jī)構(gòu)通過(guò)收費(fèi)獲得盈利，項(xiàng)目部分或全部所有權(quán)歸私人所有。私人機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)大。

3運(yùn)作PPP模式時(shí)的具體注意事項(xiàng)

PPP的運(yùn)作在我國(guó)還不規(guī)范，需要相關(guān)單位的積極參與才能更好地發(fā)揮其融資優(yōu)勢(shì)。

（1）政府建立專門(mén)的機(jī)構(gòu)管理PPP項(xiàng)目。制定專門(mén)的PPP規(guī)章制度，評(píng)估項(xiàng)目、管理合同，規(guī)范PPP模式的運(yùn)作，培養(yǎng)PPP的專業(yè)人才，降低項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)。

（2）政府要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。不僅是在政府投資所需的資金遇到困難時(shí)要引進(jìn)私人機(jī)構(gòu)的資金，同時(shí)還要作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的融資制度執(zhí)行下去，在引進(jìn)民間資金的同事也要學(xué)習(xí)私人機(jī)構(gòu)的先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。

（3）堅(jiān)持市場(chǎng)化的公開(kāi)招標(biāo)方式，招標(biāo)過(guò)程對(duì)外公開(kāi)，選擇優(yōu)秀的、對(duì)社會(huì)有一定責(zé)任心的民營(yíng)投資者。

（4）合作雙方不以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，合理制定并及時(shí)調(diào)整公共品的服務(wù)價(jià)格，使項(xiàng)目對(duì)私人機(jī)構(gòu)既有利可圖又保護(hù)群眾對(duì)公共品的使用，兼顧私人機(jī)構(gòu)的盈利和群眾的消費(fèi)能力。

（5）政府要制定相關(guān)制度界定政府和私人機(jī)構(gòu)各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和收益，政府和私人機(jī)構(gòu)是平等的伙伴關(guān)系，同時(shí)又要監(jiān)督并確保項(xiàng)目的建設(shè)、改造、維護(hù)質(zhì)量。

（6）政府要在各種相關(guān)政策上（如稅收和銀行貸款）支持私人機(jī)構(gòu)對(duì)公共品的投入，激勵(lì)私人機(jī)構(gòu)的參與積極性。

（7）相關(guān)專家、審計(jì)部門(mén)、會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所介入，監(jiān)督并保障政府和私人機(jī)構(gòu)的權(quán)益。

（8）采用多樣化融資方式，鼓勵(lì)社?；饏⑴cPPP項(xiàng)目融資。

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