湖北省水行政聯(lián)動執(zhí)法制度之構(gòu)建

【摘要】自古以來，湖北省素有“千湖之省”之美譽，然其既興于水，也憂于水。故遵循“水”規(guī)律，規(guī)范對“水”的開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)，進(jìn)而興“水”之利，防“水”之害，就成為湖北省孜孜以求的愿景。然欲實現(xiàn)其愿景，則離不開法治之保障。在法治過程之中，執(zhí)法又是關(guān)鍵。文章旨在對湖北省水行政執(zhí)法模式進(jìn)行創(chuàng)新，構(gòu)建擺脫“區(qū)劃、行政層級”束縛的水行政聯(lián)動執(zhí)法制度。

【關(guān)鍵詞】水行政聯(lián)動執(zhí)法；體制架構(gòu)；運行機制

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”這一總目標(biāo)的同時，對法治實現(xiàn)路徑也做出了具體的安排。即要求形成高效的法治實施體系，促進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這一總目標(biāo)與實施路徑的結(jié)合，為執(zhí)法體制改革明確了方向與核心，具體在環(huán)境資源、農(nóng)業(yè)水利等領(lǐng)域，則體現(xiàn)為綜合執(zhí)法的推行。因此，探尋綜合執(zhí)法模式，構(gòu)建綜合執(zhí)法制度不僅是法治實踐的迫切需要，也是法學(xué)理論研究的責(zé)任和義務(wù)。

一、水行政聯(lián)動執(zhí)法模式——水行政綜合執(zhí)法類型之一

在法學(xué)領(lǐng)域，行政執(zhí)法的概念有廣義與狹義之分。但在法治實踐中，通常對“行政執(zhí)法”做狹義理解。即“為了實現(xiàn)國家行政管理的目的，行政機關(guān)及其行政執(zhí)法人員按照特定的職權(quán)、程序，依據(jù)特定的法律規(guī)范，對特定的人和事采取影響其權(quán)利義務(wù)的行為?！倍谒骂I(lǐng)域的行政執(zhí)法通常稱為水行政執(zhí)法。在水行政執(zhí)法的實踐中，綜合執(zhí)法模式日漸成為其主流的執(zhí)法模式。而根據(jù)“綜合”的廣涉性以及綜合的強度的不同，又可將“水行政綜合執(zhí)法”進(jìn)行類型化，進(jìn)而形成兩個子類型：1.水行政聯(lián)合執(zhí)法；2.水行政聯(lián)動執(zhí)法。

在湖北省的具體實踐中，水行政聯(lián)動執(zhí)法主要是指針對同一水域片區(qū)的水行政違法案件，調(diào)動并集中相關(guān)行政區(qū)域的不同水行政主管部門的水行政執(zhí)法力量，通過相互之間的配合與協(xié)作，實施水行政執(zhí)法活動。其核心特征在于水行政系統(tǒng)內(nèi)部部門之間的聯(lián)動執(zhí)法。經(jīng)過水行政部門長期的聯(lián)動執(zhí)法實踐，已充分證明了這種聯(lián)動執(zhí)法模式的有效性。因此，聯(lián)動執(zhí)法模式理應(yīng)實現(xiàn)制度化。

二、水行政聯(lián)動執(zhí)法體制之架構(gòu)

水行政聯(lián)動執(zhí)法體制架構(gòu)需從靜態(tài)與動態(tài)兩個方面進(jìn)行考量。靜態(tài)方面主要是指體制之架構(gòu)；動態(tài)方面則是指機制之設(shè)計。二者相互依存，缺一不可。基于先靜態(tài)架構(gòu)，再動態(tài)設(shè)計的制度建構(gòu)邏輯，同時根據(jù)湖北省的實踐經(jīng)驗，理應(yīng)先對水行政聯(lián)動執(zhí)法體制進(jìn)行合理架構(gòu)。

（一）聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組

在水行政聯(lián)動執(zhí)法體制的架構(gòu)中，聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組是承擔(dān)組織領(lǐng)導(dǎo)這一環(huán)節(jié)的常設(shè)組織機構(gòu)。從性質(zhì)上看，聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組是水行政聯(lián)動執(zhí)法體制的核心領(lǐng)導(dǎo)組織機構(gòu)。從職能上看，聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)牽頭指揮單位的選擇、重大事項的決策、聯(lián)動執(zhí)法方案規(guī)劃的審核、聯(lián)動執(zhí)法經(jīng)費預(yù)算方案的審核，與地方政府及其他行政部門的溝通協(xié)調(diào)等事項。

從組織構(gòu)成上看，聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)由省水政監(jiān)察總隊分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)市縣水行政主管部門的分管領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成。其中，省水政監(jiān)察總隊分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，市水行政主管部門分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，縣水行政主管部門分管領(lǐng)導(dǎo)為小組成員。其履職方式主要為定期召開領(lǐng)導(dǎo)小組常務(wù)會議。

（二）牽頭指揮組織單位

在聯(lián)動執(zhí)法過程中，為便于執(zhí)法活動有條不紊地展開，須在聯(lián)動執(zhí)法啟動之前，確定相應(yīng)的牽頭指揮組織單位。而牽頭指揮組織單位應(yīng)當(dāng)由聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組依據(jù)現(xiàn)實情況在各聯(lián)動單位中進(jìn)行指定。同時，聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)在牽頭指揮組織單位中確定聯(lián)動執(zhí)法行動總指揮，以統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一指揮。

（三）聯(lián)動單位聯(lián)絡(luò)人

水行政聯(lián)動執(zhí)法體制的架構(gòu)中，除設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組以外，還需在各聯(lián)動的相關(guān)單位中設(shè)立相應(yīng)的聯(lián)絡(luò)人。由于聯(lián)動執(zhí)法在本質(zhì)上是不同地域的水行政主管部門之間的合作協(xié)同執(zhí)法。因此，不同水行政主管部門之間的溝通與協(xié)調(diào)在聯(lián)動執(zhí)法機制的運行過程中顯得極其重要。

在聯(lián)絡(luò)人的職能方面，各聯(lián)動單位中的聯(lián)絡(luò)人負(fù)責(zé)聯(lián)動執(zhí)法前、執(zhí)法過程中、執(zhí)法后續(xù)的整個過程中的信息溝通、傳達(dá)，既包括橫向的信息溝通傳達(dá)，也包括縱向的信息溝通傳達(dá)事務(wù)。此外，聯(lián)絡(luò)人還需負(fù)責(zé)本單位參與聯(lián)動執(zhí)法的人員的組織、安排、管理，以及聯(lián)動執(zhí)法方案的實施。

三、水行政聯(lián)動執(zhí)法機制之設(shè)計

（一）聯(lián)動執(zhí)法的前期準(zhǔn)備

在水行政聯(lián)動執(zhí)法啟動之前，應(yīng)當(dāng)做好相應(yīng)的前期籌備工作。首先，由各聯(lián)動單位在各自轄區(qū)范圍內(nèi)針對水事違法活動，進(jìn)行一次大范圍、深入細(xì)致的巡查，將本轄區(qū)范圍內(nèi)的水事違法狀況信息進(jìn)行匯總，并呈報聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組審閱，以便從宏觀上了解并掌握相關(guān)地區(qū)的水事違法的總體狀況。其次，組織各聯(lián)動執(zhí)法單位的執(zhí)法人員，進(jìn)行一次集中統(tǒng)一的執(zhí)法培訓(xùn)和經(jīng)驗交流活動。對各聯(lián)動執(zhí)法單位及執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范化培訓(xùn)。以提高執(zhí)法水平及規(guī)范性，從而為提高聯(lián)動執(zhí)法活動的水平、效用做執(zhí)法技術(shù)上的準(zhǔn)備。

（二）水行政聯(lián)動執(zhí)法的啟動

在做好以上聯(lián)動執(zhí)法的前期準(zhǔn)備工作后，則可適時進(jìn)入水行政聯(lián)動執(zhí)法的啟動階段。

首先，由省水政監(jiān)察總隊召集召開聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組常務(wù)會議。會議由聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組組長主持召集，根據(jù)前期所掌握的水事違法狀況信息，確定當(dāng)年的牽頭指揮組織單位。

其次，牽頭指揮組織單位根據(jù)水事違法狀況，進(jìn)而制定聯(lián)動執(zhí)法方案、經(jīng)費預(yù)算，并報聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組審核。聯(lián)動執(zhí)法方案應(yīng)當(dāng)包含執(zhí)法時間、執(zhí)法日程安排、參與單位及人員名單、行動總指揮和副總指揮、執(zhí)法人員職責(zé)分工、緊急預(yù)案等相關(guān)內(nèi)容。

第三，聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組要對聯(lián)動執(zhí)法方案及經(jīng)費預(yù)算進(jìn)行實質(zhì)審核評估。審核通過后，由省水政監(jiān)察總隊向各聯(lián)動水行政主管部門及當(dāng)?shù)卣掳l(fā)執(zhí)法行為通知或水事違法督辦函等相關(guān)正式文件，以取得地方政府的配合支持，明確告知行動的時間、地點、內(nèi)容等。

第四，其他聯(lián)動執(zhí)法單位聯(lián)絡(luò)人將相關(guān)聯(lián)動執(zhí)法信息向本單位進(jìn)行傳達(dá)，組織安排本單位執(zhí)法人員參與聯(lián)動執(zhí)法活動。并將本單位參與此次聯(lián)動執(zhí)法活動的相關(guān)信息向聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組以及牽頭指揮組織單位匯報。與此同時，建立與新聞媒體的聯(lián)系，主動邀請并接受新聞媒體的監(jiān)督。

（三）水行政聯(lián)動執(zhí)法的運行

在水行政聯(lián)動執(zhí)法的運行階段主要是實施聯(lián)動執(zhí)法方案。根據(jù)水行政聯(lián)動執(zhí)法方案，省水政監(jiān)察總隊、各聯(lián)動執(zhí)法單位及執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)按要求集結(jié)，由總指揮對聯(lián)動執(zhí)法人員、執(zhí)法裝備進(jìn)行檢查核實。各聯(lián)動執(zhí)法單位則根據(jù)各自的職責(zé)分工，按照聯(lián)動執(zhí)法方案實施執(zhí)法行動。在聯(lián)動執(zhí)法過程中，各聯(lián)動單位的聯(lián)絡(luò)人之間以及與總指揮之間要時刻保持信息通暢，信息得以及時共享，相互團(tuán)結(jié)協(xié)作，大力提高執(zhí)法效率。在必要情況下，省水政監(jiān)察總隊須對水行政聯(lián)動執(zhí)法工作進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)。根據(jù)違法行為的性質(zhì)，由當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T依據(jù)法定程序，對依法需采取強制執(zhí)行的違法案件，由牽頭指揮組織單位聯(lián)合各聯(lián)動單位共同參與執(zhí)法。

水行政聯(lián)動執(zhí)法行動結(jié)束后，應(yīng)召開一次聯(lián)動執(zhí)法座談會，就聯(lián)動執(zhí)法所取得的經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)。同時，各聯(lián)動單位之間就聯(lián)動執(zhí)法經(jīng)驗進(jìn)行深入的探討和交流，實現(xiàn)執(zhí)法水平的共同提升。此外，及時對水行政聯(lián)動執(zhí)法的相關(guān)文件、材料、證據(jù)等資料進(jìn)行收集整理，作為指導(dǎo)下一年度聯(lián)動執(zhí)法的內(nèi)參資料。