災(zāi)后資源環(huán)境評價解困

災(zāi)后恢復(fù)重建資源環(huán)境承載能力評價工作在汶川、玉樹、舟曲、蘆山、魯?shù)榈榷啻未鬄?zāi)中得到不斷進步，但還面臨一些尷尬問題。

今年4月20日，四川蘆山地震兩周年。兩年前的這一天，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員樊杰在得知地震的消息后立即進入備戰(zhàn)狀態(tài)。在這之前，樊杰作為項目組組長和首席科學(xué)家，已經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)中科院的團隊對汶川、玉樹、舟曲三次自然災(zāi)害進行了災(zāi)后資源環(huán)境承載能力評價，蘆山是第四次，后來還有2014年8月的魯?shù)榈卣稹?/p>

災(zāi)后資源環(huán)境承載能力評價，是指對災(zāi)后地區(qū)水土資源、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、經(jīng)濟發(fā)展水平等指標(biāo)進行綜合分析評價，解決災(zāi)后就地和異地重建選址、重建人口用地規(guī)模和外遷人口數(shù)量、重建產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向等關(guān)鍵問題。

災(zāi)后資源環(huán)境承載能力評價決定了一個地區(qū)災(zāi)后重建的基本方向，集成了規(guī)劃學(xué)、地理學(xué)、人口學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科，系統(tǒng)科學(xué)地指導(dǎo)了2008年以來中國歷次重大自然災(zāi)害的災(zāi)后重建。

樊杰在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時表示，資源環(huán)境承載能力評價目前已經(jīng)不限于應(yīng)用在災(zāi)后重建領(lǐng)域，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，已經(jīng)成為十八屆三中全會后全面深化改革的一項創(chuàng)新工作。

2014年國家已經(jīng)成立了相關(guān)研究小組，樊杰被委任為首席科學(xué)家，探索在整個國土范圍內(nèi)建立一套監(jiān)測體系，一旦哪個地區(qū)的發(fā)展超過紅線，就會發(fā)出預(yù)警，以此來提升政府的治理能力，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。

然而，即便資源環(huán)境承載能力評價的理念得到中央高層的認(rèn)可，要真正落到實處并不是一件輕松的事情。 樊杰說，災(zāi)后評價雖然已經(jīng)開展了7年，但仍面臨一些尷尬的問題。

尷尬處境

樊杰所言尷尬的問題，比如該項評價并不像災(zāi)后應(yīng)急響應(yīng)工作那樣，缺乏固定的部門負(fù)責(zé)，一旦發(fā)生災(zāi)害難，以立即開始工作；再如，獲得相關(guān)數(shù)據(jù)非常艱難，這也大大增加了評價的難度。

2013年5月16日，蘆山地震發(fā)生后第27天，國務(wù)院蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建指導(dǎo)協(xié)調(diào)小組召開第一次全體會議。按照會議部署，中國科學(xué)院災(zāi)后恢復(fù)重建資源環(huán)境承載能力評價項目組正式成立，會議要求項目組必須在5月20日提交資源環(huán)境承載能力評價初步報告。

僅僅5天時間。

從汶川到魯?shù)榈卣?，五次的評價經(jīng)驗顯示，要完成一份資源環(huán)境承載能力評價的初步報告至少需要20至25天時間，而且還需要幾十位科技人員加班加點才能完成。

幸好，樊杰團隊的工作在蘆山地震發(fā)生后第5天，即4月25日就實際啟動了。當(dāng)時中科院召集了30多人的研究團隊，確立了初步工作方案，并開始整理相關(guān)社會經(jīng)濟基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

樊杰介紹，從2008年汶川地震后，國家就確定了自然災(zāi)害后的重建要進行資源環(huán)境承載能力評價，但是災(zāi)害發(fā)生后，到底由哪個單位來承接這一評價任務(wù)，什么時間啟動，都沒有固定下來。

一個例子是2010年玉樹地震，當(dāng)年4月14日地震發(fā)生后，樊杰曾向相關(guān)部門詢問過，中科院是否還會承接評價任務(wù)，得到的答復(fù)是此次評價任務(wù)將交由其他研究機構(gòu)完成，所以那一次，中科院沒有提前作準(zhǔn)備。然而，4月23日，《玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作方案》經(jīng)國務(wù)院審議通過后，確定了該評價繼續(xù)由中科院牽頭，而當(dāng)時樊杰正在廣西出差，被搞得措手不及。那一次需要提交初步報告的時間是5月10日，留給整個項目的時間僅有16天。

有了這次經(jīng)驗后，中科院的團隊為了避免時間緊迫帶來的尷尬，只好選擇主動方式，每次大災(zāi)之后，都迅速進入備戰(zhàn)狀態(tài)。

然而，提前準(zhǔn)備仍會帶來其他尷尬局面，沒有國務(wù)院批復(fù)的文件作為“尚方寶劍”，很難得到研究需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。巧婦難為無米之炊啊。

評價需要很多高精度的數(shù)據(jù)，同時這些數(shù)據(jù)也是各個部委的保密數(shù)據(jù)。在備戰(zhàn)階段，中科院無法從國土資源部、環(huán)保部、住建部、氣象局等部門獲取。

在此之前，樊杰的團隊并沒閑著，他們利用過去與地方各部門的良好私人關(guān)系，從“下邊”拿數(shù)據(jù)，這樣便可以贏得大量寶貴時間。

不過，有地方國土部門會覺得奇怪，為什么他們的數(shù)據(jù)早已提交給了位于北京的國土資源部，而同樣位于北京的中科院需要這些數(shù)據(jù)時，還要跑到地方來要，既然中央部委不提供，那么地方國土部門提供了，恐怕就會犯錯誤。因此中科院在提前備戰(zhàn)階段，往往僅能獲得零星的高精度數(shù)據(jù)，大量數(shù)據(jù)還需要在獲得“尚方寶劍”后才能得到。

即使有了“尚方寶劍”后，正常向一個部委申請數(shù)據(jù)的時間都要5天之久，主管相關(guān)數(shù)據(jù)的副部長或司長都需要簽字，而他們對于“尚方寶劍”的理解又不同，造成大量時間的浪費。

比如，魯?shù)榈卣鸬臑?zāi)后評價，在獲得數(shù)據(jù)方面拖延了時間，工作效率比蘆山地震時大大退步了。這主要是因為2014年以來，中央多個部委多個層級的領(lǐng)導(dǎo)都換了，而這批新上任的部門負(fù)責(zé)人對災(zāi)后資源環(huán)境承載能力評價了解甚少，工作配合效率也大幅降低。

經(jīng)歷了汶川、玉樹、舟曲、蘆山和魯?shù)?次大的災(zāi)害評價，樊杰感到，技術(shù)方法越來越成熟后所獲得的精力節(jié)余，被越來越多的部門掣肘耗損掉了。

樊杰建議，國務(wù)院既然已經(jīng)規(guī)定了每次大災(zāi)后都會進行災(zāi)后資源環(huán)境承載能力評價，就應(yīng)該將具體的程序制度化，做到大災(zāi)發(fā)生后能夠立即啟動評價，同時將相關(guān)配合部門的任務(wù)分工細化明確，這不僅可以避免科研團隊一系列不必要的尷尬，還會對于災(zāi)區(qū)的重建工作有非常大的促進作用。

未雨綢繆

7年5次大地震，樊杰的研究團隊發(fā)現(xiàn)，即便每次災(zāi)后資源環(huán)境承載能力評價都對重建工作起到了很大幫助，但從整個國家角度看，仍然缺乏一個整體規(guī)劃，對災(zāi)害頻發(fā)區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)問題缺乏預(yù)案部署。

這一問題突出表現(xiàn)在青藏高原地震帶區(qū)域。該地震帶處于青藏高原的邊緣，位于第一級階梯和第二級階梯的過渡區(qū)域，是我國5.0級以上地震的多發(fā)地帶，也是崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的密集分布區(qū)。2008年汶川的8.0級地震、2010年玉樹7.1級地震、2010年舟曲泥石流、2013年蘆山7.0級地震、2014年魯?shù)?.5級地震都位于這一地震帶。

這一區(qū)域的另一個顯著特點是社會經(jīng)濟發(fā)展低于全國平均水平，人均GDP相當(dāng)于全國1/3至2/3，人均地方一般性財政收入相當(dāng)于全國1/10至3/10。這種經(jīng)濟狀況的直接影響是，一方面由于建筑物建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，一旦地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生，就很容易造成較大損失；另一方面恢復(fù)重建能力較差，一旦形成災(zāi)損，對國家和外援的依賴性很強。

以往國家針對該區(qū)域的相關(guān)規(guī)劃往往都忽略了防災(zāi)減災(zāi)問題。例如2010年發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》雖然強調(diào)了區(qū)域的生態(tài)重要性和脆弱性，但沒有突出特定區(qū)域的災(zāi)害屬性。

樊杰介紹，目前中國的基礎(chǔ)地理信息雖然已經(jīng)覆蓋了全部國土，但就高精度數(shù)據(jù)來說，平原地區(qū)往往好于偏遠山區(qū)，因此這一地震帶的某些區(qū)域還存在數(shù)據(jù)缺乏的問題，一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害，就會給救援以及災(zāi)后重建規(guī)劃帶來巨大困難。

例如，當(dāng)中科院在對汶川地震后進行資源環(huán)境承載能力評價時，發(fā)現(xiàn)原有的數(shù)據(jù)連最基本的縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的界限都沒有畫出來。

樊杰建議，國家應(yīng)該通過設(shè)立國家級科技專項基金的形式支持該區(qū)域進行一項資源環(huán)境承載能力評價和防災(zāi)減災(zāi)整體規(guī)劃設(shè)計。一要開展這個區(qū)域地質(zhì)災(zāi)害問題和資源環(huán)境條件的摸底，采集高精度地理數(shù)據(jù)，作為未來一切建設(shè)和規(guī)劃的科學(xué)依據(jù)；二可比照日本本島、美國西海岸等地震高發(fā)區(qū)域的范例，對該區(qū)域的防災(zāi)減災(zāi)實施整體規(guī)劃，完善單體建筑物標(biāo)準(zhǔn)和集中居民點建設(shè)規(guī)范，建立日常監(jiān)測預(yù)警體系，布局公共安全避難所等；三是從人口遷移、國土空間開發(fā)格局等方面，建設(shè)生態(tài)補償機制、資源稅留成政策等體制設(shè)計，使防災(zāi)減災(zāi)整體規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，指導(dǎo)和約束各類相關(guān)的規(guī)劃。