論我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)及法律監(jiān)督權(quán)的完善

【摘要】目前我國(guó)正在進(jìn)行檢察改革試點(diǎn)工作，只有對(duì)我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行深刻的認(rèn)識(shí)了解，才能夠?yàn)橹蟮臋z察改革確定方向，少走彎路，從而探索建立起符合我國(guó)實(shí)際的檢察制度。文章旨在通過(guò)論述我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)，進(jìn)而提出筆者對(duì)我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)的觀點(diǎn)——法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)，希望能對(duì)檢察改革工作提供一些幫助。

【關(guān)鍵詞】檢察改革；檢察權(quán)性質(zhì)；法律監(jiān)督權(quán)

一、檢察權(quán)性質(zhì)的幾種不同觀點(diǎn)

對(duì)于我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)問(wèn)題，學(xué)界一直存在著各種不同的觀點(diǎn)。目前來(lái)看，主要有以下幾種學(xué)說(shuō)：

（一）檢察權(quán)屬于行政權(quán)說(shuō)

有一些學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的檢察權(quán)屬于行政權(quán)，檢察官是行政官。主要有三個(gè)原因：第一，檢察機(jī)關(guān)的組織體制上有較為明顯的行政特性，“檢察-體制”是檢察機(jī)關(guān)在運(yùn)行和活動(dòng)中，上下形成一個(gè)整體，即檢察機(jī)關(guān)組織與活動(dòng)的一項(xiàng)基本原則。第二，檢察官的行動(dòng)方式具有明顯的行政特性。當(dāng)前我國(guó)檢察官的主要職能是刑事追訴，包括檢控與犯罪調(diào)查，這是一種積極而主動(dòng)的行為，其主要目的在于維護(hù)法律的秩序，這與消極被動(dòng)的裁判行為有著較為明顯的區(qū)別。第三，一般來(lái)說(shuō)將檢察權(quán)歸入行政權(quán)。西方政制結(jié)構(gòu)是立法、行政、司法三權(quán)分立制衡，在這個(gè)政治結(jié)構(gòu)中，檢察權(quán)既不屬于依法裁判功能并受憲法獨(dú)立性保障的司法權(quán)，也不屬于立法權(quán)，檢察官事實(shí)上被認(rèn)為是政府在訴訟中的“代言人”，代表第二權(quán)（行政權(quán)）對(duì)第三權(quán)（司法權(quán)）實(shí)施監(jiān)督制衡的機(jī)關(guān)。

（二）檢察權(quán)屬于司法權(quán)說(shuō)

支持檢察權(quán)屬于“司法權(quán)”的學(xué)者，其基本依據(jù)是檢察權(quán)與審判權(quán)的“相似性”。檢察官依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定審查偵查部門(mén)偵查終結(jié)后所得出的結(jié)論，有些學(xué)者甚至提出檢察官的刑事追訴權(quán)比非訴訟法官更加接近司法權(quán)的范圍。檢察權(quán)屬于“司法權(quán)說(shuō)”的另一個(gè)理由是，為了防止行政不當(dāng)干預(yù)刑事司法。現(xiàn)代的檢察官制度是西方資產(chǎn)階級(jí)革命而產(chǎn)生的，因此防止現(xiàn)代的檢察官制度淪落為行政的工具是創(chuàng)制該制度的根本宗旨。如果檢察制度成為了行政的工具，那么檢察權(quán)就屬于行政權(quán)，檢察官在行使檢察權(quán)時(shí)就必須要受到行政指令原則的制約，按照行政長(zhǎng)官的指揮刑事檢察權(quán)，那么刑事追訴就避免不了成為當(dāng)權(quán)者為了達(dá)到某種特殊的目的而利用工具，而不是依據(jù)法律的規(guī)定。雖然如此，檢察權(quán)屬于司法權(quán)說(shuō)也有一些弊端，雖然可以通過(guò)在一定程度上排除了行政權(quán)在檢察權(quán)上的干預(yù)，但是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的指令，即內(nèi)部上從下效仍然是各國(guó)檢察機(jī)關(guān)的重要組織原則，具有明顯的行政性色彩。雖然說(shuō)檢察官與法官有些“接近”，但還是存在著很大的差別，比如說(shuō)法院體系內(nèi)部法官具有獨(dú)立判斷的身份保障，而不是上命下從。

（三）檢察權(quán)具有雙重屬性說(shuō)

檢察權(quán)的雙重屬性說(shuō)指的是檢察權(quán)具有行政性與司法性的結(jié)合，其實(shí)就是上面所說(shuō)的兩種屬性的互相結(jié)合。主張?jiān)搶W(xué)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，目前世界上有許多國(guó)家實(shí)施的是檢察一體制，這種制度充分突出了檢察權(quán)的行政特性；從另一個(gè)角度來(lái)看，檢察官進(jìn)行的訴訟活動(dòng)是以法律為依據(jù)的，因此其在訴訟活動(dòng)中也具有一定的司法獨(dú)立性，能夠獨(dú)立的作出訴訟決定和判斷。因此對(duì)于支持這個(gè)觀點(diǎn)的學(xué)者來(lái)看，檢察權(quán)的性質(zhì)并不能單獨(dú)的說(shuō)其是行政性或者司法性，而是兩者兼具，具有一定的復(fù)雜性。其實(shí)，該觀點(diǎn)也有其一定的道理，因?yàn)槭挛锉緛?lái)就是具有復(fù)雜多樣的特性，不可能全部都是整齊劃一的。檢察權(quán)源于行政權(quán)，又與司法權(quán)結(jié)合，因此，說(shuō)它是具有行政和司法雙重特性的權(quán)力更符合實(shí)際。

（四）檢察權(quán)屬法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)

還有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察權(quán)應(yīng)該屬于法律監(jiān)督權(quán)，支持這種觀點(diǎn)的學(xué)者主張檢察機(jī)關(guān)屬于國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，因此擁有的權(quán)力檢察權(quán)實(shí)際上就應(yīng)該稱(chēng)為法律監(jiān)督權(quán)。檢察權(quán)所具有的行政屬性、司法屬性，其均沒(méi)有法律監(jiān)督屬性強(qiáng)，因此，檢察權(quán)應(yīng)該屬于法律監(jiān)督權(quán)。

二、我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)

筆者支持第四種學(xué)說(shuō)，即我國(guó)檢察權(quán)應(yīng)該屬于法律監(jiān)督權(quán)，理由主要有以下幾個(gè)：第一，行政權(quán)的目的是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，本質(zhì)在于管理社會(huì)事務(wù)的高效性，其具有主動(dòng)性和管理性質(zhì)，從而去實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)效益。相比較檢察權(quán)而言，其并不具有行政權(quán)里面的主動(dòng)性，且檢察權(quán)強(qiáng)調(diào)的是維護(hù)現(xiàn)行法律的秩序，雖然檢察內(nèi)部有上行下效的行政權(quán)特點(diǎn)，但是其跟一般的行政權(quán)還是有明顯的區(qū)別；第二，司法權(quán)不僅具有中立性的特點(diǎn)，而且還有終局性的特征，就我國(guó)的檢察權(quán)來(lái)看，其本質(zhì)特征其實(shí)是監(jiān)督國(guó)家法律的實(shí)施，代表國(guó)家對(duì)違法犯罪行為進(jìn)行追訴，從而達(dá)到維護(hù)國(guó)家法制和社會(huì)公共秩序的目的。且檢察權(quán)的審查和裁量更側(cè)重的是在程序上，最終的定罪量刑，還是要依靠法院來(lái)實(shí)施，因此檢察權(quán)也不具有終局性的特征，也就不屬于完全意義上的司法權(quán)。既然檢察權(quán)既不屬于行政權(quán)也不屬于司法權(quán)，就更不能說(shuō)其既屬于司法權(quán)又具有行政權(quán)的特性的雙重屬性了。第三，從本質(zhì)上來(lái)看，檢察權(quán)是從行政權(quán)和司法權(quán)中分離并獨(dú)立出來(lái)的一種權(quán)力，因此其必然會(huì)帶有一些司法或者行政權(quán)上的特性，包括檢察權(quán)在運(yùn)作的過(guò)程中也會(huì)具有這兩者的一些特性，但是應(yīng)該注意到的是，無(wú)論是司法或者是行政性的一些特征，都只是檢察權(quán)外在的一些具體表現(xiàn)，而不是其本質(zhì)特性。

而且我國(guó)檢察權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)有其憲法和法律依據(jù)。在我國(guó)的憲法中有明確的規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?？梢?jiàn)，憲法也是將檢察機(jī)關(guān)定位為“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是代表國(guó)家、以國(guó)家名義履行法律監(jiān)督的職責(zé)。簡(jiǎn)而言之，筆者認(rèn)為檢察權(quán)的本質(zhì)屬性即檢察監(jiān)督權(quán)。

三、我國(guó)檢察監(jiān)督權(quán)實(shí)施的現(xiàn)狀分析

目前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)主要有以下幾個(gè)方面：第一方面是對(duì)我國(guó)法律的相關(guān)執(zhí)行情況進(jìn)行必要的監(jiān)督，主要體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家工作人員在進(jìn)行職務(wù)活動(dòng)的過(guò)程中，存在構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行立案、偵查和起訴，如我國(guó)檢察機(jī)關(guān)設(shè)立的反貪污賄賂局及反瀆職侵權(quán)局等；第二個(gè)方面就是對(duì)我國(guó)法律的遵守情況進(jìn)行監(jiān)督，即對(duì)于違反我國(guó)刑法規(guī)定構(gòu)成犯罪需要追究刑事責(zé)任的犯罪行為進(jìn)行追訴；最后一方面是對(duì)法律的具體適用情況進(jìn)行監(jiān)督，即對(duì)刑事訴訟、行政訴訟和民事訴訟這些訴訟活動(dòng)中存在違反法律的情況，或者是有錯(cuò)誤的判決、裁定等情況進(jìn)行的監(jiān)督。但是，雖然我國(guó)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使法律賦予的監(jiān)督權(quán)，在維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一實(shí)施，保障實(shí)現(xiàn)公平和正義方面發(fā)揮了重要的積極作用，尤其是在維護(hù)司法公正方面取得了一定的成績(jī)，但不可否認(rèn)的是，在這過(guò)程中也存在著比較多的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）有關(guān)法律監(jiān)督的立法制度不夠完善

從目前我國(guó)的法律上來(lái)看，我國(guó)的根本大法《憲法》及《人民檢察院組織法》都有對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，尤其是在我國(guó)的憲法中已經(jīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位作出了明確的規(guī)定，但是在其他的法律當(dāng)中，例如檢察院組織法及刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法中，雖然對(duì)法律監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、方式、方法等也作出相關(guān)的規(guī)定，但從具體的內(nèi)容上來(lái)看，均規(guī)定得比較簡(jiǎn)單，可操作性并不是很強(qiáng)，而且我國(guó)檢察監(jiān)督權(quán)主要表現(xiàn)為建議權(quán)和程序啟動(dòng)權(quán)，法律將其規(guī)定為一種有限的司法監(jiān)督權(quán)，這樣便導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)在實(shí)行監(jiān)督權(quán)時(shí)缺乏了必要的監(jiān)督能力，監(jiān)督效果不理想。

（二）現(xiàn)行檢察法律監(jiān)督權(quán)與刑訴中的公訴制度存在一定的沖突

這個(gè)沖突主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)法律監(jiān)督的主體，其有責(zé)任監(jiān)督法律具體的實(shí)施，有學(xué)者主張要將檢察機(jī)關(guān)的法律地位提高，高于公安機(jī)關(guān)及法院，從而保障檢察監(jiān)督權(quán)得到有效實(shí)施，更能履行法律賦予其的職責(zé)，但從我國(guó)的《刑事訴訟法》中可以看到，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院這三者的關(guān)系實(shí)際上是相互配合、相互制約的；第二，檢察機(jī)關(guān)有對(duì)刑事案件追訴的職能，即在刑事訴訟中作為公訴方代表國(guó)家對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行追訴，但是在對(duì)刑事案件進(jìn)行追訴的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也要對(duì)法院的整個(gè)審判過(guò)程進(jìn)行法律上的監(jiān)督，這樣就會(huì)導(dǎo)致檢察權(quán)與審判權(quán)變相的合二為一，控辯雙方地位的不平衡，對(duì)于保障訴訟的公正審判存在一定的問(wèn)題。

（三）檢察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制難以保證法律監(jiān)督的公正

我國(guó)目前的檢察機(jī)關(guān)采取的是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，即橫向接受人大的監(jiān)督，縱向是接受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。雖然檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在人大監(jiān)督之下，且獨(dú)立于司法權(quán)和行政權(quán)，在客觀上也有利于法律監(jiān)督的實(shí)效性；但需要注意到的是，地方檢察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物方面基本上是依附于地方人大、黨委及政府，而且地方檢察機(jī)關(guān)的人事任免、職級(jí)評(píng)定等均掌握在地方黨委、人大、政府手中，檢察機(jī)關(guān)工作人員的工資也是由政府財(cái)政發(fā)放，加之地方黨委緊握檢察行政職務(wù)的晉升權(quán)，這樣就使得檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)已經(jīng)擁有較嚴(yán)重的地方化傾向。

四、構(gòu)建和完善我國(guó)檢察法律監(jiān)督權(quán)的建議

（一）完善我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的相關(guān)立法

筆者認(rèn)為了完善我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，可以制定專(zhuān)門(mén)的《檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督法》，在這部法律中對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督的范圍、方式、程序及法律責(zé)任等都給予明確地規(guī)定。具體內(nèi)容可以包括這幾個(gè)方面：一是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)范圍予以擴(kuò)大，在現(xiàn)有的司法監(jiān)督基礎(chǔ)之上完善一般的法律監(jiān)督，將國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員其行為的合法性納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍之內(nèi)，包括要將國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的工作人員發(fā)布的決定、命令和措施等行為納入監(jiān)督范圍；二是要對(duì)目前的監(jiān)督模式進(jìn)行改變，目前檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要為靜態(tài)監(jiān)督，要變靜態(tài)監(jiān)督為動(dòng)態(tài)監(jiān)督，并且實(shí)行事前監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合，特別要注意的是，在對(duì)于重大事項(xiàng)與重大程序的知情權(quán)和調(diào)查權(quán)方面，要制定相關(guān)的規(guī)定；三是規(guī)定監(jiān)督的法律后果，明確違反監(jiān)督應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，增強(qiáng)檢察法律監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督力度和威懾力，樹(shù)立法律的權(quán)威。

（二）排除法律監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)的矛盾

在這方面的工作可以在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行分工分權(quán)以達(dá)到解決這兩者之間的矛盾。筆者建議，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部可以將監(jiān)督工作與公訴、偵查工作分工負(fù)責(zé)，使得監(jiān)督工作更加有效，等到時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，甚至可以考慮在各級(jí)政府下設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的公訴部門(mén)，用來(lái)專(zhuān)門(mén)從事公訴職能，將公訴權(quán)從檢察機(jī)關(guān)分立出來(lái)，這樣的話，法律監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)就會(huì)互相獨(dú)立了。就目前來(lái)看，筆者認(rèn)為這種設(shè)置是可以適應(yīng)我國(guó)的政治體制和權(quán)力配置的，而且這樣做還能夠保證了訴訟活動(dòng)中控辯審三方的相對(duì)獨(dú)立的地位，實(shí)現(xiàn)訴訟上的公正，還保證了檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督的相對(duì)公正性及有效性。

（三）改革檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織機(jī)制

1.實(shí)行檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物統(tǒng)一管理。實(shí)行檢察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，其實(shí)質(zhì)是為了保證檢察機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立行使法律賦予的監(jiān)督權(quán)，從而達(dá)到去地方化、行政化的目的。針對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)人、財(cái)、物的管理問(wèn)題，其實(shí)現(xiàn)在正在進(jìn)行的司法改革中，已經(jīng)針對(duì)該問(wèn)題提出了改革意見(jiàn)，即“推動(dòng)省級(jí)以下的地方法院、檢察院人、財(cái)、物進(jìn)行統(tǒng)一管理”，現(xiàn)在全國(guó)也挑選了一些省份開(kāi)始進(jìn)行了試點(diǎn)工作，如果試點(diǎn)能取到良好的效果，那么不假時(shí)日將會(huì)在全國(guó)進(jìn)行推開(kāi)改革，那么檢察機(jī)關(guān)目前“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的現(xiàn)狀將得到改變。

2.建立檢察官職業(yè)化制度。一是建立合理的檢察官選拔制度。任命檢察官除了要具備一定的學(xué)歷條件外，還必須通過(guò)司法考試，而且在通過(guò)司法考試證后，要有一定的法律工作經(jīng)驗(yàn)，才有資格選拔為檢察官。二是為了確保檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，要建立完善的檢察官逐級(jí)遴選制，例如可以規(guī)定市級(jí)以上檢察院的檢察官選拔必須在轄區(qū)范圍內(nèi)公開(kāi)招考，擇優(yōu)錄用，或者是從下級(jí)檢察院的優(yōu)秀檢察官中遴選。三是健全檢察官懲戒制度，對(duì)檢察官存在違法違紀(jì)行為的，要依法給予懲處。四是提高檢察官收入保障，要對(duì)檢察官在物質(zhì)保障和職位保障上給予適當(dāng)傾斜，吸收優(yōu)秀法律專(zhuān)業(yè)人才的加入到檢察官的隊(duì)伍中。