檢察委員會辦事機構(gòu)的職能定位

【摘要】自最高人民檢察院推行檢察委員會制度改革以來，檢察委員會工作取得了長足的發(fā)展，運行機制日趨完善，議事程序逐步規(guī)范，但是當(dāng)前檢察委員會的改革還不夠深入，機制建設(shè)還不夠完善，相應(yīng)的辦事機構(gòu)還沒有真正建立起來，直接影響著檢察委員會職能的充分發(fā)揮，文章將通過對檢察委員會的性質(zhì)、職能的分析，探討檢察委員會辦事機構(gòu)設(shè)置的必要性及其在檢察機關(guān)業(yè)務(wù)管理中的職能作用。

【關(guān)鍵詞】檢察委員會；辦事機構(gòu)；職能

檢察委員會制度是一種集體決策、集體領(lǐng)導(dǎo)的制度，是中國特色檢察制度的重要組成部分，它與檢察長個人負(fù)責(zé)制的有機結(jié)合，形成了中國特色的檢察機關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)決策機制。自1999年最高人民檢察院推行檢察委員會制度改革以來，全國各級檢察機關(guān)圍繞檢察委員會制度的改革進(jìn)行了積極的探索，有益的嘗試，相繼出臺了一系列規(guī)范性文件，推出了一些卓有成效的改革措施，為檢察委員會制度的改革積累了豐富的實踐經(jīng)驗。但是在檢察實踐中，由于辦事機構(gòu)不健全、人員配備不到位等問題的存在，造成一些檢察委員會工作管理的不專業(yè)、不規(guī)范，影響著檢察委員會職能的發(fā)揮和檢察業(yè)務(wù)的科學(xué)管理。

一、檢察委員會辦事機構(gòu)設(shè)置的必要性分析

《人民檢察院檢察委員會組織條例》第十六條規(guī)定：“各級人民檢察院應(yīng)當(dāng)設(shè)立檢察委員會辦事機構(gòu)或者配備專職人員負(fù)責(zé)檢察委員會日常工作。”對檢委會是否設(shè)置辦事機構(gòu)作出了選擇性的規(guī)定，即可以設(shè)置辦事機構(gòu)，也可以配備專職人員。筆者認(rèn)為，檢委會應(yīng)當(dāng)單獨設(shè)立辦事機構(gòu)對檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理。

首先，檢委會的性質(zhì)決定應(yīng)當(dāng)設(shè)置檢委會辦事機構(gòu)。《人民檢察院組織法》規(guī)定：“檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作”，“各級人民檢察院設(shè)立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數(shù)人的決定，可以報請本級人民代表大會常務(wù)委員會決定?！庇纱丝梢钥闯?，檢委會的性質(zhì)是檢察機關(guān)的最高業(yè)務(wù)議事決策機構(gòu)，它是檢察機關(guān)內(nèi)部唯一由法律規(guī)定設(shè)立、名稱統(tǒng)一、職能明確，具有重要法律地位的組織機構(gòu)，而作為一個權(quán)威的議事決策機構(gòu)需要一個具體的職能部門管理其事務(wù)性工作，并監(jiān)督其決策的執(zhí)行，否則就會造成決策執(zhí)行不力，喪失其權(quán)威性。

其次，檢委會職能的充分發(fā)揮有賴于辦事機構(gòu)的正常運行。當(dāng)前，檢委會工作依然存在議案、議事水平不高、效率低下、權(quán)威不足等問題，究其原因主要是辦事機構(gòu)組織不健全、人員配備不足，缺乏對議案進(jìn)行調(diào)研研究、實體性把關(guān)、程序性過濾、決定事項的督辦等等。筆者認(rèn)為，有必要建立一個專門機構(gòu)對檢委會議事、議案進(jìn)行程序性管理，有效實現(xiàn)繁簡分流，為檢委會客觀公正地討論、評價案件，審議、決定檢察工作中的重大問題，提供參考性意見。

最后，檢察機關(guān)內(nèi)部管理模式?jīng)Q定應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨立的辦事機構(gòu)。我國檢察機關(guān)的檢察工作大致可分為檢察隊伍、檢察業(yè)務(wù)、檢察行政三個方面的工作，其中檢察業(yè)務(wù)是檢察機關(guān)的工作重心，其他工作應(yīng)當(dāng)圍繞檢察業(yè)務(wù)來開展。當(dāng)前檢察機關(guān)中檢察政務(wù)工作的議事決策機構(gòu)是黨組會，其行使職能的主體是政治處；檢察行政工作的議事決策機構(gòu)是檢察長辦公會，其行使職能的主體是院辦公室、行政管理、技術(shù)等部門；而檢察業(yè)務(wù)也應(yīng)由專門的機構(gòu)和人員進(jìn)行管理，但長期以來卻僅有一個議事決策機構(gòu)——檢委會，卻沒有設(shè)立專門的機構(gòu)行使其職能，這在一定程度上造成了本應(yīng)由檢委會討論決定的檢察業(yè)務(wù)計劃、規(guī)章制度、業(yè)務(wù)考核辦法等工作由檢察長辦公會或者黨組會來決定。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)設(shè)立檢委會辦事機構(gòu)對檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行專業(yè)管理，為檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)建設(shè)提供組織保障。

二、檢察委員會辦事機構(gòu)設(shè)置模式的設(shè)想

《組織條例》雖然規(guī)定可以設(shè)立檢委會辦事機構(gòu)，但是對辦事機構(gòu)是單獨設(shè)置還是附屬設(shè)置沒有作出明確規(guī)定，目前各地檢察機關(guān)有的單獨設(shè)置機構(gòu)，有的在研究室、辦公室或者其他部門內(nèi)設(shè)置機構(gòu)。隨著檢委會例會制度的貫徹，檢委會辦事機構(gòu)的日常工作量也必然隨之增加，特別是基層檢察院由于人員少，一個部門往往承擔(dān)著多項工作，如果附屬設(shè)置很難保證辦事機構(gòu)工作的獨立性和專業(yè)性。因此，筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)置一個獨立于其他內(nèi)設(shè)部門的檢委會辦事機構(gòu)，并按照精簡、效率的原則，將其與法律政策研究機構(gòu)予以整合，將法律政策研究機構(gòu)的職能納入檢委會辦事機構(gòu)，在履行職能中以檢委會辦事機構(gòu)職能為主，保留法律政策研究機構(gòu)的其他職能。辦事機構(gòu)可以由資深檢察官和法律政策研究機構(gòu)人員，這是因為：

第一，按照《人民檢察院法律政策研究室工作條例（試行）》規(guī)定，法律政策研究機構(gòu)是承擔(dān)綜合性檢察業(yè)務(wù)工作的業(yè)務(wù)部門，其主要任務(wù)是在檢察長的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行法律政策和其他檢察業(yè)務(wù)工作方面的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)、總結(jié)和分析檢察實踐中存在的法律、政策適用問題，提出對策性意見。法律政策研究機構(gòu)的某些職能與檢委會辦事機構(gòu)的職能存在交叉和重疊。

第二，按照上述條例規(guī)定，法律政策研究機構(gòu)的職責(zé)包括承辦檢委會日常工作，法律政策研究室的主任應(yīng)當(dāng)是本院檢委會委員，具有管理檢委會工作的經(jīng)驗，因此將法律政策研究機構(gòu)納入檢委會辦事機構(gòu)，既符合精簡原則又可以充分發(fā)揮法律政策研究機構(gòu)的現(xiàn)有優(yōu)勢，為檢委會科學(xué)決策提供理論保障。

第三，從檢委會辦事機構(gòu)的人員要求上看，檢委會辦事機構(gòu)工作人員應(yīng)當(dāng)具備良好的政治素質(zhì)、恪守檢察職業(yè)道德，擁有深厚的法律功底和豐富的辦案實踐經(jīng)驗，在專業(yè)領(lǐng)域上具有較高的權(quán)威。資深檢察官具有豐富的辦案經(jīng)驗和較高的業(yè)務(wù)水平，而法律政策研究部門的檢察人員具有較高的政策水平、深厚的理論功底和調(diào)查研究水平，二者的結(jié)合符合檢委會辦事機構(gòu)對人員素質(zhì)的要求，符合檢委會辦事機構(gòu)對檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行管理的內(nèi)在需要。

三、檢察委員會辦事機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在檢察業(yè)務(wù)管理方面發(fā)揮重要作用

由于檢委會具有最高、最權(quán)威的業(yè)務(wù)決策地位，其辦事機構(gòu)理應(yīng)承擔(dān)起對檢察業(yè)務(wù)的管理職能，具體包括以下幾項職能：

1.咨詢服務(wù)職能。檢委會辦事機構(gòu)的基本職能是為檢委會提供服務(wù)，包括會議通知、會務(wù)服務(wù)、分發(fā)會議材料、會議記錄、草擬會議紀(jì)要和決定等事務(wù)性工作，同時，檢委會辦事機構(gòu)要發(fā)揮“智囊團(tuán)”的作用，通過組織專家咨詢等方式，提出具有較高價值的意見和建議，為檢委會的正確決策服務(wù)。

2.議案審查職能。檢委會辦事機構(gòu)的主要職責(zé)是實體性把關(guān)和程序性過濾。但是長期以來，檢委會對議案的討論實行的是“個人閱卷、集體討論、層層把關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)決定”的管理體制，沿用的仍是用行政管理的方式對辦案活動進(jìn)行管理，由行政領(lǐng)導(dǎo)對案件作出處理決定的陳舊模式，違背了“親歷性原則”。而檢委會委員都有各自分管工作，還承擔(dān)著大量行政性工作，如果要求每一位檢委會委員都對案卷進(jìn)行審查，集體聽取意見、詢問證人的做法，則違反了訴訟經(jīng)濟原則，浪費了訴訟資源。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由檢委會辦事機構(gòu)對提交討論的事項和案件進(jìn)行實體審查、程序把關(guān)，提出法律適用意見，供委員討論時參考。

3.業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能。辦事機構(gòu)作為檢委會行使職能的有效載體，是檢委會與檢察機關(guān)各內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門之間聯(lián)系的紐帶，檢委會對檢察業(yè)務(wù)的指導(dǎo)有賴于其辦事機構(gòu)予以貫徹和執(zhí)行，辦事機構(gòu)又起著聯(lián)系協(xié)調(diào)、溝通左右的橋梁作用，其通過與各內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門的溝通，及時了解各項檢察業(yè)務(wù)工作的開展情況、辦案中遇到的法律問題，進(jìn)而展開調(diào)查研究，疑難案例研討、制定工作計劃、業(yè)務(wù)規(guī)范，從而對檢察業(yè)務(wù)工作進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)。

4.內(nèi)部監(jiān)督職能。我國檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督主要是通過各內(nèi)設(shè)職能部門的分權(quán)以及紀(jì)檢監(jiān)察部門查處違法違紀(jì)人員等途徑進(jìn)行，前者的監(jiān)督缺乏權(quán)威性，后者的監(jiān)督缺乏專業(yè)性，而檢委會的監(jiān)督僅限于對重大案件和其他重大問題的監(jiān)督，監(jiān)督范圍過窄，檢察委員會發(fā)揮其監(jiān)督功能，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的機制相配套，如提案審查制度、會議制度、議事規(guī)則、決議執(zhí)行等方面的建設(shè)，用完善的工作機制保證監(jiān)督的落實。在監(jiān)督對象和內(nèi)容上，應(yīng)加強對案件承辦人員、承辦部門以及檢察長等的監(jiān)督制約，通過強化監(jiān)督檢察權(quán)的行使，確保權(quán)力的正確、合法行使。檢委會辦事機構(gòu)的監(jiān)督應(yīng)包括兩方面，即對檢委會決定執(zhí)行情況的監(jiān)督和對辦案質(zhì)量的監(jiān)督，通過建立完善的內(nèi)部監(jiān)督制約體系，實現(xiàn)對各內(nèi)設(shè)部門的有效監(jiān)督。

5.調(diào)查研究總結(jié)職能。對檢察業(yè)務(wù)工作中遇到的新情況、新問題開展調(diào)查研究，對具體議案涉及的法律和相關(guān)專業(yè)問題和爭議的焦點問題進(jìn)行充分論證，對已經(jīng)作出決定的議案進(jìn)行整理、歸納，組織案件研討，總結(jié)工作經(jīng)驗，探尋工作規(guī)律，為業(yè)務(wù)管理提供科學(xué)的依據(jù)，提高檢委會的決策質(zhì)量。