提升慈善組織公信力及法律監(jiān)督機(jī)制的建議

【摘要】截至2014年12月，我國仍然沒有在國家立法層面上出臺一部專門的慈善法，或者專門規(guī)范慈善組織的法律。如何提升慈善組織的社會公信力？慈善組織行為如何健全法律監(jiān)督機(jī)制？文章的目的旨在探索如何提升慈善組織公信力并在法律監(jiān)督機(jī)制方面提出一些建議。

[關(guān)鍵詞】慈善組織；公信力；法律監(jiān)督；建議

一、提升公眾監(jiān)督法律意識

要想健全慈善組織的社會監(jiān)督法律體制，必須要提升社會公眾的監(jiān)督法律意識，只有每個公民都自覺監(jiān)督慈善組織的行為，才能形成有利于社會組織健康發(fā)展的土壤，才能有效防止慈善腐敗行為。公眾對于社會組織的監(jiān)督具有獨(dú)特的功能：社會公眾監(jiān)督能夠?yàn)檎鞴懿块T和紀(jì)檢監(jiān)察部門提供慈善組織違法與腐敗的線索與信息；社會公眾監(jiān)督能夠有效培植社會監(jiān)督氛圍與社會廉潔風(fēng)尚；社會公眾監(jiān)督能夠?qū)Χ糁拼壬平M織的腐敗行為提供最廣泛的力量源泉。

完善公眾監(jiān)督，不僅僅是加強(qiáng)公眾的權(quán)利保護(hù)意識，更需要建立一個能夠隨時接受公眾監(jiān)督意見或者申訴的機(jī)制。如在監(jiān)督過程發(fā)現(xiàn)問題該向誰反映，對于慈善組織侵犯捐贈者或受益者的權(quán)益時是否可以提出民事訴訟，對慈善組織的主管部門的不作為行為能否提出行政訴訟。這些問題都是需要我們?nèi)ソ鉀Q的。如德國極其重視公民申訴工作，規(guī)定“任何人都有權(quán)利，自己單獨(dú)或與別人聯(lián)合，以書面的方式向負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)或公民的代表提出請求或異議”。

二、建立獨(dú)立第三方評估法律制度

獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)雖然不具有法律的強(qiáng)制性，但是其依靠自身的公信力來影響民間慈善組織，它出具的評估結(jié)果是人們的參考資料，讓人們會通過自己掌握的資料來進(jìn)行捐贈。因此建立獨(dú)立第三方評估法律制度對于保障我國慈善組織的健康發(fā)展具有重要作用。

首先，建立獨(dú)立第三方評估法律制度有助于提高社會組織的公信力，讓獨(dú)立的第三方對社會組織的運(yùn)行狀況進(jìn)行公正、客觀的評估，能夠使社會公眾了解社會組織的真實(shí)狀況，能夠極大地提升社會組織的公信力。其次，有助于加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)督能夠有效彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足，提高對社會組織的監(jiān)督實(shí)效。第三，有利于促進(jìn)慈善組織的健康發(fā)展，獨(dú)立第三方評估組織，能夠?qū)ι鐣M織的運(yùn)行實(shí)效進(jìn)行客觀評判，能夠總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，起到典型示范作用；也能夠發(fā)現(xiàn)社會組織發(fā)展中存在的主要問題，查明問題成因，從而找出解決問題的辦法。

健全獨(dú)立第三方評估法律制度，首先要保障第三方評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，第三方評估法律制度的生命力就在于評估機(jī)構(gòu)的民間性與獨(dú)立性，只有這樣才能保障評估結(jié)論的客觀性與公正性。其次，要進(jìn)一步完善獨(dú)立第三方評估的工作機(jī)制。完善第三方評估工作法律機(jī)制的主要內(nèi)容包括完善社會組織評估指標(biāo)體系、社會組織評估工作制度和評估操作程序等。只有建立起評估組織健全、評估程序完備、操作規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、依法有保障的社會組織評估工作機(jī)制，才能發(fā)揮第三方評估制度的應(yīng)有作用。獨(dú)立第三方評估法律制度是構(gòu)建慈善組織社會監(jiān)督法律機(jī)制一個不可取代的發(fā)動機(jī)，它能夠促進(jìn)社會監(jiān)督法律機(jī)制的進(jìn)程。

三、依法推進(jìn)信息公開，拓寬獲取信息的渠道

目前我國公眾大多數(shù)對慈善組織的信息披露機(jī)制存在質(zhì)疑，對慈善組織的信息透明度較為不滿，一方面阻礙了公眾獲取資料對其進(jìn)行有效監(jiān)督，另一方面也沖擊了公眾對慈善組織的信任度。

信息公開的內(nèi)容包括：1.基本信息，如慈善組織的設(shè)立時間、注冊資金；2.管理信息，包括慈善組織的理事會成員名單、監(jiān)事會成員名單、執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人、主要負(fù)責(zé)人薪酬及職責(zé)、機(jī)構(gòu)部門設(shè)置、專職工作人員人數(shù)等信息；3.業(yè)務(wù)信息，業(yè)務(wù)信息包括慈善組織的募捐活動信息和項(xiàng)目信息。4.工作報告，工作報告主要是指年度工作報告，內(nèi)容包括慈善組織的基本情況、慈善組織的財(cái)務(wù)管理情況以及慈善組織人員和機(jī)構(gòu)變動的情況；5.財(cái)務(wù)信息。財(cái)務(wù)信息主要指慈善組織的財(cái)務(wù)會計(jì)報告，其內(nèi)容由會計(jì)報表、會計(jì)報表附注和財(cái)務(wù)情況說明書三部分組成。財(cái)務(wù)信息的公開最能體現(xiàn)慈善組織的透明度和公信力。

慈善事業(yè)要獲得公眾的信任，就必須保持高度公開透明，在此筆者的建議是：第一，必須及時披露慈善信息，讓公眾能在第一時間獲取信息進(jìn)行捐贈或進(jìn)行監(jiān)督，如季度總結(jié)報告和年度總結(jié)報；第二，保障公眾的監(jiān)督權(quán)力，任何公民都可以到慈善機(jī)構(gòu)查閱賬目，對每一筆善款進(jìn)行監(jiān)督；第三，以法律的形式對財(cái)務(wù)透明的內(nèi)容加以確認(rèn)，對每一筆善款的使用必須要按照法律的規(guī)定進(jìn)行操作。

為了規(guī)范社會組織的行為，除了主動公開和依申請公開社會組織信息外，還應(yīng)當(dāng)增加信息公開渠道。一是由政府主管部門對社會組織信息進(jìn)行公開，有關(guān)政府主管部門要將應(yīng)公開的社會組織信息全部予以公開，這樣既有利于保障捐贈者、服務(wù)對象等社會公眾的知情權(quán)，也有利于對社會組織實(shí)施有效監(jiān)督。二是由獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)對社會組織信息進(jìn)行公開，獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將收集到的社會組織相關(guān)信息和評估結(jié)果向社會公眾進(jìn)行公開。獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)的信息公開對于社會組織是一種有效的外在制約，可以監(jiān)督社會組織嚴(yán)格按照組織宗旨開展活動，減少機(jī)會主義行為。公開透明的財(cái)務(wù)信息披露機(jī)制，是建立社會監(jiān)督法律機(jī)制的前提條件，只有依法推進(jìn)信息公開制度，拓寬公眾獲取信息的渠道，才能為社會監(jiān)督法律機(jī)制的完善帶來前提條件。

四、完善司法監(jiān)督中慈善私人訴訟制度

司法是社會正義的最后一道防線，因此司法監(jiān)督在法律監(jiān)督體系中起著至關(guān)重要的作用，而我國的慈善法律監(jiān)督制度似乎更傾向于行政監(jiān)督。司法監(jiān)督可以分為公訴監(jiān)督與私人訴訟的監(jiān)督。在我國的法律監(jiān)督中，只有在慈善組織工作人員觸及刑法時才會由公訴機(jī)關(guān)提起刑事訴訟，或者慈善組織工作人員造成國家或集體財(cái)產(chǎn)重大損失時，人民檢察院才代表國家提起刑事附帶民事訴訟。

由于捐助人的捐助需要通過慈善組織這一受托人才能到達(dá)受益人的手中，而不是直接贈與受益人，因此與一般的民事贈與有顯著區(qū)別，屬信托法律關(guān)系，受我國《信托法》的規(guī)制。而且我國的《信托法》第六章第五十九條明確規(guī)定公益信托使用本法的規(guī)定。所以根據(jù)《信托法》的規(guī)定，捐助人和受益人均有權(quán)向法院尋求救濟(jì)。如本法的第六十五條規(guī)定信托監(jiān)察人有權(quán)以自己的名義，為維護(hù)受益人的利益，提起訴訟或者實(shí)施其他法律行為。所謂公益信托監(jiān)察人是指由委托人或者公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)指定的、依照法律和信托文件的規(guī)定維護(hù)受益人的利益、監(jiān)督受托人管理信托事務(wù)的人。因?yàn)楣嫘磐械氖芤嫒藶椴惶囟ǖ纳鐣?，信托目的是為了社會公共利益，需要加?qiáng)對受托人的監(jiān)督。因此，公益信托必須設(shè)立信托監(jiān)察人，由委托人在信托文件中指定，信托文件未指定的，由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)指定。

我國《信托法》中的規(guī)定給私人訴訟制度的建立帶來了可能性。但是如果是僅僅依靠《信托法》的一兩條規(guī)定是不足以支撐私人訴訟這一制度的。我們必須要抓緊慈善法的審議，在慈善法中專門分章規(guī)定私人訴訟，設(shè)立專門的慈善監(jiān)督委員會受理慈善活動中發(fā)生的案件。第一，捐贈者、受益者或者信托監(jiān)察人發(fā)現(xiàn)慈善組織損害其自身利益的，可以向慈善監(jiān)督委員會提出復(fù)議，對于復(fù)議不滿的或者不經(jīng)復(fù)議直接向人民法院提出民事訴訟，通過司法途徑來保護(hù)自身的權(quán)益不受侵害。在民事訴訟過程中，由于捐贈者、受益者或者信托監(jiān)察人處于劣勢地位，要實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由慈善組織承擔(dān)舉證責(zé)任，由其來證明某種事實(shí)不存在或者不成立，如不能證明，就推定原告對的主張事實(shí)成立，慈善組織要承擔(dān)責(zé)任。慈善組織承擔(dān)的民事責(zé)任包括：對組織進(jìn)行罰款按其實(shí)際損害情況確定金額或取消其募捐資格；對于主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行降級處分或者辭退；退還捐贈者善款或者賠償當(dāng)事人損失。第二，對于慈善組織或者其主管部門的不作為行為可以參照行政訴訟的程序，首先可以要求慈善組織對善款的使用情況做出回復(fù)，如不能，可向其主管單位或部門提出復(fù)議，要求其在規(guī)定的時間內(nèi)做出合理答復(fù)。如果其主管部門不能給出合理答復(fù)的，可以向主管部門的上級機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議或者行政訴訟。對不作為的主管部門和慈善組織可以對主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行降級處分或警告，責(zé)令其在規(guī)定時間內(nèi)必須做出回復(fù)。對回復(fù)不滿意的可以向法院提出民事訴訟的，發(fā)現(xiàn)違法行為或犯罪行為的，可以依法追究其刑事責(zé)任。因此，建立完善的私人訴訟程序是構(gòu)建我國慈善組織社會監(jiān)督法律制度的最后保障。