司法改革不能急功近利

司法改革是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要針對(duì)新情況，解決新問(wèn)題，不能一蹴而就，不能急功近利。

2015年是司法體制改革全面深入推進(jìn)的一年，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的開(kāi)局之年。作為全國(guó)首批司法體制改革試點(diǎn)省份，廣東省試點(diǎn)地市的兩級(jí)法院大部分都已完成了首批主審法官的選任，“誰(shuí)審誰(shuí)判誰(shuí)負(fù)責(zé)”的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制和司法責(zé)任制正在逐步建立，一系列改革措施直指“行政化”、“地方化”等體制難題。

“廣東全省法院已過(guò)了改革初期的觀(guān)望期、躊躇期，大家的改革熱情很高，改革的前景很好，有決心、有信心，實(shí)現(xiàn)十八屆四中全會(huì)提出的司改目標(biāo)?！睆V東省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)鄭鄂接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)如是說(shuō)。

在鄭鄂看來(lái)，司法改革是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，光靠熱情還不行，還要有具體實(shí)施方案。以法官員額制改革為例，就需要配套審判輔助隊(duì)伍的建設(shè)、法官合理工作量的測(cè)算、以法官為核心的案件質(zhì)量評(píng)估體系、法官履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制、建立法院內(nèi)外人員干預(yù)案件的記錄制度等一系列問(wèn)題，每一個(gè)問(wèn)題都需要深入研究、思慮周全。因此，改革試點(diǎn)就是一個(gè)不斷探索完善的過(guò)程，要時(shí)時(shí)針對(duì)新情況，解決新問(wèn)題，不能一蹴而就，不能急功近利。

防止司法權(quán)的地方化

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：最高法今年發(fā)布的“四五改革綱要”中提到，要建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。在法院系統(tǒng)跨行政區(qū)域管轄上，廣東走在前列，廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、廣州鐵路運(yùn)輸法院、深圳前海法院的試點(diǎn)都給全國(guó)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。2015年在這一方面會(huì)有些什么新考慮？

鄭鄂：中央已經(jīng)啟動(dòng)了跨行政區(qū)劃管轄案件的試點(diǎn)。最高法院分別在深圳、沈陽(yáng)設(shè)立第一、二巡回法庭，廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院管轄全?。ǔ钲谕猓┑囊粚弻?zhuān)利案件;深圳前海法院、珠海橫琴新區(qū)人民法院集中管轄全市的涉外、涉港澳臺(tái)民商事案件;湛江、江門(mén)指定一個(gè)基層法院集中管轄行政案件的受理改革等，這些法院管轄權(quán)的設(shè)定都是跨區(qū)劃。從裁判角度看，有利于區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一裁判尺度，同時(shí)，可從制度上防止司法權(quán)的地方化。

目前，我們正在進(jìn)行的由廣州鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院實(shí)施廣州地區(qū)行政案件集中管轄的方案，也是跨行政區(qū)域。廣州鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院除繼續(xù)原管轄范圍外，增加管轄原屬?gòu)V州兩級(jí)法院管轄的行政案件。

應(yīng)該說(shuō)，這項(xiàng)改革試點(diǎn)是行政審判領(lǐng)域的新探索，將有利于破解行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問(wèn)題，有利于更好的解決行政爭(zhēng)議和糾紛，有利于促進(jìn)我省依法行政和公正司法。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：最高法“四五改革綱要”提到要強(qiáng)化人權(quán)司法保障機(jī)制，比如禁止讓刑事在押被告人或者上訴人穿著識(shí)別服、馬甲、囚服等具有監(jiān)管機(jī)構(gòu)標(biāo)識(shí)的服裝出庭受審等。廣東在這方面是否有過(guò)探索？下一步將如何落實(shí)？

鄭鄂：盡管被告人的著裝變化只是細(xì)枝末葉，但體現(xiàn)的卻是刑事理念上的巨大改變，實(shí)際是變有罪推定為無(wú)罪推定，變以偵查為中心為以審判為中心，更注重保護(hù)人權(quán)。也就是要確保做到，未經(jīng)人民法院依法判決，任何人不得被視為有罪。

以往，在押刑事被告人、上訴人出庭受審?fù)ǔ６即┲∮辛b押場(chǎng)所標(biāo)志的馬甲或者囚服，主要考慮的是押解、看管的安全及便利，但卻讓人感覺(jué)像給被告人、上訴人貼上了犯罪標(biāo)簽，不利于保障和維護(hù)被告人、上訴人依法享有的訴訟權(quán)利。

最高人民法院、公安部聯(lián)合制定下發(fā)的《關(guān)于刑事被告人或上訴人出庭受審時(shí)著裝問(wèn)題的通知》明確要求，人民法院到看守所提解在押刑事被告人或上訴人的，看守所應(yīng)當(dāng)將穿著正裝或便裝的被告人或上訴人移交人民法院。廣東高院已經(jīng)發(fā)出通知，要求全省法院立即嚴(yán)格執(zhí)行，確保全省在押刑事被告人、上訴人按要求身穿便服出庭受審。

以“審判為中心”，避免錯(cuò)案發(fā)生

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：法院是守護(hù)公平正義的最后一道防線(xiàn)，遏制冤假錯(cuò)案在“呼格案”重審后熱度空前。廣東法院將如何以審判為中心，全力避免冤假錯(cuò)案？

鄭鄂：對(duì)于錯(cuò)案的發(fā)生，作為一名法院人，我深感痛惜，更深感身上責(zé)任的重大。我想，任何一個(gè)法官都與我有同樣的感受，誰(shuí)也不愿意看到錯(cuò)案的發(fā)生。

對(duì)于錯(cuò)案，我們的態(tài)度很明確，就是發(fā)現(xiàn)一起糾正一起，不推脫、不回避。比如，我省糾正的徐輝案就是典型的例子。這個(gè)案子得到糾正并非因?yàn)椤罢鎯闯霈F(xiàn)”或“死者歸來(lái)”，是我們根據(jù)徐輝的申訴及相關(guān)部門(mén)的建議，啟動(dòng)了審判監(jiān)督程序，經(jīng)再審審查，認(rèn)為案件的事實(shí)不清、證據(jù)不足，按照疑罪從無(wú)的精神，依法宣告徐輝無(wú)罪。

從呼格案、徐輝案中，全國(guó)的法官都要吸取教訓(xùn)，尤其是“定放兩難”的案件，一定要恪守疑罪從無(wú)的現(xiàn)代司法理念，杜絕 “疑罪從輕”、“疑罪從掛”、“疑罪從有”再發(fā)生。四中全會(huì)提出司法改革，要建立以“審判為中心”的訴訟制度，這是減少、避免錯(cuò)案發(fā)生的重要制度安排，必須認(rèn)真落實(shí)到位。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：司改中提到法官員額制，5年內(nèi)法官員額要控制在39%以?xún)?nèi)，這對(duì)“案多人少”的現(xiàn)狀會(huì)否帶來(lái)影響？非珠三角地區(qū)的法官可能更多想往珠三角調(diào)動(dòng)，當(dāng)中又將如何選拔和平衡？

鄭鄂：實(shí)行法官員額制，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，是實(shí)現(xiàn)法官隊(duì)伍職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化、正規(guī)化的必然舉措。但如何控制在39%以?xún)?nèi)，要具體情況具體確定。因?yàn)?，中央批?zhǔn)的39%的法官員額，是全省法院總體的39%，不是某個(gè)法院的39%。

我們測(cè)算了一下，2014年廣東全省法院共受理各類(lèi)案件121.99萬(wàn)件，法官年人均結(jié)案98.47件，珠三角地區(qū)一些基層法院的法官最多的達(dá)到300甚至400件。2015年1?2月，新收案件同比增長(zhǎng)30%，深圳、東莞等地法院更上升40%。如此大體量的案件量，不可能搞“一刀切”式的39%法官員額，否則，肯定加大原有的“案多人少”的矛盾。改革的目的就是要解決矛盾和問(wèn)題，所以，39%法官員額的確定要綜合考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際的人口數(shù)量而不是戶(hù)籍人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（決定案件類(lèi)別和復(fù)雜程度）、案件數(shù)量等因素，才能科學(xué)測(cè)算法官合理的工作量、法官必配的法官助理等審判輔助人員之間的合理比例等。同時(shí)，要研究和加強(qiáng)糾紛的多元化解決機(jī)制，各級(jí)黨委、人大、政府高度重視訴前化解矛盾工作，加強(qiáng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解，減少進(jìn)入訴訟渠道的矛盾糾紛。這樣，有利于司法改革，更有利于社會(huì)矛盾化解。

至于實(shí)施法官員額制后，珠三角內(nèi)外的法官流動(dòng)性問(wèn)題，從我們目前掌握的情況看，還沒(méi)有明顯的流動(dòng)意向。過(guò)去的流動(dòng)也不是單一的?；仡^看，法官的流動(dòng)有三個(gè)時(shí)期：早期是從珠三角以外地區(qū)流向珠三角地區(qū)的法院或者到發(fā)達(dá)地區(qū)當(dāng)律師;第二階段變?yōu)椴豢盎鶎臃ㄔ恨k案任務(wù)的壓力等因素，呈現(xiàn)向上級(jí)法院流動(dòng)的態(tài)勢(shì);目前是各級(jí)法院以部分法官流向黨政機(jī)關(guān)為主，另外一小部分辭職出去當(dāng)律師、做法務(wù)。對(duì)法官的流動(dòng)現(xiàn)象，我們已經(jīng)注意到了。流動(dòng)的原因我們都作了調(diào)研，情況我們也掌握，但并不是如網(wǎng)絡(luò)上流傳的那樣出現(xiàn)了“法官辭職潮”。但是，如何在員額制下實(shí)現(xiàn)法官隊(duì)伍的梯隊(duì)發(fā)展是我們下一步要考慮的一個(gè)重點(diǎn)。

注重頂層設(shè)計(jì)的整體性、全局性

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：最近這兩年是人民法院工作的改革年、攻堅(jiān)年。最高人民法院一直在著力設(shè)計(jì)和推動(dòng)全國(guó)法院司法體制改革，結(jié)合廣東的實(shí)際，你對(duì)司法體制改革有什么建議？

鄭鄂：第一，建議最高法院要進(jìn)一步加強(qiáng)司法改革試點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)關(guān)注、總結(jié)、指導(dǎo)試點(diǎn)的情況，幫助基層單位解決試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，注重頂層設(shè)計(jì)的整體性、全局性、協(xié)調(diào)好各方面的意見(jiàn)，為試點(diǎn)工作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

自十八屆三中、四中全會(huì)以來(lái)，全國(guó)各地先后啟動(dòng)了司法改革的試點(diǎn)工作。然而，由于實(shí)際情況差異以及認(rèn)識(shí)上的局限性，在一些具體改革舉措上，各地出現(xiàn)了不同程度的沖突甚至互相矛盾。如何在下一步的改革中凝聚更多共識(shí)，是改革能否深入的關(guān)鍵，尤其是，改革中還有一些需要頂層設(shè)計(jì)給予更科學(xué)界定的新情況、新問(wèn)題，要防止各地在試點(diǎn)時(shí)先入為主，形成既成事實(shí)，導(dǎo)致未來(lái)改革的成本加大。我建議最高法院要加強(qiáng)對(duì)全國(guó)法院司法改革的統(tǒng)籌指導(dǎo)，確保各地試點(diǎn)改革符合中央要求。

第二、建議由全國(guó)人大常委會(huì)牽頭，組成由“兩高”、專(zhuān)家學(xué)者、律師、相關(guān)職能部門(mén)等參加的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，對(duì)司法改革中需要在立法上配套修改完善的問(wèn)題進(jìn)行梳理調(diào)研，啟動(dòng)相關(guān)立法、修法程序，確保改革在憲法、法律框架內(nèi)有序進(jìn)行。

到目前為止，司法改革已從內(nèi)部的審判權(quán)、檢察權(quán)運(yùn)行等機(jī)制類(lèi)改革，駛進(jìn)了涉及司法權(quán)安排、組織架構(gòu)、人員配置等關(guān)系體制類(lèi)問(wèn)題的深水區(qū)，不少改革試點(diǎn)已觸及憲法、法律框架的內(nèi)容。為避免出現(xiàn)于法無(wú)據(jù)或跟現(xiàn)行的法律發(fā)生沖突，我建議，由全國(guó)人大常委會(huì)牽頭，組織一個(gè)專(zhuān)業(yè)、多元、中立、公開(kāi)的委員會(huì)，及時(shí)梳理需要進(jìn)行立法修改完善的有關(guān)情況，匯總匯報(bào)給全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)修法程序，確保改革符合中央精神、法治精神，確保改革在憲法、法律的框架內(nèi)進(jìn)行。

第三、建議最高法院配套法官員額制改革，抓緊研究制定審判輔助隊(duì)伍的管理規(guī)范。

在法院內(nèi)部，法官的核心地位不可動(dòng)搖，但審判輔助隊(duì)伍同樣是完成審判工作不可或缺的重要力量，尤其是其中的法官助理和書(shū)記員，直接輔助案件審判活動(dòng)。按照中央批準(zhǔn)的試點(diǎn)方案，審判團(tuán)隊(duì)模式是由“法官+法官助理+書(shū)記員”組成，按照中央批準(zhǔn)的改革方案，法官占39%、審判輔助人員占46%、司法行政人員占15%。其中的審判輔助人員包括法官助理、書(shū)記員、司法技術(shù)人員、執(zhí)行員和司法警察五大類(lèi)，除去執(zhí)行員和司法警察占去的20%?30%的比例，留給法官助理和書(shū)記員隊(duì)伍的比例只有15%?25%左右，不能滿(mǎn)足法官“優(yōu)而精”、法官助理和書(shū)記員“專(zhuān)而足”的新型審判團(tuán)隊(duì)模式的要求。

尤其是我省的珠三角地區(qū)，本來(lái)就“案多人少”，人案矛盾更加突出。我建議抓緊制定法官助理單獨(dú)序列管理辦法、規(guī)范統(tǒng)一由財(cái)政保障的雇員制書(shū)記員隊(duì)伍，以穩(wěn)定隊(duì)伍、推進(jìn)審判工作有序進(jìn)行。

第四、建議最高法院加快推進(jìn)“司法大數(shù)據(jù)”的建設(shè)和使用，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供司法保障。目前，全國(guó)法院的司法公開(kāi)工作還局限于內(nèi)部基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的“錄入”、對(duì)社會(huì)的審判、執(zhí)行、裁判文書(shū)三大公開(kāi)，尚未達(dá)到“大數(shù)據(jù)”的運(yùn)用。而大數(shù)據(jù)的運(yùn)用，不但有利于法院內(nèi)部審判流程的集約化管理，服務(wù)審判，還可從中分析挖掘出社會(huì)管理中的深層次問(wèn)題，服務(wù)社會(huì)，更能進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)全社會(huì)的司法開(kāi)放、民眾參與、便民利民，將司法為民提升到人民司法的新高度。因此，建議最高人民法院要加快推進(jìn)“司法大數(shù)據(jù)”的建設(shè)和使用。