淺議我國慈善組織相關(guān)立法存在問題與分析

【摘要】我國有關(guān)慈善管理的法律文件頗多，全國性法律規(guī)范僅一部，其他的規(guī)定一般都散見于其他的條例或規(guī)范中。我國當(dāng)前慈善法律規(guī)范重在調(diào)整經(jīng)濟活動的運作，卻弱化了對慈善組織行為的監(jiān)督，沒有注重社會監(jiān)督對慈善業(yè)的規(guī)制。筆者認(rèn)為，當(dāng)前《慈善法》立法的重點在于兩方面，一是對現(xiàn)行慈善法律法規(guī)進行梳理與整合，排重與去冗；二是增加監(jiān)督機制尤其是社會監(jiān)督對慈善組織行為的監(jiān)管。

【關(guān)鍵詞】慈善組織；法律規(guī)定；現(xiàn)狀；問題

一、我國關(guān)于慈善組織相關(guān)法律規(guī)定的現(xiàn)狀

（一）我國慈善組織立法情況概述

我國尚未存在調(diào)整慈善組織民事行為的慈善法典，而慈善立法一直都是全國人大的立法工作重點。此前有消息稱《慈善法》會在2014年年底正式出臺，然而截至作者發(fā)稿時，一部綜合性的慈善法仍未出臺。原因是全國人大法工委與民政部產(chǎn)生了分歧，即慈善活動的組織與運作的權(quán)能應(yīng)當(dāng)由國家宏觀調(diào)控，還是允許慈善捐贈行為的當(dāng)事人意思自由，致使該部法律始終未能出臺。

（二）我國慈善立法的缺陷

從整體來看，我國現(xiàn)有的慈善立法都只是一些原則性的規(guī)范，約束力不強，而且時效性不強，不能和慈善事業(yè)的發(fā)展同步。為了鼓勵捐贈，規(guī)范捐贈和受贈行為，保護捐贈人、受贈人和受益人的合法權(quán)益，促進公益事業(yè)的發(fā)展，1999年6月28日全國人大常委會第九次會議審議并通過了《公益事業(yè)捐贈法》，并于1999年9月1日開始施行。當(dāng)前的這部法律是我國規(guī)范慈善組織具有最高法律效力的法律。而這部法律僅是規(guī)定了捐贈和受贈財產(chǎn)的使用情況和法律責(zé)任。如該法第十六條規(guī)定只說到開出合法有效的收據(jù)，卻沒有詳細規(guī)定如何開具，或者具備什么條件才可以開收據(jù)，是所有的人都有權(quán)要求開收據(jù)嗎？但現(xiàn)實情況是通過網(wǎng)絡(luò)捐贈或在銀行匯款的怎樣處理呢？對于這些問題的處理情況都是缺乏詳細的規(guī)定的。該法的第二十一條、第二十二條兩條規(guī)定賦予了公眾監(jiān)督的權(quán)利，但卻是沒有詳細說明我們?nèi)绾涡惺惯@些權(quán)利，如在監(jiān)督查詢過程中，監(jiān)督者沒有得到如實回復(fù)該向誰提起訴訟爭議？是否可以向主管部門提出行政訴訟呢或者侵犯自身利益時是否可以提出民事訴訟？是否所有人隨時隨地都可以提出監(jiān)督的權(quán)利？這些問題都不得而知。

二、慈善立法存在問題的分析及對策

（一）公眾監(jiān)督法律意識淡薄

目前，社會公眾對慈善組織的法律監(jiān)督普遍存在監(jiān)督意識不強的問題。長期以來，由于受民主發(fā)展?fàn)顩r和公民社會發(fā)育程度的影響，雖然，憲法規(guī)定了人民享有監(jiān)督的權(quán)利，其他的法律法規(guī)也賦予了公眾監(jiān)督慈善組織的權(quán)力，但是，普通公眾很少主動行使監(jiān)督權(quán)。改革開放之后，我國公民的權(quán)利意識，公民意識和民主意識有所提高，但是與時代發(fā)展的要求仍有較大差距。對于大多數(shù)人來講，只有自身的合法權(quán)益受到社會組織侵害時才會拿起法律武器進行維權(quán)，否則就會奉行“事不關(guān)己，高高掛起”的行為習(xí)慣。如對于小額社會捐助者來講，由于自己所捐助的數(shù)額較小，因此缺乏對社會組織進行監(jiān)督的積極性。對于慈善組織的服務(wù)對象來講，由于其本身往往屬于弱勢群體，缺乏獲取監(jiān)督信息的手段，也難以對社會組織進行監(jiān)督。沒有監(jiān)督的權(quán)利必然導(dǎo)致腐敗，因為公眾監(jiān)督意識的缺失，認(rèn)為法律的監(jiān)督是立法者的權(quán)利，與己無關(guān)，這就給慈善組織的腐化帶來了契機。

（二）慈善活動信息公開制度缺乏法律剛性規(guī)定

充分保障捐贈者的知情權(quán)是立法者必須面對的現(xiàn)實問題，從“郭美美事件”到“蘆山地震捐款事件”由中國紅十字會引發(fā)的慈善信任危機不僅使捐贈人投身慈善事業(yè)的積極性受到了極大阻礙，也使我國慈善事業(yè)的發(fā)展遇到了極大的阻力，顯而易見，慈善組織與捐贈人之間出現(xiàn)了信息不對稱的現(xiàn)象。

由于我國的捐贈人普遍不注重捐贈效果的評估，因此導(dǎo)致捐贈效果不明，難以提升捐贈結(jié)果的可信度，同時也影響到慈善組織的公信力。為了填補這一空白，捐贈人對慈善資源的使用情況擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，慈善組織有責(zé)任確保捐贈人在捐贈活動中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。

因此，筆者認(rèn)為，慈善組織的公益項目建設(shè)和資金的使用情況應(yīng)當(dāng)在款物撥付后一個月或六個月以內(nèi)予以公布，工程質(zhì)量驗收情況事后的評估結(jié)果，不僅應(yīng)當(dāng)向捐贈人通報，在征得捐贈人、受捐贈人同意的前提下也應(yīng)該在該公慈善組織的網(wǎng)站或者專門的慈善信息發(fā)布平臺上向社會公眾發(fā)布。

（三）法律責(zé)任規(guī)范不健全、監(jiān)督機制缺位

我國既有的規(guī)制慈善組織行為規(guī)范的法律十分有限，調(diào)整慈善組織行為主要依靠民事、經(jīng)濟法律規(guī)范。如果慈善組織涉嫌違法犯罪，則適用相關(guān)刑事法律規(guī)范。除了沒有成文的慈善法典，還缺乏一套系統(tǒng)的慈善組織的監(jiān)督機制。而監(jiān)督機制的建立有賴于立法的明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，未來的慈善法典的創(chuàng)設(shè)離不開對監(jiān)督機制的關(guān)注，那么如何在立法中體現(xiàn)監(jiān)督機制呢？答案是法律責(zé)任的健全化，監(jiān)督權(quán)利的多樣化。

首先是法律責(zé)任的健全化，在民事責(zé)任中應(yīng)當(dāng)規(guī)范慈善組織承擔(dān)返還原物、賠償損失的情形。即若慈善組織沒有更好地履行其職能，發(fā)揮慈善的社會功能。如果慈善款物沒有滅失的，應(yīng)當(dāng)返還原物，如果因慈善組織的行為導(dǎo)致慈善款物滅失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對捐贈人的賠償責(zé)任。如果捐贈人對慈善組織的行為存在異議，要求返還慈善款物的，那么應(yīng)當(dāng)由慈善組織承擔(dān)舉證責(zé)任，即實行舉證責(zé)任倒置，證明自己履行了慈善行為，妥當(dāng)?shù)赝瓿纱壬凭栀浶袨椋瑢崿F(xiàn)了為捐贈者所期待達到的某種慈善效果。在刑事責(zé)任中，《刑法》只是將有關(guān)濫用慈善物品的違法活動作為情節(jié)犯，例如在貪污罪、挪用公款罪中規(guī)定了挪用慈善款物作為量刑的加重情節(jié)。慈善組織的違法活動可以滿足詐騙罪、侵占罪的構(gòu)成要件，但是司法解釋中沒有規(guī)定具體的慈善組織犯罪的情形。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在加強刑事司法解釋，通過近年來反映出的慈善組織違法活動，發(fā)現(xiàn)慈善組織違法犯罪的一般規(guī)律，進而完善與充實相關(guān)司法解釋。在行政法律規(guī)范中，應(yīng)當(dāng)完善慈善組織的相關(guān)登記制度，加大行政許可的審查力度，慈善組織一般作為財團法人，不具有社團法人具備的以營利為目的的性質(zhì)。

就監(jiān)督機制而言，而現(xiàn)階段的慈善法規(guī)出現(xiàn)一種監(jiān)督機制的缺位，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)一種全方位、多樣化監(jiān)督。一是媒體監(jiān)督。加強媒體對慈善組織相關(guān)活動的披露力度。應(yīng)該更大程度發(fā)揮媒體的監(jiān)督力量，保證輿論監(jiān)督的渠道暢通。二是紀(jì)檢、監(jiān)察、司法機關(guān)監(jiān)督。在當(dāng)前我國反腐環(huán)境中，一些貪污腐敗分子往往利用慈善基金會的外衣掩蓋其貪污、受賄的事實，從而使慈善組織成為了權(quán)錢交易、藏污納垢的場所。在地方，除了實施領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)公示制度之外，紀(jì)檢、監(jiān)察、司法機關(guān)還應(yīng)當(dāng)加大梳理對當(dāng)?shù)卮壬平M織與領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，換而言之，應(yīng)當(dāng)在其部門相關(guān)工作條例規(guī)定或創(chuàng)設(shè)對慈善組織的監(jiān)督。三是人民的監(jiān)督，尤其是捐贈人的監(jiān)督。我國未來的慈善立法應(yīng)當(dāng)加強對慈善行為的公開力度，公開的事項包括慈善活動的進程，慈善款物的去向，如果受捐贈對象為特定，則不妨建立一種受贈對象與捐贈者的聯(lián)系機制，增加慈善組織的公信度。從而扭轉(zhuǎn)一種捐贈者、受贈人、慈善組織三者之間的一個信息不對稱以及監(jiān)督機制缺位的境地。只有將公民的參與權(quán)利引入監(jiān)督體系之中，與其他主體的責(zé)任結(jié)合起來，才能有效保障慈善事業(yè)的科學(xué)性和有效性。四是行政機關(guān)的監(jiān)督。當(dāng)前我國主管慈善事業(yè)運作的行政機關(guān)是各級民政部門，不能說慈善組織缺失行政監(jiān)督，但是民政部門之于慈善組織的意義更多停留在服務(wù)型而非管理型。就慈善事業(yè)的更好發(fā)展而言，民政部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變意識，實現(xiàn)服務(wù)與監(jiān)督并舉的管理模式。既不能僅僅依靠行政權(quán)主導(dǎo)慈善事業(yè)的運作，也不能完全放棄對慈善活動的監(jiān)督。