檢察內(nèi)設(shè)機構(gòu)的科學(xué)設(shè)置研究

【摘要】當(dāng)前檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)配置與社會發(fā)展要求及檢察職能的充分發(fā)揮仍存在著差距，存在機構(gòu)臃腫，分散力量，浪費資源；職能分散，行使檢察權(quán)不協(xié)調(diào)平衡；機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一規(guī)范，上下級的歸口管理不夠科學(xué)等問題。為充分行使檢察權(quán)，本著依法設(shè)立、精簡高效、協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)一規(guī)范的原則，文章對檢察內(nèi)設(shè)機構(gòu)提出了六大設(shè)想，建議合并綜合管理機構(gòu)、實行捕訴合一，成立刑事案件監(jiān)督部門，合并反貪、反瀆，成立職務(wù)犯罪偵查部門，將公訴部門的抗訴職能并入民行部門，將偵監(jiān)、公訴履行羈押必要性審查職能并入監(jiān)所部門，設(shè)立自上而下的規(guī)范的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置構(gòu)想

為了充分實現(xiàn)檢察權(quán)，檢察機關(guān)設(shè)置了內(nèi)設(shè)機構(gòu)，將檢察權(quán)在檢察機關(guān)內(nèi)部進行權(quán)能分配并提供組織保障。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)、合理直接影響到檢察職能的發(fā)揮以及檢察機關(guān)在人們心目中的形象和地位。但是，當(dāng)前檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)配置與社會發(fā)展要求及檢察職能的充分發(fā)揮仍存在著差距。

一、當(dāng)前檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀及存在問題

從2002年機構(gòu)改革以來，檢察機關(guān)根據(jù)《人民檢察院組織法》的有關(guān)規(guī)定，以憲法賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)能為中心，一般設(shè)立了偵查監(jiān)督、公訴、反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防、監(jiān)所檢察、民事行政檢察、控告申訴檢察、檢察技術(shù)、辦公室、政工、案件管理中心等內(nèi)設(shè)機構(gòu)。這些機構(gòu)的設(shè)立從數(shù)量上來看，基本都是上下對應(yīng)設(shè)置，從功能上來說，與法律賦予檢察機關(guān)的職能基本相適應(yīng)，較好地履行了法律監(jiān)督職能，維護公平正義，打擊犯罪，維護社會穩(wěn)定，對促進社會和諧起到了重要作用。但當(dāng)前檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置還存在以下幾個問題。

（一）機構(gòu)臃腫，分散力量，浪費資源

1.綜合管理機構(gòu)過多，人員分配不足。目前，基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多已是不爭的事實。以梧州市基層檢察機關(guān)為例，每個基層院設(shè)立了13到16個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而檢察人員總數(shù)為30-60個，出現(xiàn)了較多的一人部門甚至是兼職和無人部門，造成一些檢察工作開展缺乏人才保障。如有的基層院單獨成立了只有一個人的人民監(jiān)督員辦公室，有的院將人民監(jiān)督員工作列入辦公室工作職能；又如每個基層院均將紀(jì)檢監(jiān)察工作職能從政工科中分出，設(shè)立了監(jiān)察科，但是事實上名分實不分，基本上每個院的紀(jì)檢監(jiān)察工作均是由政工科工作人員兼職。還有派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，由于人力不足，大多數(shù)還是兼職，檢察室工作也不是常態(tài)化。

2.偵監(jiān)、公訴部門對刑事案件重復(fù)審查，浪費檢察資源。偵查和公訴部門主要是經(jīng)過審查公安機關(guān)、國家安全機關(guān)和人民檢察院偵查部門已送的案件，審查決定是否逮捕，決定是否提起公訴或不訴來實現(xiàn)偵查監(jiān)督的。而在實踐中，會出現(xiàn)一些閱卷、訊問、熟悉案情重復(fù)的情況，以及分別裝訂卷宗（副卷）等現(xiàn)象，導(dǎo)致辦案效率相對低下，浪費檢察資源。

3.偵查部門之間存在職能交叉，偵查力量分散。反貪污賄賂局是負(fù)責(zé)對國家工作人員貪污、賄賂、挪用公款等職務(wù)犯罪進行立案偵查等工作；反瀆局是負(fù)責(zé)對國家工作人員瀆職犯罪和國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查、暴力取證、破壞選舉等侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪案件的偵查工作等工作。近幾年的辦案數(shù)字表明，縣級檢察院年辦理瀆職侵權(quán)案件最多也就是2至3件（以梧州市為例，整個梧州市檢察系統(tǒng)辦理瀆職類案件2011年16件16人，2012年18件19人，2013年19件19人。除掉梧州市檢察院辦理的瀆職案件外，七個基層院年均辦理的瀆職案件不到3件，個別基層院僅僅辦理1起），且真正被起訴、被判刑的更是少之又少，瀆職侵權(quán)部門辦案人員的大部分時間幾乎都放在了尋找案件線索方面。而一旦受理了案件，由于多數(shù)案件并不只是單一性質(zhì)的犯罪而表現(xiàn)為多種犯罪相互交叉，如瀆職犯罪往往伴有受賄、挪用等行為，結(jié)果又形成了由反瀆局和反貪局兩個業(yè)務(wù)部門進行偵查的情況。這不僅在偵查的指揮上容易造成不協(xié)調(diào)，且容易遺罪漏罪，造成打擊不力。

（二）職能分散，行使檢察權(quán)不協(xié)調(diào)平衡

1.民事、行政、刑事抗訴權(quán)分屬于民行檢察和公訴兩個職能部門，不利于抗訴權(quán)的行使。抗訴是指檢察院認(rèn)為判決或裁定確有錯誤，按照法律規(guī)定的訴訟程序，要求人民法院對案件進行重新審理并作出改判的法律監(jiān)督活動。就抗訴而言，分為針對民事、行政、刑事判決或裁定的抗訴。刑事抗訴權(quán)是法律賦予人民檢察院的職責(zé)，刑事抗訴的意義是主要是確保法律的統(tǒng)一正確實施，維護被害人、社會公共利益以及被告人的合法權(quán)益，防止司法腐敗，促進司法公正。但在實際工作中，有些公訴部門怕案件被法院判決無罪，影響辦案質(zhì)量，所以對法院有所忌憚，公訴人不愿抗訴。以梧州基層院為例，某基層院公訴部門2013年至今提起抗訴案件僅僅為1件，而很多基層院公訴部門未行使過抗訴權(quán)，由此可見一斑。

2.偵監(jiān)部門人少案多，履行羈押必要性審查職權(quán)乏力。根據(jù)新的刑事訴訟法規(guī)定，羈押必要性審查根據(jù)階段不同分別由偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所部門行使。但在檢察實踐中偵監(jiān)部門人少案多，履行羈押必要性審查職權(quán)乏力。修訂后的《刑事訴訟法》第93條規(guī)定：犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進行審查，對不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議予以釋放或變更強制措施?！缎淘V規(guī)則》第617條規(guī)定：偵查階段的羈押必要性審查由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)；審查階段的羈押必要性審查由公訴部門負(fù)責(zé)。第617條規(guī)定賦予了偵監(jiān)部門偵查階段羈押必要性審查的權(quán)力，但多數(shù)基層院的偵監(jiān)部門均人少案多，在要保證辦案質(zhì)量的前提下，辦案壓力大，根本無力進行羈押必要性審查。以梧州市某基層檢察院偵監(jiān)科為例，該科室有工作人員4人（含內(nèi)勤1人），2013年總計辦理公安提請逮捕案件400余起，人均辦案100余起。自新刑訴法頒布實施至今，該院偵監(jiān)部門尚未履行過羈押必要性審查職權(quán)。同樣，出于相同的原因，該院公訴科和偵監(jiān)部門一樣，尚未履行過該職權(quán)。

（三）內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一規(guī)范，上下級的歸口管理不夠科學(xué)

目前全國甚至是同一地區(qū)的基層檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。以梧州市檢察系統(tǒng)為例，有的基層院設(shè)研究室，而有的基層院則沒有設(shè)研究室；有的基層院有人民監(jiān)督員辦公室，有的基層院沒有人民監(jiān)督員辦公室，市級檢察院設(shè)置行裝科，而有的基層院沒有行裝科，這導(dǎo)致了平時上級對下級檢察機關(guān)的對口指導(dǎo)有一定的錯開，影響了工作效率。另外，市級檢察院沒有設(shè)置派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，沒有相應(yīng)的科學(xué)管理下級院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的機構(gòu)；基層檢察院有的設(shè)置了兩個派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，有的檢察院設(shè)置了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，而且各地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室行使檢察權(quán)性質(zhì)功能有所不同，而兩個平行的派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室職能相同，沒有統(tǒng)一的管理機構(gòu)，管理不夠科學(xué)。

二、檢察內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的價值取向及原則

（一）價值取向

我國憲法規(guī)定，檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)。我國的檢察權(quán)定位為法律監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置要能夠反映并承載法律監(jiān)督職能，也即通過檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置，將法律賦予檢察機關(guān)的職能加以有效的實現(xiàn)。因此，基層院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的價值追求應(yīng)當(dāng)是更好地行使檢察權(quán)，進一步強化和發(fā)揮法律監(jiān)督職能，切實維護和實現(xiàn)全社會的公平正義。

（二）設(shè)置原則

基層檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置要根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，結(jié)合基層檢察工作的實際，以實現(xiàn)強化法律監(jiān)督職能，維護公平正義為目標(biāo)。因此，應(yīng)遵循以下原則。

1.依法設(shè)立原則?；鶎訖z察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置，必須根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定進行，必須在具有中國特色的社會主義法治前提下，依照《人民檢察院組織法》開展。

2.精簡高效原則?；鶎訖z察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置要進一步完善法律監(jiān)督職權(quán)配置的科學(xué)性、合理性，在憲法和法律的規(guī)定范圍內(nèi)，從既有利于協(xié)調(diào)、配合，又有利于監(jiān)督制約，既有利于發(fā)揮法律監(jiān)督單項職能，又有利于發(fā)揮法律監(jiān)督整體職能出發(fā)，對機構(gòu)進行適應(yīng)的精簡、調(diào)整、合并和充實，使機構(gòu)設(shè)置更為合理、科學(xué)、精干高效，為實現(xiàn)法律監(jiān)督功能的最大化和最優(yōu)化構(gòu)建立相應(yīng)的組織載體。

3.協(xié)調(diào)發(fā)展原則。憲法和法律賦予了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)利，因此，在內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置上必須從強化法律監(jiān)督的整體功能和有利各項業(yè)務(wù)工作協(xié)調(diào)，可持續(xù)發(fā)展的要求，防止片面追求某一方面的強化和發(fā)展而導(dǎo)致整體功能發(fā)揮的不全面、不協(xié)調(diào)、不穩(wěn)定。

4.統(tǒng)一規(guī)范原則。基層檢察機關(guān)之間以及基層檢察機關(guān)與上級機關(guān)之間內(nèi)設(shè)機構(gòu)的數(shù)量、名稱應(yīng)大體一致，相互對應(yīng)。所設(shè)機構(gòu)的職能目標(biāo)應(yīng)統(tǒng)一，分工和隸屬、制約關(guān)系要明確，務(wù)求形成完整統(tǒng)一，相互協(xié)調(diào)，各司其職，各負(fù)其責(zé)的法律監(jiān)督體系。

三、檢察內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的設(shè)想

檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革與完善必須更加有效地實現(xiàn)法律賦予檢察機關(guān)的職能，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展和大局穩(wěn)定將會發(fā)揮越來越大的作用，為此，本文提出了以下構(gòu)想。

1.合并綜合管理機構(gòu)，防止人員分散。建議根據(jù)實際工作情況，將人民監(jiān)督員辦公室并入辦公室，監(jiān)察科并入政工科，充實派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的人員力量，防止部門人員過少而力量過多分散。

2.實行捕訴合一，成立刑事案件監(jiān)督部門?，F(xiàn)在各基層院都專門成立了案件管理中心，其在承擔(dān)案件受理、分流、登記、備案的程序性職能之外，應(yīng)該更加充分履行對案件的監(jiān)督管理職責(zé)。這樣，就可以將偵查監(jiān)督科和公訴科合并，節(jié)省、整合司法資源，推行誰批捕、誰主訴的辦案機制，減輕集中受案的壓力，加快辦案速度。通過捕訴合一，不僅提高了辦案質(zhì)量和效率，節(jié)省、整合司法資源，還推進了以實現(xiàn)提高公訴、庭審效率為宗旨的司法價值取向的進程。

3.合并反貪局、反瀆局，成立職務(wù)犯罪偵查部門。貪污賄賂犯罪和瀆職侵權(quán)犯罪涉及的是國家工作人員和國家機關(guān)工作人員，其犯罪性質(zhì)接近，往往貪污賄賂犯罪與瀆職侵權(quán)犯罪相互交錯，由一個部門管轄，有利于線索的深查細(xì)挖，可以形成反腐敗合力，避免線索遺漏或線索不移交等問題，提高偵破職務(wù)犯罪成功率，有效利用司法資源。

4.將公訴部門的抗訴職能并入民行部門。將公訴職能與抗訴職能相分離，必將大大增加刑事案件的抗訴數(shù)量和質(zhì)量，形成監(jiān)督機制以保證辦案質(zhì)量。刑事抗訴職能與民事、行政案件，都是針對法院不公的判決、裁定，完全可以合二為一，對人民法院的審判活動進行監(jiān)督。

5.將偵監(jiān)、公訴履行羈押必要性審查職能并入監(jiān)所部門?！缎淘V規(guī)則》第617條規(guī)定：監(jiān)所檢察部門在監(jiān)所檢察中發(fā)現(xiàn)不需要繼續(xù)羈押的，可以提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或者變更強制措施的建議。根據(jù)此規(guī)定，監(jiān)所檢察部門可以在偵查、審查起訴和審判階段全過程開展羈押必要性審查工作，即對于公安機關(guān)在偵查階段和人民法院審判階段辦理的案件，經(jīng)過審查認(rèn)為不需要繼續(xù)羈押犯罪嫌疑人、被告人的，可以在征求偵查監(jiān)督部門或者公訴部門的意見后，報請分管檢察長決定向公安機關(guān)或人民法院提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或變更強制措施的書面建議。而羈押必要性的審查判斷標(biāo)準(zhǔn)是指犯罪嫌疑人或被告人不適宜繼續(xù)羈押的標(biāo)準(zhǔn)。逮捕以后，隨著偵查的進展，原決定或批準(zhǔn)逮捕案件所依據(jù)的事實證據(jù)條件、刑罰條件、社會危險性條件都可能發(fā)生變化，進而影響到羈押的必要性。目前，大多數(shù)基層檢察院均設(shè)有駐所檢察室，且常駐人數(shù)均保持在2人以上，其對羈押必要性進行審查具有先天優(yōu)勢，更能及時有效地了解羈押動態(tài)。同時，在偵監(jiān)部門批準(zhǔn)逮捕后，原逮捕條件發(fā)生變化后，均會第一時間反饋到偵查機關(guān)、看守所、駐所檢察室，很少反饋到偵監(jiān)部門。而偵監(jiān)部門人少案多，辦案任務(wù)重，時間緊，根本無精力和時間進行羈押必要性審查。以梧州市某基層檢察院為例，該院自新刑訴法實施以來總計辦理羈押必要性審查22人次，全由監(jiān)所檢察科辦理，公訴、偵監(jiān)均未進行羈押必要性審查。因此，建議根據(jù)實際情況需要，將偵監(jiān)部門的羈押必要性審查職權(quán)并入監(jiān)所檢察部門，以最大限度地保障被羈押人的人身權(quán)利。

6.規(guī)范內(nèi)設(shè)機構(gòu)和派出機構(gòu)的設(shè)置。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和派出機構(gòu)的設(shè)置與檢察職權(quán)的內(nèi)部配置密切相連，機構(gòu)設(shè)置的是否科學(xué)、合理，直接反映了對檢察權(quán)的認(rèn)識。因此很有必要規(guī)范檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)和派出機構(gòu)的設(shè)置，即便在大范圍內(nèi)無法進行統(tǒng)一規(guī)范，也應(yīng)在各地級市范圍對各基層院的內(nèi)設(shè)和派出機構(gòu)進行統(tǒng)一設(shè)置，進一步規(guī)范派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的管理，以更有利于檢察權(quán)的行使。