民訴法修改與基層民事執(zhí)行檢察工作

【摘要】民事訴訟法修改后，明確了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行程序?qū)嵤┓杀O(jiān)督，但在基層檢察機(jī)關(guān)，民事執(zhí)行監(jiān)督工作依然面臨諸多困難，文章結(jié)合基層檢察機(jī)關(guān)開展民事執(zhí)行監(jiān)督中存在的問題，就新形勢下如何開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】基層；民事執(zhí)行；檢察監(jiān)督

一、修改后民事訴訟法對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的完善

2012年8月31日，十一屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改（中華人民共和國民事訴訟法）的決定》，該法第十四條將檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍由“審判過程”擴(kuò)展為“民事訴訟”，第二百三十五條又進(jìn)一步規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，明確了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行程序?qū)嵤┓杀O(jiān)督，自此，法檢兩家爭議已久的檢察機(jī)關(guān)到底能否對(duì)民事執(zhí)行程序進(jìn)行監(jiān)督終于在立法層面上得到了統(tǒng)一。

二、修改后民事訴訟法對(duì)基層民事執(zhí)行檢察工作的影響

民事訴訟法的修改雖對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度作了一定程度的規(guī)定，但這項(xiàng)工作在實(shí)踐中依然面臨諸多困難，這些都不同程度制約著基層民事執(zhí)行檢察工作的正常開展。面臨新的形勢，一些基層院畏難情緒、消極情緒彌漫，工作舉步維艱。

（一）法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，制約工作的開展

雖然民事訴訟法確立了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，但是具體應(yīng)該如何開展監(jiān)督，法律卻沒有統(tǒng)一、明確和詳細(xì)的規(guī)定，2013年底最高檢公布的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》對(duì)此也僅有三個(gè)條文的粗略規(guī)定。沒有完善的工作體系，也沒有成熟的制度保障，導(dǎo)致民事執(zhí)行監(jiān)督工作在實(shí)踐中面臨困境，甚至引起檢法兩家的沖突。如檢法兩家在監(jiān)督范圍方面，最高法要求各地法院在新的規(guī)定出臺(tái)前，繼續(xù)執(zhí)行兩高會(huì)簽的《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，該通知在監(jiān)督范圍上，僅限定了5類檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督的情形，而檢察院則認(rèn)為民事訴訟法修改后，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)開展全方面的監(jiān)督，這種分歧在很大程度上影響了執(zhí)行監(jiān)督工作的正常開展。

（二）執(zhí)行監(jiān)督案源匱乏，工作局面難以打開

民事訴訟法修改后，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍由對(duì)生效裁判文書的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)榘▽?duì)訴訟過程、裁判結(jié)果及民事執(zhí)行等在內(nèi)的全方位監(jiān)督。對(duì)檢察院尤其是基層院而言，由于民事訴訟法第209條對(duì)裁判結(jié)果監(jiān)督案件監(jiān)督門檻的提高，該類監(jiān)督案件案源急劇減少，對(duì)法院的執(zhí)行監(jiān)督由此成為一項(xiàng)重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域。而由于宣傳不足、群眾對(duì)檢察院民行部門的職能定位缺乏了解，以及監(jiān)督成效不足等原因，當(dāng)事人對(duì)執(zhí)行中違法行為的申訴案件極少，檢察機(jī)關(guān)也難以掌握該類違法信息，導(dǎo)致不少基層檢察院的民事執(zhí)行監(jiān)督面臨無米之炊的困境。以筆者所在的市為例，2014年上半年，全市9個(gè)縣市區(qū)所辦理的執(zhí)行監(jiān)督案件總量僅為7件，各地的平均辦理件數(shù)不足1件，有的即使辦理，也往往停留在表面問題和執(zhí)法瑕疵上，對(duì)真正損害當(dāng)事人合法權(quán)益的案件辦理較少。執(zhí)行監(jiān)督的工作局面難以真正打開，不能滿足人們對(duì)這項(xiàng)工作的期待。

（三）外部阻力較大，監(jiān)督效果不明顯

實(shí)踐中，各地法院對(duì)檢察院的執(zhí)行監(jiān)督工作多數(shù)有明顯的抵觸情緒，存在不愿意接受監(jiān)督的現(xiàn)象。有些法院甚至認(rèn)為，檢察院對(duì)民事執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督是對(duì)法院獨(dú)立行使民事執(zhí)行權(quán)的阻礙，這種觀念導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行監(jiān)督過程中頻頻受阻。而相較于生效裁判監(jiān)督的抗訴這一剛性手段，民事執(zhí)行監(jiān)督的手段是一種柔性手段，其監(jiān)督的效力主要是依靠檢察建議促使法院啟動(dòng)相應(yīng)的程序來自行糾正違法情形，是否糾正錯(cuò)誤的主動(dòng)權(quán)幾乎都在法院手里，即使檢察機(jī)關(guān)依法建議法院糾正，法院也可能置之不理，使檢察建議淪為一紙空文，這一因素嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督的公信力，同時(shí)也會(huì)造成法檢之間的矛盾與沖突。

（四）基層隊(duì)伍素質(zhì)不高，整體力量薄弱

與傳統(tǒng)的民行工作相比，民事執(zhí)行監(jiān)督工作是一個(gè)全新的工作領(lǐng)域，同時(shí)也是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的工作。但目前基層檢察機(jī)關(guān)開展民事執(zhí)行監(jiān)督的整體水平還不高，民行檢察隊(duì)伍的現(xiàn)狀與新的工作形勢不相適應(yīng)。檢察機(jī)關(guān)“重刑輕民”的傳統(tǒng)觀念在短期內(nèi)無法得到明顯的改變，又由于基層刑檢部門面臨的辦案壓力與日俱增，基層院的領(lǐng)導(dǎo)考慮到檢力有限，往往把年輕、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的檢察官安排到公訴、偵查監(jiān)或自偵部門，而將一些年紀(jì)較大，工作積極性和工作能力相對(duì)較弱的檢察官安排到民行部門工作，導(dǎo)致基層院的民行隊(duì)伍普遍存在業(yè)務(wù)水平不夠高、人員配備不夠齊整、人員流動(dòng)過于頻繁的問題，無法適應(yīng)實(shí)踐的需要。

三、基層檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何開展民事執(zhí)行監(jiān)督工作

面對(duì)立法滯后、缺乏當(dāng)事人信任又監(jiān)督乏力的新職能，不少基層院民行部門的檢察干警對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督該如何開展產(chǎn)生困惑。對(duì)此，筆者認(rèn)為，基層檢察機(jī)關(guān)必須拓寬思路，積極尋求對(duì)策，為這項(xiàng)工作的開展創(chuàng)造有利條件。

（一）強(qiáng)化基層領(lǐng)導(dǎo)，重視民事執(zhí)行監(jiān)督工作

首先，基層檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)必須對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督工作給予高度重視，要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，把基層民事執(zhí)行監(jiān)督工作放在突出的位置來抓。當(dāng)前，在職務(wù)犯罪監(jiān)督工作及刑事訴訟監(jiān)督工作發(fā)展均相對(duì)成熟的情況下，檢察機(jī)關(guān)的民事監(jiān)督工作已經(jīng)成為法律監(jiān)督工作發(fā)展的一個(gè)新突破點(diǎn)，而民事執(zhí)行監(jiān)督工作又是民事檢察工作的新亮點(diǎn)，對(duì)此，基層院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視、關(guān)心、支持。其次，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基層民事執(zhí)行檢察工作的指導(dǎo)。由于立法的不完善，民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍、程序、方式等均有待兩高通過聯(lián)合會(huì)簽文件等方式予以規(guī)范，在目前的形勢下，基層檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行還存在著不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的問題。鑒于此，上級(jí)院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)基層民事執(zhí)行檢察工作的重視與支持，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)該項(xiàng)工作的指導(dǎo)。

（二）積極采取措施，廣辟民事執(zhí)行監(jiān)督案源

要改變基層民事執(zhí)行監(jiān)督薄弱的現(xiàn)狀，需要解決的瓶頸問題就是案源問題。對(duì)此，可以從以下幾個(gè)方面入手，拓寬民事執(zhí)行監(jiān)督的案源：

1.廣泛宣傳職能。要加強(qiáng)與各基層組織的溝通和聯(lián)系，積極開展職能宣傳，利用本院的聯(lián)絡(luò)站、檢察室等平臺(tái)開展法律宣講活動(dòng)，通過為基層群眾提供法律咨詢的方式，讓更多的人了解民事訴訟法、了解民行職能，增強(qiáng)民事執(zhí)行監(jiān)督工作的社會(huì)認(rèn)知度，擴(kuò)大民事執(zhí)行監(jiān)督案件的線索來源。

2.建立健全檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)之間的工作聯(lián)系機(jī)制。在案源匱乏的情況下，民行部門不能閉門造車、靜坐等待，應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與院內(nèi)其他業(yè)務(wù)部門的日常聯(lián)系，通過與自偵、控申、預(yù)防等部門互通信息，建立相互移送案件的反饋機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的執(zhí)行監(jiān)督案件線索，從而改變當(dāng)前不少基層院無案可辦的現(xiàn)狀。

3.加強(qiáng)案源整合，充分發(fā)揮檢察一體化的優(yōu)勢。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在辦理案件的過程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的基層法官違法執(zhí)行的線索，也應(yīng)及時(shí)移交基層院民行檢察部門開展監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，樹立監(jiān)督配合并重意識(shí)

為使修改后的民事訴訟法順利實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極優(yōu)化與相關(guān)單位的關(guān)系。要加強(qiáng)與同級(jí)法院的協(xié)調(diào)、溝通，民事檢察監(jiān)督工作能否順利取得成效，不是檢察機(jī)關(guān)一廂情愿就能達(dá)成的，必須得到法院的理解、支持和配合。因此，民行部門要把加強(qiáng)與法院的溝通與協(xié)調(diào)作為一項(xiàng)重要工作來抓。要樹立與法院監(jiān)督配合并重的意識(shí)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)作好溝通協(xié)調(diào)工作。如在監(jiān)督范圍上，通知精神應(yīng)當(dāng)服從修改后的民訴法，對(duì)此我們要力爭說服法院；在信息渠道上，應(yīng)與法院建立民事執(zhí)行案件的資源共享機(jī)制，建立法院與檢察院雙方的信息渠道。在溝通方式上，可通過會(huì)簽文件或建立監(jiān)督與協(xié)調(diào)工作機(jī)制的方式，與法院消除分歧、達(dá)成共識(shí)，為民事執(zhí)行監(jiān)督提供明確的可供操作的規(guī)范性依據(jù)、創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，進(jìn)一步推動(dòng)民事執(zhí)行監(jiān)督工作的發(fā)展。

同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還要加強(qiáng)與黨委、人大、政協(xié)等相關(guān)部門的溝通和聯(lián)系，積極爭取他們對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督工作的支持，如對(duì)在辦案過程中遇到的困難和問題，可以向人大、黨委反映，爭取支持，形成監(jiān)督合力。

（四）增強(qiáng)工作實(shí)效，提升執(zhí)行監(jiān)督權(quán)威

如前文所述，目前民事執(zhí)行監(jiān)督面臨最緊迫的問題是監(jiān)督幾乎無任何剛性手段，監(jiān)督效果不是太好。要增強(qiáng)監(jiān)督的成效，除了期盼在立法層面得到突破外，在實(shí)踐中最應(yīng)強(qiáng)化的還是提升執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)威。如何才能提升檢察監(jiān)督的威信及司法公信力，從而實(shí)現(xiàn)民事執(zhí)行監(jiān)督的價(jià)值？首先，要在保證辦案規(guī)模的基礎(chǔ)上辦理有一定監(jiān)督力度的案件。要針對(duì)法院在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的實(shí)質(zhì)性違法不當(dāng)案件進(jìn)行監(jiān)督，通過個(gè)案監(jiān)督取得突破，力爭將監(jiān)督落到實(shí)處。其次，重點(diǎn)開展對(duì)違法執(zhí)行的調(diào)查，運(yùn)用好法律賦予的調(diào)查核實(shí)權(quán)。在辦案過程中要尤其注意、發(fā)現(xiàn)和調(diào)查執(zhí)行人員的違法行為，逐步拓展監(jiān)督空間，提升民行檢察權(quán)威。再次，要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督手段，將監(jiān)督手段從單一的檢察建議轉(zhuǎn)變到調(diào)查核實(shí)基礎(chǔ)上的糾正違法通知、建議更換承辦人、建議同級(jí)人大罷免違法執(zhí)行人員辦案資格、督促調(diào)離崗位、移送職務(wù)犯罪線索等多元的監(jiān)督手段上，不斷提升監(jiān)督的威懾力，強(qiáng)化監(jiān)督的實(shí)效。

（五）提高辦案水平，提升法律監(jiān)督能力

開展民事執(zhí)行監(jiān)督的工作方式與傳統(tǒng)的民行工作有很大的區(qū)別，它要求檢察人員有較高的綜合能力，既有審查、識(shí)別違法執(zhí)行行為的能力，又有一定的經(jīng)營線索及調(diào)查的能力?；鶎訖z察機(jī)關(guān)可在系統(tǒng)內(nèi)外挖掘一些具有較強(qiáng)專業(yè)知識(shí)及較高法理水平的人員到民行部門，在人事安排上要減少民行干警的流動(dòng)，保持隊(duì)伍的穩(wěn)定性；此外，還要加大對(duì)民行干警的交流和培訓(xùn)力度。由于接觸面的不足，目前基層民行干警的整體業(yè)務(wù)水平落后于法官是不爭的事實(shí)，因此，基層干警應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民事執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和把握，熟悉執(zhí)行的各個(gè)程序及相關(guān)法律法規(guī)，檢察機(jī)關(guān)可與法院建立長期交流學(xué)習(xí)的機(jī)制，對(duì)于民行檢察干警，這種源于司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)勢必將大幅度提高辦案人員民事監(jiān)督的能力。從而適應(yīng)修改后民訴法對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督實(shí)踐的需要。