推進(jìn)政府與社會資本合作項目（PPP）的重要意義

摘要：當(dāng)前，國務(wù)院、財政部等部門密集發(fā)文推動政府與社會資本合作項目（PPP）的實施，以解決當(dāng)前國家深化財稅體制改革以來，強化地方政府債務(wù)限額管理導(dǎo)致的地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投入資金不足問題。針對PPP模式這個新生事物，現(xiàn)作如下說明，不當(dāng)之處請批評指正。

關(guān)鍵詞：政府；社會資本；合作；財稅；體制；債務(wù)

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）22021001

1PPP模式產(chǎn)生的背景

從以下國家出臺的一系列文件軌跡可以看出PPP模式產(chǎn)生的前因后果：

（1）2014年8月31日發(fā)布的《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正）》，自2015年1月1日起實施。第三十五條規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！e借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。

（2）2014年9月21日國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）。文件第二條“加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制”的四條規(guī)定：

（1）賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。

（2）建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。

（3）推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。

（4）加強政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。

在此文件中，首次提出了“推廣使用政府與社會資本合作模式”。

（3）2014年9月23日財政部緊接著出臺了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）。文件要求：為貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）發(fā)展的制度體系。

（4）2014年9月29日財政部出臺了《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕112號）。公布了全國第一批30個PPP示范項目（其中：江蘇9個；安徽4個；山東除青島2個外，其他地市無）并對各地PPP項目進(jìn)行督導(dǎo)，要求各地加快進(jìn)度，規(guī)范操作。

同一天，財政部還出臺了《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），對PPP模式的操作進(jìn)行了具體規(guī)范和指導(dǎo)。

（5）進(jìn)入2015年以來，PPP模式呼聲很高，但是落地項目較少，出現(xiàn)了“叫好不叫座”的尷尬局面。為此，2015年5月19日，國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）。進(jìn)一步要求各地區(qū)、各部門要高度重視，精心組織實施，加強協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，切實履行職責(zé)，共同抓好PPP項目的落實。

2PPP項目操作流程說明

（1）進(jìn)行篩選，建立項目庫（項目識別階段）。對于符合PPP實施條件的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件的項目進(jìn)行篩選，建立備選項目庫。涵蓋的領(lǐng)域包括：交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等。

（2）編制實施方案（項目準(zhǔn)備階段）。針對擬實施的具體PPP項目，編制具體的實施方案，包括代表政府投資方的確定、對社會資本方的要求、PPP合作方式的選擇，項目總投資及合作各方占比，社會資本合作方投資收益概算，合作經(jīng)營期限，社會資本退出方式等。

注：PPP合作方式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)-運營-移交、建設(shè)-擁有-運營、轉(zhuǎn)讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

（3）確定社會資本合作方（項目采購階段）。根據(jù)項目實施方案，依據(jù)政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購等方式確定社會資本合作方，并簽署合作協(xié)議。

（4）搞好項目公司的運營（項目執(zhí)行階段）。成立新的PPP項目公司，每年對項目公司的資金支付列入當(dāng)年財政預(yù)算，并納入政府債務(wù)管理系統(tǒng)，確保資金及時支付保證項目公司的運營。

（5）項目合作到期后移交政府（項目移交階段）。項目合作到期后，不再繼續(xù)運營合作的，由項目公司將資產(chǎn)移交政府部門，并做好資產(chǎn)交接驗收工作，項目公司不再具體經(jīng)營的，進(jìn)行關(guān)閉清算。

3對PPP模式內(nèi)涵的理解和把握

（1）PPP模式是當(dāng)前地方政府部門唯一合法的融資渠道。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）規(guī)定，“政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借?！薄皠冸x融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)?！薄暗胤秸e債采取政府債券方式，并在國家規(guī)定的限額之內(nèi)?！?/p>

原則上，地方政府可以通過發(fā)行地方政府債券（發(fā)行權(quán)在省政府），但由于受國家限額的限制，以及近期內(nèi)國家發(fā)行的2萬億地方政府置換債券主要用于置換

當(dāng)前到期的存量債務(wù)，不可能用于新的融資。唯一的融資渠道就是目前國家大力提倡的PPP模式。

（2）PPP模式是當(dāng)前能夠新納入政府債務(wù)管理系統(tǒng)，確認(rèn)為地方政府新增債務(wù)的合法途徑。以2014年12月31日為節(jié)點，財政部組織全國范圍內(nèi)的地方政府債務(wù)清理甄別以后，按照國發(fā)〔2014〕43號文件規(guī)定，嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)，并對不符合要求的新增債務(wù)不予納入政府債務(wù)管理系統(tǒng)，以后年度的財政預(yù)算也不予列入還款計劃。但對于PPP項目形成的債務(wù)是個例外，可以納入政府債務(wù)管理系統(tǒng)的新增債務(wù)。

（3）PPP模式能夠延緩當(dāng)前的財政支出壓力，但會增加總的財政支出金額。社會資本投資PPP項目，相應(yīng)的追求投資收益，前期社會資本的投入會減輕當(dāng)年財政對基礎(chǔ)設(shè)施的投入，但社會資本投資方要將原始投資和要求的投資收益分年度逐漸收回，會增加以后年度的財政支出，因此要統(tǒng)籌規(guī)劃，避免以后年度增加的PPP項目還款支出超過財政承受能力。

（4）PPP模式既要穩(wěn)妥推進(jìn)，又要嚴(yán)格控制融資成本。較好的PPP模式應(yīng)該選取那些政府不具有管理和運營優(yōu)勢，通過引進(jìn)PPP模式可以有效降低運營成本的項目進(jìn)行實施，這樣既可以提高社會資本方的利潤空間，又有利于政府引進(jìn)社會資本時可以通過較低的融資成本與社會資本合作方達(dá)成協(xié)議。

4對我縣推廣和應(yīng)用PPP模式的建議

（1）要高度重視PPP模式對今后地方經(jīng)濟發(fā)展的重要性。

PPP模式是一種新興事物，全國各地包括中央都處在一種摸索探索階段，還沒有非常成功成熟的模式可以借鑒。但是，從國家頂層制度的設(shè)計來看，它與國家加強地方政府債務(wù)管控，探索地方政府新的融資模式，激活民營資本活力，拓寬民營資本投資領(lǐng)域等方面，這是一個目前國家深化財政體制改革的一個關(guān)鍵點。不要把PPP模式簡單的看作一種項目運作模式，而要把它與地方政府債務(wù)管理、拓寬地方融資渠道有機結(jié)合起來。因此要高度重視對PPP模式的學(xué)習(xí)、理解和運用，探索出適合我縣發(fā)展特點PPP模式。

（2）要成立PPP模式工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

PPP項目涉及范圍廣，投資額度大，運營周期長（一般30年），對地方經(jīng)濟社會發(fā)展影響深遠(yuǎn)，單靠政府一個或幾個部門的力量難以完成或者造成PPP項目質(zhì)量不高，有必要成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立常駐機構(gòu)，配備專業(yè)人員，或者聘請國內(nèi)知名的PPP項目運作專家或團隊，提高我縣PPP項目的設(shè)計質(zhì)量和運作水平，以增強地方政府融資能力，降低融資成本。

（3）要形成全縣范圍內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資PPP模式工作制度。

要建設(shè)一個公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，首先要考慮是否能夠采用PPP模式，或者創(chuàng)造條件采用PPP模式，使其獲得融資資格和納入地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)。從項目立項開始，就設(shè)計好一整套完整的PPP模式運作流程，并納入省級PPP項目庫，落實好項目資金來源。

（4）積極穩(wěn)妥推進(jìn)PPP項目。

本著先易后難的原則，先行試點一批，總結(jié)經(jīng)驗后，逐步提高PPP項目的質(zhì)量和規(guī)模。國家在大力倡導(dǎo)推廣PPP模式，這既是當(dāng)前我縣經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，又是完成政治任務(wù)的需要。目前，我縣已經(jīng)上報了縣污水處理廠和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)化廠房兩個PPP試點項目，等待省級部門的審批，批復(fù)以后，我們可以先行在兩個項目進(jìn)行試點，取得經(jīng)驗。