論行政不作為訴訟的完善與規(guī)范

【摘要】政府怠于行使其職責(zé)會(huì)給人民造成損害，此種現(xiàn)象表現(xiàn)在行政訴訟領(lǐng)域的一個(gè)明顯特征就是行政不作為案件的數(shù)量逐年增長。文章密切聯(lián)系行政審判實(shí)踐，重新闡述了行政不作為的法律內(nèi)涵，提出以法律狀態(tài)的角度來描述行政不作為，并窺探我國現(xiàn)行行政不作為訴訟中存在的一些問題，有針對(duì)性地提出幾點(diǎn)相應(yīng)的完善措施，期望有助于我國行政不作為訴訟審判實(shí)踐的規(guī)范。

【關(guān)鍵詞】行政不作為；行政訴訟；行政不作為訴訟

一、問題切入：行政案件逐年增多，《行政訴訟法》面臨挑戰(zhàn)

行政案件逐年增長，而狀告政府行政不作為的案件占有較大比重且呈現(xiàn)出上升的趨勢(shì)。以筆者所在的基層法院為例，2005年至2012年8年間，共審理各類行政案件221件，其中行政不作為案件14件，占整個(gè)案件數(shù)的6%，而2012年行政不作為案件就達(dá)到4件，為歷年最高。行政不作為案件結(jié)案方式中，撤訴8件，占57%，判決限期履行5件，占36%，駁回訴訟請(qǐng)求1件，占7%。

我國《行政訴訟法》自1990年10月1日起施行以來未進(jìn)行過大的修改，雖然在20多年的發(fā)展中得以不斷完善，但隨著“法治國家”和“人權(quán)”觀念影響力的擴(kuò)展、深化，以及2008年以來的政府信息公開，政治及相關(guān)的制度發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型，表現(xiàn)在司法領(lǐng)域就是行政案件新類型不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)行的《行政訴訟法》逐漸暴露出瓶頸問題，無法面臨新問題、新挑戰(zhàn)，已越來越不能滿足審判實(shí)踐的需要。

二、理論定位：行政不作為概念的重新闡述

在我國現(xiàn)行的立法中，行政不作為尚不是一個(gè)明確的法律概念?！缎姓V訟法》中沒有出現(xiàn)“不作為”的概念。最高人民法院公布的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題的解釋》）中，“行政不作為”被作為正式的概念寫入法條，用來概括行政機(jī)關(guān)的某類行政活動(dòng)。在最高人民法院隨后出臺(tái)的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《若干問題的規(guī)定》）中，也使用了“行政不作為”這一概念。雖然行政不作為已經(jīng)作為法律概念得到了承認(rèn)，但都沒有正式定義行政不作為的概念，而僅僅是羅列了某些行政不作為的具體表現(xiàn)形態(tài)。目前為止，還沒有任何一個(gè)中央法律文件對(duì)行政不作為的概念抑或說對(duì)什么是行政不作為進(jìn)行明確的規(guī)定，由此引發(fā)了司法實(shí)踐中審判人員對(duì)于行政不作為案件審理的不確定性。因此科學(xué)準(zhǔn)確地界定行政不作為的概念，是行政不作為訴訟的基礎(chǔ)和前提。

行政不作為只是人們創(chuàng)造出來的法律上擬制的行為的存在，指的是行政主體在行政法律關(guān)系中所處的法律狀態(tài)，維持現(xiàn)有法律狀態(tài)或不改變現(xiàn)有法律狀態(tài)，即為行政不作為，若行政主體做出積極改變現(xiàn)有法律狀態(tài)的行政行為的，即為行政作為，在此意義上可以說，現(xiàn)有的法律狀態(tài)是否被改變成為了區(qū)分行政作為和行政不作為的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，行政不作為可定義為享有一定權(quán)能的組織，負(fù)有法律上作為的義務(wù)而在申請(qǐng)人申請(qǐng)之后的一定的期限內(nèi)仍然維持現(xiàn)有法律狀態(tài)或不改變現(xiàn)有法律狀態(tài)。

三、規(guī)范粗糙：我國行政不作為訴訟的現(xiàn)狀分析

（一）行政不作為訴訟受案范圍過窄

《行政訴訟法》以概括和列舉的方式規(guī)定了法院受理行政不作為案件的范圍?！度舾蓡栴}的解釋》采用了概括加排除列舉的方式規(guī)定行政訴訟的受案范圍。但司法實(shí)踐中，依然存在大量行政不作為案件無法進(jìn)入法院門檻的現(xiàn)象，比如抽象行政不作為，法律未明確規(guī)定為行政機(jī)關(guān)義務(wù)的行政不作為等，這類案件行政相對(duì)人無法通過司法途徑得到救濟(jì)，就改而采取上訪、信訪的方式進(jìn)行維權(quán)，在一定程度上影響了社會(huì)穩(wěn)定與和諧。

（二）行政不作為訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)

《行政訴訟法》第二條要求原告必須是被訴具體行政行為的行政相對(duì)人，若不具有這種直接的關(guān)系就無法提起行政訴訟，這顯然限制了行政訴訟的原告資格?！度舾蓡栴}的解釋》對(duì)此作了修改，在第十二條中規(guī)定，只要與具體行政行為有法律上利害關(guān)系，就可以依法提起行政訴訟，這實(shí)質(zhì)上確立了我國行政訴訟原告資格認(rèn)定的法定標(biāo)準(zhǔn)——具有法律上的利害關(guān)系。雖然司法解釋理論上對(duì)原告資格的范圍擴(kuò)大了，但實(shí)踐中仍然無法界定何為“法律上的利害關(guān)系”，這種不確定性，給予了行政法官過于廣泛的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致相對(duì)人得不到充分的司法救濟(jì)。

（三）行政不作為司法審查模式過于簡單

我國《行政訴訟法》確立的是對(duì)具體行政行為只進(jìn)行合法性審查的司法審查模式，這種僅審查合法性的一元化審查模式早已深入人心，成為大多數(shù)行政審判人員的固定模式。但行政不作為是一種特殊的行政行為，其司法審查亦應(yīng)具有其特殊性。行政不作為行為成立的基礎(chǔ)在于原告的申請(qǐng)，在對(duì)行政不作為案件的司法審查中，首先需要審查行政相對(duì)人的申請(qǐng)是否成立，如果不對(duì)申請(qǐng)人請(qǐng)求權(quán)是否成立進(jìn)行審查，接下來就沒有辦法確定不作為行為的合法性。

（四）行政不作為訴訟裁判方式過于單一

一方面，我國《行政訴訟法》沒有規(guī)定調(diào)解制度。但法院在審理案件過程中，積極協(xié)調(diào)并促成原告撤訴，行政訴訟中居高不下的撤訴率充分體現(xiàn)了裁判方式的單一。另一方面，我國《行政訴訟法》構(gòu)建履行判決裁判方式適用范圍過窄，對(duì)于行政不作為案件適用履行判決的只能是針對(duì)被告“不履行”或者“拖延履行”的情形，即使將“不履行”擴(kuò)大解釋為行政機(jī)關(guān)明示或默示拒絕當(dāng)事人的合法申請(qǐng)，其適用范圍依然過窄，忽略了其他來源的行政不作為案件，而這在司法實(shí)踐中卻大量存在。

四、路徑探索：行政不作為訴訟的完善與規(guī)范

（一）擴(kuò)大受案范圍，降低行政不作為訴訟門檻

對(duì)行政不作為法律狀態(tài)角度的描述，行政立法吸收這一概念，在采用概念加排除列舉的方式規(guī)定行政訴訟的受案范圍將會(huì)使可訴性行政不作為案件的受案范圍進(jìn)一步擴(kuò)展。抽象行政不作為，法律未明確規(guī)定為行政機(jī)關(guān)義務(wù)的行政不作為等，這類案件只要符合以法律狀態(tài)角度為判斷標(biāo)準(zhǔn)并滿足行政不作為的構(gòu)成要件，法院就可以受理。

（二）擴(kuò)大原告主體資格范圍，進(jìn)一步明確“法律上的利害關(guān)系”

關(guān)于何為“法律上的利害關(guān)系”的問題，目前在學(xué)界已經(jīng)形成一致意見，就是將法律上的利害關(guān)系從原來的法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)展為權(quán)益侵害標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)益侵害標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大了受侵害的利益范圍，將既得利益和將來必定到來的期待利益都納入其中，從而更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（三）嚴(yán)格司法審查，構(gòu)建二元化審查模式

我國現(xiàn)行的行政訴訟制度確立的是對(duì)具體行政行為只進(jìn)行合法性審查的審查模式，但筆者認(rèn)為，對(duì)于行政不作為案件，應(yīng)首先審查申請(qǐng)人請(qǐng)求權(quán)是否成立，然后再審查行政不作為行為的合法性，這種二元化司法審查模式，是對(duì)行政不作為案件司法審查的較好模式。

（四）豐富行政不作為訴訟裁判方式，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自制

1.建立行政不作為訴訟調(diào)解制度，規(guī)范調(diào)解內(nèi)容。對(duì)于不作為案件，調(diào)解結(jié)案更是一種較優(yōu)的選擇，人民法院進(jìn)行調(diào)解既有利于及時(shí)維護(hù)原告權(quán)利，又能促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，同時(shí)又避免了判決后的執(zhí)行，取得三贏的效果。

2.完善行政不作為訴訟案件的履行判決方式。為了直接實(shí)現(xiàn)原告的請(qǐng)求權(quán)，履行判決始終是行政不作為案件的重要結(jié)案方式。履行判決是法院做出判令行政機(jī)關(guān)做出或在一定期限內(nèi)做出某種行政行為的判決形式。但在作出以具有直接確定行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)為主要特征的履行判決時(shí)，需考慮被告履行具體作為義務(wù)的必要性和可能性。

3.細(xì)化對(duì)原告撤訴申請(qǐng)的審查程序。行政訴訟司法實(shí)踐中存在大量原告撤訴的案件，在對(duì)這類案件進(jìn)行裁判時(shí)，需細(xì)化對(duì)原告申請(qǐng)的審查，包括審查的內(nèi)容、程序、方式以及原告撤訴后的救濟(jì)權(quán)保障等，以盡可能地避免司法審查流于形式，真正實(shí)現(xiàn)矛盾化解的和諧局面。

4.實(shí)行司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的理性監(jiān)督。人民法院若能理性地使用監(jiān)督手段，及時(shí)向行政機(jī)關(guān)反饋其管理中存在的問題，從而更有效督促行政機(jī)關(guān)依法行政。因此，對(duì)于行政不作為案件，在作出裁判前，可以采取行政機(jī)關(guān)易于接受的方式，如行政建議書、行政審判“白皮書”與行政機(jī)關(guān)溝通，從而更好地解決糾紛、化解矛盾，最終達(dá)到依法行政的目的。

結(jié)語

研究現(xiàn)行行政不作為訴訟的現(xiàn)狀，并針對(duì)行政不作為訴訟中存在的一些漏洞抑或不足提出一些構(gòu)想，是筆者作為一個(gè)基層法院工作人員所能做的微乎其微的工作，期望能為不久的將來行政訴訟法的修改提供一點(diǎn)啟發(fā)。