從國際組織法角度淺析上海合作組織

摘 要：作為區(qū)域性國際組織而言的上海合作組織之內(nèi)部機(jī)構(gòu)主要分為如下幾個(gè)：第一，決策機(jī)關(guān)，具體表現(xiàn)為國家元首會議和政府首腦會議。第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要表現(xiàn)為外長會議國家協(xié)調(diào)員理事會會議，各部門領(lǐng)導(dǎo)人會議。此外，還有一些提供完美服務(wù)的輔助機(jī)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：上海合作組織；國際組織；內(nèi)部機(jī)構(gòu)

中圖分類號：D993.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）23-0050-03

上海合作組織的成立不僅有利于促進(jìn)本地區(qū)的安全與穩(wěn)定，加強(qiáng)和擴(kuò)大六個(gè)成員國在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等諸多領(lǐng)域的合作，而且促進(jìn)了世界向多極化方向發(fā)展，有利于平衡國際社會各領(lǐng)域的格局。

一、上海合作組織的誕生——興起與演變

上海合作組織（The Shanghai Cooperation Organization）于2001年6月15日成立，成員國包括：中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦。觀察員國包括：伊朗、巴基斯坦、印度、蒙古國、阿富汗。對話伙伴國包括：白俄羅斯、斯里蘭卡、土耳其。此外還有獨(dú)立國家聯(lián)合體、土庫曼斯坦、東南亞國家聯(lián)盟三個(gè)峰會主席國客人。

上海合作組織的前身是1996年成立的“上海五國”， 成立初期的宗旨旨在促進(jìn)地區(qū)穩(wěn)定及應(yīng)對中亞宗教激進(jìn)主義者[1]。 五國元首簽署了《關(guān)于在邊境地區(qū)加強(qiáng)軍事領(lǐng)域信任》的協(xié)定[2]。 隨著邊界問題的逐步解決，如何采取共同行動，打擊威脅中亞和平穩(wěn)定的極端主義、恐怖主義、分裂主義勢力及跨國犯罪活動受到越來越多的重視，“上海五國”機(jī)制的關(guān)注點(diǎn)也被時(shí)代賦予新的背景：逐漸從邊界問題向安全領(lǐng)域乃至更多領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。與此同時(shí)，一些其他國家也對參與“上海五國”合作進(jìn)程表現(xiàn)出了濃厚的興趣。直至2001年，隨著烏茲別克斯坦共和國的加入，上海合作組織成立宣言形成，標(biāo)志著其正式成立[3]。

上海合作組織繼承和發(fā)展了“上海五國”的機(jī)制，但是與其相比則具備了較為典型的國際組織特征[4]。 經(jīng)過幾年的探索與實(shí)踐，各國在安全領(lǐng)域的合作更加具體務(wù)實(shí)，使上海合作組織在打擊“三股勢力”及加強(qiáng)反恐建設(shè)的職能更加完善。經(jīng)濟(jì)合作方面，各方同意加快貿(mào)易投資便利化，為發(fā)展自由貿(mào)易區(qū)創(chuàng)造條件[5]。 發(fā)展經(jīng)貿(mào)合作和改善投資環(huán)境已經(jīng)邁出實(shí)質(zhì)性步伐，經(jīng)貿(mào)合作的不斷深化，增強(qiáng)了組織的凝聚力。除了安全合作和經(jīng)濟(jì)合作，人文領(lǐng)域的合作也逐步展開。

至此，筆者認(rèn)為，上海合作組織的發(fā)展依托于安全合作、經(jīng)濟(jì)合作、人文合作這“三駕馬車”向前穩(wěn)步運(yùn)行著。安全合作為經(jīng)濟(jì)合作提供良好的發(fā)展環(huán)境，經(jīng)濟(jì)合作為安全合作和人文合作創(chuàng)造了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)，人文合作推動了安全合作和經(jīng)濟(jì)合作的進(jìn)一步深化。可以說，上海合作組織潛力巨大的經(jīng)濟(jì)職能無疑是吸引這些國家加入的重要原因之一。在新的經(jīng)濟(jì)與安全形勢下，對于上海合作組織的其他成員國來說，加強(qiáng)本組織框架內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作日趨重要，其中也包括加強(qiáng)與觀察員國和伙伴國的合作。

二、上海合作組織的脊髓——法律性質(zhì)

（一）定義“國際組織”

國際合作在當(dāng)前形勢下是十分必要的，隨著越來越多的國家獨(dú)立，不論是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還是上層建筑的結(jié)構(gòu)都發(fā)生了變化，國家與國家之間的利益及沖突有時(shí)候往往是重合的，通過國際組織這種形式可以最大限度地在不打破當(dāng)前世界格局的前提下使各方利益最大化，在維護(hù)了世界和平的同時(shí)又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并為各成員國服務(wù)?，F(xiàn)代意義的國際組織起源于法國大革命之后的歐洲[6]。 20 世紀(jì)，特別是二戰(zhàn)結(jié)束后，國家之間依賴程度的加深，為國際組織的爆炸式發(fā)展提供了土壤。作為一種工具和助手，在尊重國家主權(quán)的基礎(chǔ)上，國際組織能夠促進(jìn)現(xiàn)代國家體系更好地發(fā)揮作用。對國家來說，國際組織可以為各國在能夠?yàn)楸緡鴰砝娴念I(lǐng)域提供多邊合作的平臺，也可以在出現(xiàn)問題時(shí)為政府間的聯(lián)系交往提供多種溝通渠道，從而有利于找到解決問題的有效方法。

那么，究竟什么是國際組織？應(yīng)該如何對它加以界定呢？長久以來，眾多的國際法學(xué)者、國際政治學(xué)者在各種論著中試圖給這一概念下定義，但是迄今為止，還沒有一個(gè)能夠被普遍認(rèn)同的定論，也沒有任何一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)做出類似的界定。即使是1975年3月14日的《維也納關(guān)于國家在其對國際組織關(guān)系上的代表權(quán)公約》也回避對此做出定義。這主要是因?yàn)樗蓄愃频膰L試似乎都不足以準(zhǔn)確、完整地界定出“國際組織”這一用語所涵蓋的意義及其法律后果。當(dāng)然，這些現(xiàn)有的定義也不能稱之為具有法律確定效力的定義。把一些零散的因素綜合起來考慮，可以將國際組織界定為，由兩個(gè)以上的國家組成的一種國家聯(lián)盟或國家聯(lián)合體，該聯(lián)盟是由其成員國政府通過符合國際法的協(xié)議而成立的，并且具有常設(shè)體系或一套機(jī)構(gòu)，其宗旨是依靠成員間的合作來謀求符合共同利益的目標(biāo)[7]。

（二）上海合作組織的法律性質(zhì)

關(guān)于上海合作組織的性質(zhì)，有人認(rèn)為是地區(qū)安全機(jī)構(gòu)，也有人認(rèn)為是松散的國際會議或區(qū)域論壇[8]。 從國際組織法的角度來看，上海合作組織應(yīng)當(dāng)與國際會議或國際論壇區(qū)別開來。第一，上海合作組織的成員國均為主權(quán)國家。第二，上海合作組織具有相對獨(dú)立的法律人格。第三，自其成立至今已經(jīng)充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)國家間合作的功能，積極尋求成員間經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)共同發(fā)展。第四，常設(shè)機(jī)構(gòu)“秘書處”也使得上海合作組織有別于一般的區(qū)域論壇或國際會議。第五，已經(jīng)形成了對成員國具有法律拘束力的基本文件——《上海合作組織憲章》。

三、上海合作組織的骨骼——機(jī)構(gòu)

任何國際組織都離不開一定的組織結(jié)構(gòu)，組織結(jié)構(gòu)之于國際組織，如同骨骼之于人體，不可缺失。國際組織的性質(zhì)不同，內(nèi)部機(jī)構(gòu)也有差別。筆者認(rèn)為，作為區(qū)域性國際組織而言的上海合作組織之內(nèi)部機(jī)構(gòu)主要分為如下幾個(gè)：第一，決策機(jī)關(guān)，具體表現(xiàn)為國家元首會議和政府首腦會議。第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要表現(xiàn)為外長會議、國家協(xié)調(diào)員理事會會議、各部門領(lǐng)導(dǎo)人會議。此外，還有一些提供各類服務(wù)的輔助機(jī)構(gòu)，在此不加以贅述。每個(gè)機(jī)構(gòu)都各有其職權(quán)范圍，它們各自職權(quán)的總和就構(gòu)成了整個(gè)上海合作組織的骨骼框架。

（一）國家元首會議

一般來說，決策機(jī)構(gòu)是國際組織的最高權(quán)力機(jī)關(guān)?！渡虾：献鹘M織憲章》第5 條將國家元首會議規(guī)定為上海合作組織的最高機(jī)構(gòu)，它也是該組織的議事與決策機(jī)構(gòu)。國家元首會議負(fù)責(zé)的基本職能在于確立本組織工作的基本方向，通過重要文件，以召開例行會議或非例行會議為工作方式。例行會議每年召開一次，基本上是成員國按順序分別主辦，當(dāng)輪到某國主辦時(shí)，主辦國的元首就是當(dāng)年會議的主席，任期一年。非例行會議須經(jīng)成員國元首提議并經(jīng)其他成員國元首同意方可召開。國家元首會議有權(quán)決定其他組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立。

根據(jù)《上海合作組織憲章》第5 條及2003 年《上海合作組織國家元首會議條例》的有關(guān)規(guī)定，國家元首會議的職能是：一是制定或者簽署上海合作組織對內(nèi)對外的雙邊或多邊條約。二是解決上海合作組織及其常設(shè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的建制和運(yùn)作，與其他國際組織及國家相互協(xié)作的原則性問題[9]。 三是任免人事。任免組織內(nèi)部常設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人。四是設(shè)廢機(jī)構(gòu)。通過關(guān)于上海合作組織機(jī)構(gòu)建立和終止其活動的決議。五是內(nèi)部成員的增減。新成員的加入或者現(xiàn)有成員的退出，以及是否賦予其他國際組織或主權(quán)國家觀察員和對話伙伴的資格都需要國家元首會議通過決議。六是制定相關(guān)戰(zhàn)略方針。通過研究國際形勢制定相關(guān)戰(zhàn)略方針以應(yīng)對不斷出現(xiàn)的新問題。

國家元首會議機(jī)制是上海合作組織最重要的機(jī)制，與其他國際組織的決策機(jī)制相比，具有鮮明的特點(diǎn)。首先是定期、頻繁，成員國首腦每年聚會一次，如此緊密的首腦會晤機(jī)制在國際組織中并不多見。其次是層級高，與會者均為成員國最高首腦，足以表明成員國的合作意識和積極態(tài)度。最后是決策效果明顯。上海合作組織歷次國家元首會議發(fā)表的元首聯(lián)合聲明對組織發(fā)展起到了明顯的促進(jìn)作用，不僅如此，國家元首會議通過的多邊條約及內(nèi)部規(guī)則為整個(gè)組織搭起了法律框架，奠定了組織發(fā)展的法律基石。

（二）政府首腦會議

根據(jù)憲章第6 條及相關(guān)條例的規(guī)定，各成員國預(yù)先商定會議舉辦地點(diǎn)，上海合作組織政府首腦會議例會每年舉行一次，會議主席由舉辦國政府首腦擔(dān)任[10]。 如果想要召開非例行會議，則必須先經(jīng)過任一成員國政府首腦提議，同時(shí)再經(jīng)過其他成員國的同意即可。政府首腦會議的職能：一是通過上海合作組織本年度的預(yù)算報(bào)告。二是決定上海合作組織尋求新一輪國與國之間合作的基本方向，確定合作重點(diǎn)事項(xiàng)。三是解決經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域發(fā)展合作的最基本問題。四是促成成員國之間合作條約的締結(jié)。五是代表成員國的一致意思表示，以上海合作組織的身份與其他國際組織或者國家締結(jié)條約。六是批準(zhǔn)有關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置以及編制。七是監(jiān)督各部門領(lǐng)導(dǎo)人會議工作和會議決定的落實(shí)以及上海合作組織框架內(nèi)共同經(jīng)濟(jì)方案的實(shí)施情況[8]。

政府首腦會議擁有部分立法權(quán)，可以在組織框架內(nèi)締結(jié)政府間多邊條約，它同國家元首會議一樣，都是本組織的立法機(jī)構(gòu)。其次它擁有部分機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)，有權(quán)決定本組織常設(shè)機(jī)構(gòu)地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)執(zhí)行委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制。再次它掌握本組織財(cái)政大權(quán)，有權(quán)批準(zhǔn)本組織預(yù)算經(jīng)費(fèi)，直接影響本組織的正常運(yùn)行。最后它的部分職能與國家元首會議相當(dāng)，有權(quán)研究本組織的發(fā)展戰(zhàn)略、合作的優(yōu)先方向等重大問題，還負(fù)責(zé)解決各領(lǐng)域的原則性問題。

從以上分析來看，政府首腦會議的主要職能并不是執(zhí)行本組織最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)決定、計(jì)劃或安排，而是在諸多重大事項(xiàng)上擁有相當(dāng)?shù)臎Q策權(quán)，這足以說明它不是一個(gè)普通的事務(wù)型執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而是標(biāo)準(zhǔn)的決策機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，與國家元首會議相比，政府首腦會議擁有的決策權(quán)還是有限的，帶有補(bǔ)充性質(zhì)，因此它只能是低于最高決策機(jī)構(gòu)的次級決策機(jī)構(gòu)，是一個(gè)第二重要的機(jī)構(gòu)。一個(gè)國際組織擁有兩個(gè)決策機(jī)構(gòu)，這種權(quán)力架構(gòu)安排從正面看可以說是上海合作組織決策機(jī)制的一大特色，然而換一個(gè)角度思考，卻難免有機(jī)構(gòu)是否重疊之嫌，這是一個(gè)值得進(jìn)一步探討的問題。

（三）外交部部長會議

根據(jù)憲章第7 條，通常情況下，外長會議都會被安排在每次的國家元首會議前一個(gè)月舉行。如果想要召集非例會，則需要有至少兩個(gè)成員國提議，同時(shí)還需要其他成員國外長的一致性同意。決定召開例會或者非例會之后，地點(diǎn)則由成員國通過協(xié)商來確定。外長會議主席代表本組織進(jìn)行對外活動，一般由國家元首會議例會主辦國的外長擔(dān)任，任期一年。外長會議的職能：一是研究上海合作組織的當(dāng)前活動問題，籌備國家元首會議，對外發(fā)表外長聲明。二是保障上海合作組織各機(jī)構(gòu)決議的總協(xié)調(diào)與落實(shí)。三是經(jīng)過研究后向元首會議和政府首腦會議提交有關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)成員國內(nèi)部合作或者對外交往的改善建議及計(jì)劃。四是經(jīng)過研究后向國家元首會議提出有關(guān)新成員加入本組織或者是現(xiàn)有成員退出本組織，終止相關(guān)權(quán)利義務(wù)的建議。五是經(jīng)過研究后向國家元首會議提出賦予某國或國際組織為本組織對話伙伴或者觀察員地位的建議。六是經(jīng)過研究后向國家元首會議提出關(guān)于上海合作組織秘書長人選，根據(jù)協(xié)調(diào)理事會推薦批準(zhǔn)副秘書長人選的建議。七是對國家協(xié)調(diào)員理事會提交的文件草案、相關(guān)建議或者咨詢進(jìn)行研究并初步審查。

（四）國家協(xié)調(diào)員理事會會議

國家協(xié)調(diào)員理事會負(fù)責(zé)上海合作組織的日常管理活動[11]， 由各國根據(jù)本國規(guī)定和程序任命的國家協(xié)調(diào)員組成[12]。 理事會議主席由國家元首會議例會舉辦國的成員擔(dān)任，任期一年，每年至少舉行三次會議。受外長會議主席委托，國家協(xié)調(diào)員理事會會議主席可對外代表組織[13]。 國家協(xié)調(diào)員理事會的職能：一是在國家元首會議、政府首腦會議、外長會議召開前，作好相關(guān)的準(zhǔn)備。二是對于秘書處給出的建議進(jìn)行研究并審議批準(zhǔn)。三是對各會議召開前的相關(guān)事宜進(jìn)行協(xié)調(diào)組織。四是建議組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)的增減、職能的變動。五是對各個(gè)會議決議的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。六是批準(zhǔn)秘書長助理的人選。七是審議秘書長提交的年度預(yù)算編制建議和決算報(bào)告等。

（五）各部門領(lǐng)導(dǎo)人會議

憲章第8 條規(guī)定，各部門領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)國家元首會議和政府首腦會議的決定定期召開會議，會議主辦國有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任會議主席。開會地點(diǎn)由與會方協(xié)商確定，當(dāng)參與會議的成員國部門領(lǐng)導(dǎo)人人數(shù)達(dá)到三分之二時(shí)，會議就是有效的。在會議舉行之前，可成立常設(shè)或臨時(shí)的由各成員國部門代表組成的專家工作小組作為該次會議專門的會議籌備機(jī)構(gòu)。目前上海合作組織已經(jīng)建立了國防部長、經(jīng)貿(mào)部長、交通部長、文化部長、教育部長、總檢察長、最高法院院長以及執(zhí)法、安全等部門領(lǐng)導(dǎo)人的年度會議機(jī)制。各部門領(lǐng)導(dǎo)人會議的職能：一是為元首會議和政府首腦會議準(zhǔn)備關(guān)于在各領(lǐng)域開展合作的建議。二是組織落實(shí)各合作領(lǐng)域的決議，制定合作計(jì)劃，協(xié)調(diào)監(jiān)督計(jì)劃的實(shí)施。三是促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和信息的交流。四是協(xié)調(diào)成員國非政府機(jī)構(gòu)之間的互利合作。與秘書處相互協(xié)作，在職權(quán)范圍內(nèi)與除決策機(jī)構(gòu)之外的其他機(jī)構(gòu)相互協(xié)作。

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