完善法律援助經(jīng)濟(jì)困難證明制度的思路

【摘要】法律援助經(jīng)濟(jì)困難證明是當(dāng)事人申請(qǐng)法律援助的一份關(guān)鍵證明材料，是法律援助機(jī)構(gòu)審查當(dāng)事人是否符合法律援助條件，關(guān)乎當(dāng)事人能否獲得符合法律援助的重要依據(jù)，也是加強(qiáng)法律援助機(jī)構(gòu)管理，做好法律援助工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。文章主要從經(jīng)濟(jì)困難證明簡(jiǎn)要概述，目前經(jīng)濟(jì)困難證明制度存在的缺陷和不足，完善改進(jìn)法律援助經(jīng)濟(jì)困難制度的思路等三個(gè)方面，分析當(dāng)前法律援助經(jīng)濟(jì)困難制度的現(xiàn)狀，并提出思考和建議。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)困難證明；現(xiàn)狀（缺陷和不足）；完善改進(jìn)思路

一、經(jīng)濟(jì)困難證明簡(jiǎn)要概述

申請(qǐng)人提交經(jīng)濟(jì)困難證明，法律援助機(jī)構(gòu)審查、確認(rèn)經(jīng)濟(jì)困難證明并指派案件承辦是目前提供法律援助工作的基本模式?，F(xiàn)行的《法律援助條例》并未對(duì)經(jīng)濟(jì)困難證明有一個(gè)明確的概念。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)困難證明，從狹義的角度講，是指申請(qǐng)人為獲得法律援助而向法律援助機(jī)構(gòu)提交的證明其經(jīng)濟(jì)困難狀況的各種證據(jù)資料的總稱。從廣義的角度講，經(jīng)濟(jì)困難證明還應(yīng)包括法律援助機(jī)構(gòu)按照一定程序和規(guī)則對(duì)該證據(jù)資料進(jìn)行審查和認(rèn)定的過(guò)程。談及經(jīng)濟(jì)困難證明必然涉及到另一項(xiàng)概念，即經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)困難證明和經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)在法律援助的范疇內(nèi)應(yīng)當(dāng)是一對(duì)相互聯(lián)系的概念。如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)從實(shí)體方面劃定了法律援助的對(duì)象范圍，那么經(jīng)濟(jì)困難證明則從程序上保障了符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的公民獲得法律援助的權(quán)利。關(guān)于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，《法律援助條例》已作出較為明確規(guī)定，但對(duì)經(jīng)濟(jì)困難證明的審查方式、證明主體、證明責(zé)任、審查機(jī)構(gòu)與證明機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系以及申請(qǐng)人虛假申請(qǐng)應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任等，無(wú)論在立法領(lǐng)域還是理論領(lǐng)域都鮮有涉及，筆者擬結(jié)合所從事法律援助工作積累的點(diǎn)滴經(jīng)驗(yàn)，就進(jìn)一步完善和改進(jìn)法律援助經(jīng)濟(jì)困難證明制度提出以下思考和建議。

二、目前經(jīng)濟(jì)困難證明制度存在的缺陷和不足

依筆者之見(jiàn)，我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)困難證明制度存在以下明顯缺陷和不足：

一是在經(jīng)濟(jì)困難證明審查的程序和標(biāo)準(zhǔn)上缺乏科學(xué)系統(tǒng)的操作規(guī)范，造成審查指派掌握尺度參差不一，影響了法律援助案件指派公信力。比如：一名農(nóng)村婦女因遭受家庭暴力導(dǎo)致夫妻感情破裂，欲申請(qǐng)法律援助，提起離婚訴訟，其本人持有當(dāng)?shù)孛裾块T發(fā)放的《農(nóng)村居民最低生活保障金領(lǐng)取證》，問(wèn)題是《農(nóng)村居民最低生活保障金領(lǐng)取證》是證明該申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)困難的唯一證明還是主要證明？如果是唯一證明則可以直接指派案件，如果是主要證明，那么，是否還需要申請(qǐng)人提交其他證明或查證其他證明？

二是出具經(jīng)濟(jì)困難證明的機(jī)構(gòu)或組織證明責(zé)任制度缺位，造成申請(qǐng)人、出證單位和援助審查機(jī)構(gòu)三者之間責(zé)任不清，直接影響到法律援助案件指派效率和質(zhì)量。因?yàn)椴](méi)有哪部法律、法規(guī)或制度性規(guī)范，規(guī)定某一機(jī)構(gòu)或組織負(fù)有為申請(qǐng)人出具經(jīng)濟(jì)困難證明的職責(zé)和義務(wù)（雖然在實(shí)踐中，我們一直在把村（居）民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）、民政或勞動(dòng)保障行政部門作為出證單位）。因此，不出證、消極出證、出假證的情形時(shí)有發(fā)生，有些部門和組織甚至將為申請(qǐng)人出具經(jīng)濟(jì)困難證明視為對(duì)受援人的一種恩賜，在當(dāng)事人中造成出證難、申請(qǐng)難的假象，間接損害了法律援助形象。

三是對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)法律援助不實(shí)情況下應(yīng)負(fù)法律責(zé)任規(guī)定不到位，難以保障案件指派質(zhì)量。根據(jù)《法律援助條例》的規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)法律援助不實(shí)或經(jīng)查證不實(shí)的，尚未援助的不予援助，已經(jīng)援助的終止援助并責(zé)令其支付已獲得法律援助服務(wù)的費(fèi)用。該規(guī)定所確立的僅限于一般民事責(zé)任，不足以對(duì)故意騙取法律援助的申請(qǐng)人起到懲戒和阻止作用，而且很容易為社會(huì)上濫訴、纏訴的申請(qǐng)人騙取法律援助造成可乘之機(jī)。

四是《法律援助條例》對(duì)政府相關(guān)職能部門在配合法律援助機(jī)構(gòu)審查經(jīng)濟(jì)困難證明工作中的協(xié)助義務(wù)規(guī)定不到位，導(dǎo)致法律援助機(jī)構(gòu)認(rèn)證申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)困難證明上的乏力。比如：地方政府最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)是民政部門，失業(yè)證的核定部門是勞動(dòng)和保障機(jī)關(guān)，上述兩部門所核定、掌握的數(shù)據(jù)無(wú)疑是法律援助機(jī)構(gòu)據(jù)以審查申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)，這些數(shù)據(jù)不僅是權(quán)威的而且是在不斷變動(dòng)的，上述數(shù)據(jù)是否可以與法律援助機(jī)構(gòu)共享？實(shí)踐證明，缺少制度上的創(chuàng)設(shè)，只強(qiáng)調(diào)工作上的積極主動(dòng)，并不利于從根本上解決問(wèn)題。

三、完善改進(jìn)法律援助經(jīng)濟(jì)困難制度的思路

對(duì)完善經(jīng)濟(jì)困難證明制度的思路探索應(yīng)著重圍繞證明主體、證明責(zé)任、證明效力和證明標(biāo)準(zhǔn)幾個(gè)方面。筆者在此陳述以下觀點(diǎn)：

（一）關(guān)于證明主體

誰(shuí)應(yīng)是經(jīng)濟(jì)困難的證明主體？毋庸置疑，申請(qǐng)人是當(dāng)然的證明主體，但在申請(qǐng)人之外，還有哪些組織和單位應(yīng)當(dāng)成為經(jīng)濟(jì)困難的證明主體？或者說(shuō)應(yīng)該有哪些組織和單位可以成為出具經(jīng)濟(jì)困難證明的適格主體？實(shí)踐中的做法，是將基層村（居）民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）人民政府作為出證單位，也有的地方將民政部門、殘聯(lián)、工會(huì)及勞動(dòng)和社會(huì)保障部門作為出證單位。筆者認(rèn)為，這種不分主次、多頭出證的做法并不科學(xué)合理，理順不好還可能出現(xiàn)操作上的混亂。因?yàn)?，盡管申請(qǐng)人的情況千差萬(wàn)別，案件情況也各不相同，但有一條是共同的，就是經(jīng)濟(jì)確實(shí)困難。根據(jù)《法律援助條例》第十三條的規(guī)定，公民經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助事業(yè)的需要規(guī)定?！渡綎|省法律援助條例》第九條規(guī)定，公民經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行當(dāng)?shù)厝嗣裾畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)。而低保標(biāo)準(zhǔn)的審查和核定機(jī)關(guān)是民政部門，因此在諸多經(jīng)濟(jì)困難證明的出證單位中，民政部門應(yīng)是最為適格的證明主體，且可作為第一出證單位。其次，《山東省法律援助條例》第十一條規(guī)定，公民因重大疾病、自然災(zāi)害或者其他不可抗力無(wú)力支付法律服務(wù)費(fèi)的，可以申請(qǐng)法律援助。同時(shí)，考慮到由于體制和現(xiàn)實(shí)的原因，相當(dāng)數(shù)量的申請(qǐng)人，經(jīng)濟(jì)確有困難但未納入低保范圍。對(duì)這部分人群申請(qǐng)法律援助的，可以考慮由基層村（居）民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）人民政府或殘聯(lián)、工會(huì)及勞動(dòng)和社會(huì)保障部門等作為出證單位。這些組織和單位也應(yīng)視為當(dāng)然的經(jīng)濟(jì)困難證明主體。

（二）關(guān)于證明責(zé)任

證明責(zé)任應(yīng)主要包括申請(qǐng)人的舉證責(zé)任和出證單位的證明責(zé)任。申請(qǐng)人的舉證責(zé)任要求申請(qǐng)人應(yīng)如實(shí)舉證，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律后果，筆者認(rèn)為，申請(qǐng)人的舉證責(zé)任在理論上可劃分為行為意義上的證明責(zé)任和結(jié)果意義上的證明責(zé)任。行為意義上的證明責(zé)任要求申請(qǐng)人負(fù)有提供證據(jù)，證明自身的經(jīng)濟(jì)狀況符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。結(jié)果意義上的證明責(zé)任要求申請(qǐng)人在未能盡到提供證據(jù)，且法律援助機(jī)構(gòu)調(diào)查無(wú)果，從而出現(xiàn)申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，由申請(qǐng)人來(lái)承擔(dān)舉證不能的后果，即不能獲得法律援助許可。實(shí)踐中，比較棘手的是如何界定出證單位的證明責(zé)任，如何防止其出證行為的隨意性和傾向性以及如何確定出證單位出具假證情況下的責(zé)任承擔(dān)方式。對(duì)于上述問(wèn)題，理論界并未形成一致的意見(jiàn)。筆者認(rèn)為，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦及民政、工會(huì)、勞動(dòng)等部門，因其屬于政府系列的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，為避免出現(xiàn)虛假出證以及對(duì)虛假證明的處理基本可以通過(guò)職業(yè)教育和確定行政責(zé)任加以解決：而對(duì)村居民委員會(huì)一類的出證單位，因其并非政府機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有專門的法律、法規(guī)對(duì)其行為進(jìn)行約束，如片面強(qiáng)調(diào)責(zé)任追究恐怕于事無(wú)補(bǔ)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幫助制定細(xì)致可行的操作規(guī)程，保持經(jīng)常性溝通并加以必要的審查監(jiān)督可能更切合工作實(shí)際。

（三）關(guān)于證明效力

按照《法律援助條例》的理解，認(rèn)定經(jīng)濟(jì)困難的證據(jù)也可分為兩大類：1.申請(qǐng)人提供的有關(guān)證據(jù)。2.法律援助機(jī)構(gòu)調(diào)查取得的證據(jù)。其中申請(qǐng)人提供的有關(guān)證據(jù)又包括本人就自身的經(jīng)濟(jì)情況所作的說(shuō)明和從相關(guān)機(jī)構(gòu)取得的證明兩類。筆者認(rèn)為，由于申請(qǐng)人與審查結(jié)果有利害關(guān)系，往往不可能作出對(duì)自己不利的陳述，因此該類證據(jù)的證明力比較低，不能單獨(dú)成為認(rèn)定經(jīng)濟(jì)困難的依據(jù)。對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)出具的證明效力問(wèn)題，《法律援助條例》沒(méi)有作出詳細(xì)規(guī)定，實(shí)踐中主要包括上述幾類主體：居民委員會(huì)或村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處、民政部門、殘聯(lián)、工會(huì)組織、勞動(dòng)和社會(huì)保障部門等政府職能部門，另外，很多情況下，還可能涉及到申請(qǐng)人所在單位。筆者認(rèn)為，就經(jīng)濟(jì)困難證明的效力問(wèn)題，要具體分析而不能一概而論。對(duì)申請(qǐng)人所在單位出具的證明的效力問(wèn)題，因申請(qǐng)人所在單位更多情況下只是了解申請(qǐng)人工資收入的狀況，對(duì)于申請(qǐng)人的其他來(lái)源的收入，如，動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)不可能有比較清楚的了解。因此，工作單位的出證能力應(yīng)當(dāng)限定于工資和福利狀況的證明；對(duì)村（居）民委員會(huì)經(jīng)濟(jì)困難證明，因?yàn)榇澹ň樱┟裎瘑T會(huì)貼近群眾生活，信息通，情況明，可采率較高，應(yīng)當(dāng)作為重要參考證據(jù)，但法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的查證；對(duì)民政部門、勞動(dòng)、殘聯(lián)、工會(huì)和社會(huì)保障部門等作為政府的職能部門所出具的職能范圍內(nèi)的證明有嚴(yán)格的審批程序和明確的發(fā)放條件，反映了公民的經(jīng)濟(jì)狀況，具有較強(qiáng)的證明力，一般情況下可以直接作為法律援助機(jī)構(gòu)給予法律援助決定的依據(jù)。實(shí)踐中，這些證明包括：民政部門出具的《城市居民最低生活保障金領(lǐng)取證》、《農(nóng)村特困戶救助證》、《五保供養(yǎng)證》、《農(nóng)村居民最低生活保障金領(lǐng)取證》、《災(zāi)民救助卡》、《失業(yè)保險(xiǎn)證》等。另外，銀行的存折、在從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的情況下稅務(wù)機(jī)關(guān)出具的納稅證明等也可作為衡量申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)狀況的證據(jù)。

（四）關(guān)于證明標(biāo)準(zhǔn)

證明標(biāo)準(zhǔn)是運(yùn)用證據(jù)證明待證事實(shí)應(yīng)達(dá)到的程度。在法律援助經(jīng)濟(jì)困難證明中，待證事實(shí)即申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況是客觀的，那是不是說(shuō)有關(guān)機(jī)構(gòu)所確定的申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況必須與客觀實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況完全符合才能作出決定呢？筆者認(rèn)為，申請(qǐng)人提供的信息與自己能否獲得法律援助具有極大的利害關(guān)系，并且限于自身的法律認(rèn)知，其提供的信息與客觀的狀況可能會(huì)有一定的差距，審查機(jī)構(gòu)在此基礎(chǔ)上確定的結(jié)果也會(huì)產(chǎn)生一定的偏差。同時(shí)我們還應(yīng)該注意到行政程序注重效率的特點(diǎn)，需要平衡投入和產(chǎn)出的關(guān)系。因此，法律援助經(jīng)濟(jì)困難證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是一種接近“客觀標(biāo)準(zhǔn)”的“法律標(biāo)準(zhǔn)”，法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)申請(qǐng)人提供的信息（包括經(jīng)濟(jì)困難證明），輔之以必要的查證，只要能夠認(rèn)定申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況在一般情況下是接近客觀真實(shí)的，可以作為認(rèn)定申請(qǐng)人符合經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。