美國(guó)政府新機(jī)構(gòu)如何產(chǎn)生

機(jī)構(gòu)改革分為“急劇改革”和“漸進(jìn)改革”。

布魯金斯學(xué)會(huì)的政府改革項(xiàng)目已進(jìn)行5年，該學(xué)會(huì)研究員威廉·蓋爾斯頓和伊麗莎白·麥克艾爾文近日發(fā)表題為《機(jī)構(gòu)創(chuàng)新：如何發(fā)生/為什么重要？》的論文，探討政府機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的發(fā)生機(jī)制，以及政府機(jī)構(gòu)改革對(duì)公共政策和民主的重要性。這篇報(bào)告主要聚焦于導(dǎo)致新機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的改革，而非對(duì)舊機(jī)構(gòu)的改革。

蓋爾斯頓和麥克艾爾文首先探討了機(jī)構(gòu)的性質(zhì)以及機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程艱難的原因。他們認(rèn)為，機(jī)構(gòu)改革分為“急劇改革”和“漸進(jìn)改革”?！凹眲「母铩边M(jìn)程很快，一般由接近決策的人士主導(dǎo)，在決策過(guò)程中產(chǎn)生新機(jī)構(gòu)，黨派分裂程度較低?！皾u進(jìn)改革”因?yàn)檫M(jìn)程緩慢、信息透明程度高，“漸進(jìn)改革”經(jīng)常落入黨派紛爭(zhēng)的窠臼。

兩位作者對(duì)幾個(gè)美國(guó)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了案例分析。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的創(chuàng)立是“急劇改革”的經(jīng)典案例。當(dāng)時(shí)整個(gè)國(guó)家的銀行系統(tǒng)面臨崩潰，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司應(yīng)運(yùn)而生，其創(chuàng)建過(guò)程具有快速、危機(jī)驅(qū)動(dòng)、共識(shí)推動(dòng)的特點(diǎn)。國(guó)土安全部則是“急劇改革”的另一個(gè)案例，它是在颶風(fēng)危機(jī)時(shí)建立的。美國(guó)環(huán)境保護(hù)局的建立屬于“漸進(jìn)改革”，進(jìn)程緩慢，自下而上推動(dòng)改革。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室、美聯(lián)儲(chǔ)處于“急劇改革”和“漸進(jìn)改革”中間地。而搭建了二戰(zhàn)后情報(bào)機(jī)構(gòu)、軍事、國(guó)家安全決策框架的1947年國(guó)家安全法案，反映的是長(zhǎng)期問(wèn)題。

政府的“急劇改革”方式多樣。有些“急劇改革”反映了危機(jī)時(shí)刻的緊急問(wèn)題，而有些則是抓住了長(zhǎng)期問(wèn)題的機(jī)會(huì)之窗；有些反映了輿論的壓力，有些受到內(nèi)部專家和當(dāng)選政治家的驅(qū)動(dòng)；有些改革有社會(huì)運(yùn)動(dòng)和私營(yíng)部門推動(dòng)，有些則由行政機(jī)構(gòu)或國(guó)會(huì)推動(dòng)。但有一點(diǎn)是基本不變的：政府基本形式的設(shè)定——特別是在議會(huì)共和體制內(nèi)。改革需要克服慣性和抵抗，需要持續(xù)努力來(lái)改變現(xiàn)狀。

“漸進(jìn)改革”有很多變數(shù)。有些新機(jī)構(gòu)——比如國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室和美國(guó)環(huán)境保護(hù)局運(yùn)轉(zhuǎn)良好，因?yàn)樗麄兊膭?chuàng)建者在最初將任務(wù)和運(yùn)行模式設(shè)計(jì)得很到位，在內(nèi)能夠運(yùn)轉(zhuǎn)，在外能得到信任。另一種情況是在機(jī)構(gòu)創(chuàng)立之際將任務(wù)設(shè)計(jì)得相對(duì)狹窄，幾十年毋需改變，如聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司。第三種情況是，機(jī)構(gòu)創(chuàng)立時(shí)任務(wù)廣泛而模糊，但是有足夠的彈性隨著領(lǐng)導(dǎo)和環(huán)境而轉(zhuǎn)變。比如，國(guó)家安全委員會(huì)的運(yùn)行方式隨著總統(tǒng)更迭而變化，取決于總統(tǒng)對(duì)國(guó)務(wù)院、國(guó)防部及其他情報(bào)機(jī)構(gòu)的信任。

蓋爾斯頓和麥克艾爾文最后提出，若機(jī)構(gòu)創(chuàng)新系由危機(jī)驅(qū)動(dòng)，那么整個(gè)國(guó)家可能得付出巨大代價(jià)。眼前美國(guó)一個(gè)緊迫的情況是基礎(chǔ)設(shè)施的維修和現(xiàn)代化。如果沒(méi)有新的機(jī)構(gòu)來(lái)管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大橋和大壩坍塌現(xiàn)象未來(lái)可能比比皆是。