淺議不動產(chǎn)登記機關(guān)的登記行為及賠償責任性質(zhì)

【摘要】在飛速發(fā)展的市場經(jīng)濟時代，不動產(chǎn)越來越多也進入流通領(lǐng)域，牽涉到許多重大的社會問題，此時不動產(chǎn)登記就顯得尤為重要，但在登記過程中難免出現(xiàn)不動產(chǎn)登記機構(gòu)登記錯誤的情形。目前，現(xiàn)行立法并未明確登記機構(gòu)登記行為的性質(zhì)以及登記錯誤情況下承擔責任的性質(zhì)，因此，司法實踐中產(chǎn)生了諸多問題。文章主要以房產(chǎn)登記為核心來談一談不動產(chǎn)登記機構(gòu)登記行為的性質(zhì)及登記錯誤的賠償責任。

【關(guān)鍵詞】不動產(chǎn)登記；登記行為性質(zhì)；賠償責任

在我國，房屋是一個家庭的根本，有些家庭節(jié)衣縮食就為擁有一個安家的居所，有些父母傾盡所有就為給孩子購買一套房子。對于多數(shù)家庭來說，房子是重要的生活必需品，是個人或家庭財產(chǎn)的主要組成部分。如果登記機構(gòu)對房產(chǎn)這一重要不動產(chǎn)登記錯誤，其對家庭的影響是顯而易見的。2007年10月1日，《物權(quán)法》正式頒布實施。《物權(quán)法》第二十一條規(guī)定“因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構(gòu)應(yīng)當承擔賠償責任。登記機構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償?！庇纱嗣鞔_了由于登記錯誤給他人造成損害情況下，不動產(chǎn)登記機構(gòu)的賠償責任。然而，《物權(quán)法》對于登記機構(gòu)賠償責任的性質(zhì)并未作出明確規(guī)定，學(xué)理界及司法實踐中也存在較大爭議。

一、登記行為的性質(zhì)

不動產(chǎn)登記機構(gòu)登記行為的性質(zhì)，直接關(guān)系到登記機構(gòu)登記錯誤賠償責任的性質(zhì)。關(guān)于不動產(chǎn)登記行為的性質(zhì)，學(xué)理主要存在兩種觀點的爭辯：一是鑒于登記必須以當事人的合意為基礎(chǔ)、基于當事人的登記請求權(quán)這一私法上權(quán)利而發(fā)生，且在法律效果上發(fā)生的是物權(quán)變動的公示效果，因此登記應(yīng)當是民事行為。另一種觀點則認為由于不動產(chǎn)登記并非源于當事人的自愿，而是因為國家行政職權(quán)的強制，否則其不動產(chǎn)的相關(guān)權(quán)利便得不到法律的有效認可和保護，所以不動產(chǎn)登記行為符合具體行政行為的判斷標準，是行政行為。

目前我國的房屋登記機構(gòu)為縣級以上地方人民政府房地產(chǎn)主管部門，屬于行政機關(guān)，因此，房屋等不動產(chǎn)登記長期被視為行政管理部門的職能，即不動產(chǎn)登記是國家對不動產(chǎn)市場進行監(jiān)督管理的重要手段。司法實踐中，很多當事人在房屋登記錯誤遭受侵害時也選擇提起行政訴訟作為救濟手段，一些人民法院在司法實踐中也把登記錯誤損害賠償定性為國家賠償，這些做法有一個共同的特點就是忽視了登記行為的功能價值。我們必須明確不動產(chǎn)登記中的權(quán)利與真實權(quán)利可能不一致，甚至可能無關(guān)；而真實的物權(quán)則來自于當事人的法律行為，不經(jīng)法定方法公示仍舊是物權(quán)。不動產(chǎn)登記制度的主要目的在于公示，就是說通過登記將不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立和變動情況予以公示，使公眾了解該項不動產(chǎn)的物權(quán)狀態(tài)。公示的目的又在于產(chǎn)生公信力，即通過法定的公示方法所公示出來的權(quán)利狀態(tài)，相對人有合理的理由相信其是真實的權(quán)利狀態(tài)，并與登記權(quán)利人進行交易。由此可見，不動產(chǎn)登記制度的主要功能在于保護交易安全。因此，登記行為作為一種公示行為，并不是對相對人和第三人之間的特定權(quán)利的確權(quán)或者裁決；也非權(quán)利創(chuàng)設(shè)行為，登記機構(gòu)向物權(quán)人頒發(fā)的權(quán)利證書如房產(chǎn)證，并非設(shè)權(quán)證書而是證權(quán)證書，其本身不直接使申請人獲得權(quán)利。筆者認為公示手段并不等于權(quán)利本身，所以我們必須明確登記行為的公示性，確認登記行為是民事行為。

二、登記機構(gòu)賠償責任的性質(zhì)認定

（一）學(xué)術(shù)界的爭論

關(guān)于登記機構(gòu)賠償責任的性質(zhì)認定，學(xué)理界一直爭論不休，觀點不一，主要形成以下三種學(xué)說：國家賠償責任說、民事責任說、雙重性質(zhì)說?！皣屹r償說”認為房屋登記機關(guān)為國家機關(guān)，其登記行為是具體行政行為，由登記的具體行政行為給他人造成損害的，行政機關(guān)要承擔的責任自然是行政賠償責任?！懊袷仑熑握f”認為房屋等物權(quán)的登記屬于民事權(quán)利變動行為，是私法行為，基于這種行為產(chǎn)生的不動產(chǎn)登記錯誤的賠償責任，應(yīng)定位為民事責任?！半p重性質(zhì)說”認為房屋的登記包括兩個行為，一是民事主體的申請登記行為，二是登記機構(gòu)對申請登記的登記審查行為；其中第一種行為的損害賠償責任是民事責任，第二種行為的賠償責任則屬于國家賠償責任。另外，還有一種雙重性質(zhì)說認為登記機構(gòu)登記錯誤的賠償責任屬于責任競合，既屬于國家賠償責任，同時也屬于民事賠償責任，受害人可自由選擇依據(jù)哪種法律要求賠償。

（二）官方釋義

全國人大法工委編著的《物權(quán)法釋義》一書認為：“對于登記機構(gòu)應(yīng)當具有什么性質(zhì)還有不同意見，有待于行政管理體制的改革進一步明確，目前不宜規(guī)定登記機構(gòu)的國家賠償責任。”結(jié)合物權(quán)法立法草案的情況，因此可推斷出立法機關(guān)傾向于將《物權(quán)法》第21條第2款的規(guī)定界定為民事侵權(quán)損害賠償責任。

而全國人大法工委在其編著的《侵權(quán)責任法的釋義》一書中，對《侵權(quán)責任法》第34條第1款“用人單位的工作人員因執(zhí)行工作任務(wù)造成他人損害的，由用人單位承擔侵權(quán)責任”作出闡釋，一方面明確其中的“用人單位”包括國家機關(guān)在內(nèi)，另一方面又指出“本法調(diào)整國家機關(guān)及工作人員在民事活動中發(fā)生的侵權(quán)行為，對于屬于國家賠償法調(diào)整范圍的，適用國家賠償法的規(guī)定?！痹趯τ萌藛挝怀袚謾?quán)責任后是否可以向工作人員追償問題的說明中，還專門例示了《物權(quán)法》第21條的規(guī)定。但對不動產(chǎn)登記機構(gòu)工作人員登記錯誤的賠償責任性質(zhì)并未予以明確。

最高人民法院編寫的《物權(quán)法條文理解與適用》一書中對于《物權(quán)法》第21條在理解與適用中的爭議問題，在相關(guān)法律規(guī)定中既提到了《國家賠償法》的規(guī)定，也提到了《民法通則》第121條。而且對于《物權(quán)法》第21條的適用指出：“審判實踐中，適用本條要考慮到本條規(guī)定過于原則的特點，在不動產(chǎn)登記法、新的法律法規(guī)以及司法解釋出臺之前，在不動產(chǎn)登記機構(gòu)管理體制沒有作出調(diào)整之前，人民法院在審理涉及不動產(chǎn)登記機構(gòu)賠償責任案件時仍應(yīng)適用現(xiàn)有的法律法規(guī)、司法解釋以及參照部門規(guī)章，正確認定登記機構(gòu)賠償責任。”據(jù)此闡釋，最高人民法院似乎傾向于采用國家賠償?shù)慕鉀Q方案。

但在最高人民法院編寫的《侵權(quán)責任法條文理解與適用》書中，則又認為《侵權(quán)責任法》第34條第1款中的“用人單位”包括國家機關(guān)在內(nèi)，并明確提出“本法施行后，將取代《民法通則》第121條，成為國家機關(guān)工作人員侵權(quán)行為的一般法，而《行政訴訟法》關(guān)于行政機關(guān)工作人員侵權(quán)責任的規(guī)定及《國家賠償法》均應(yīng)屬于第34條第1款的特別法?！本C觀我國立法機關(guān)及最高人民法院對我國《物權(quán)法》及《侵權(quán)責任法》的官方釋義，可見其對于我國不動產(chǎn)登記機構(gòu)登記錯誤的賠償責任性質(zhì)問題的態(tài)度并不明朗，猶疑不定。

三、登記機構(gòu)賠償責任的性質(zhì)應(yīng)認定為民事責任

綜合各方觀點及其理由，筆者認為我國不動產(chǎn)登記機構(gòu)登記錯誤的賠償責任性質(zhì)應(yīng)當認定為民事責任，理由如下：

（一）認定為國家賠償責任缺乏法律依據(jù)

根據(jù)我國《國家賠償法》第2條規(guī)定，只有“本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！钡?條列舉了侵犯財產(chǎn)權(quán)應(yīng)予“行政賠償”的幾種情形，并無不動產(chǎn)登記錯誤這一情形，唯有第（四）項“造成財產(chǎn)損害的其他違法行為”可能與此有關(guān)?！缎姓V訟法》第11條第1款規(guī)定的行政訴訟受案范圍，也未明確包括登記機構(gòu)賠償責任案件。因此，在我國《國家賠償法》并無明文規(guī)定的情況下，將登記錯誤的賠償責任認定為國家賠償責任并不妥當。

（二）我國不動產(chǎn)登記機構(gòu)的設(shè)置并不確定

雖然通說認為我國目前的登記機構(gòu)屬于國家機關(guān)，但由于我國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度尚未建立起來，因此我國不動產(chǎn)登記機構(gòu)的設(shè)置目前并不確定。國外的不動產(chǎn)登記機構(gòu)一般是司法機關(guān)或者準司法機關(guān)而非行政機關(guān)。因為不論在何種機關(guān)登記，不動產(chǎn)物權(quán)登記均具有決定公民與法人的財產(chǎn)權(quán)利的司法意義，故各國法律一般均把不動產(chǎn)登記機構(gòu)當作司法機關(guān)之一。我國有學(xué)者主張將不動產(chǎn)登記機構(gòu)作為準司法機關(guān)，設(shè)立在人民法院主管之下，由不動產(chǎn)所在地的縣級人民法院統(tǒng)一管轄。我國《物權(quán)法》中也并未使用不動產(chǎn)“登記機關(guān)”這樣的稱謂，而是使用了“登記機構(gòu)”，這為我國將來的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構(gòu)的設(shè)立埋下了伏筆。因此，在不動產(chǎn)登記機構(gòu)設(shè)置為司法機關(guān)的大趨勢下，將登記機構(gòu)的賠償責任認定為國家賠償責任不利于我國建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度。

（三）登記錯誤損害的是民事權(quán)利

不動產(chǎn)登記錯誤對真正權(quán)利人造成的損害，是民事權(quán)利的損害；對真正權(quán)利人給予損害賠償，是對民事權(quán)利損害的救濟，是對民事權(quán)利的保護。因此，不動產(chǎn)登記錯誤損害賠償責任解決的是民事賠償問題，其責任性質(zhì)當然是民事責任。況且，我國《民法通則》明確規(guī)定，損害賠償是救濟民事權(quán)利損害的基本責任方式。即使在刑法或者行政法中規(guī)定了損害賠償責任，其民事救濟手段的性質(zhì)也不會變。

（四）《物權(quán)法》屬于民法

《物權(quán)法》是民法的組成部分，這一點毫無疑問，也就是說，《物權(quán)法》調(diào)整的法律關(guān)系是民事法律關(guān)系。既然是民法中的損害賠償責任，其性質(zhì)當然就是民事責任。因此，《物權(quán)法》規(guī)定的不動產(chǎn)登記錯誤損害賠償責任當然也是民事責任。另外，《物權(quán)法》第21條由兩個條款構(gòu)成，這兩個條款之間應(yīng)當是統(tǒng)一的關(guān)系，其性質(zhì)應(yīng)當是一樣的。其中第一款規(guī)定的“當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應(yīng)當承擔賠償責任”，其性質(zhì)是民事責任無疑；但將第二款規(guī)定的登記機構(gòu)的賠償責任卻認定為國家賠償責任，就導(dǎo)致了同一法條中的對立性質(zhì)，違背了立法邏輯。因此，應(yīng)當對這一法條以整體對待，將登記機構(gòu)的賠償責任也認定為民事責任。

（五）有利于解決訴訟程序問題

實體法和程序法的制度與規(guī)則須相互銜接、協(xié)調(diào)一致。如果將不動產(chǎn)登記機構(gòu)登記錯誤的賠償責任認定為國家賠償責任，適用行政訴訟程序；而將提供虛假材料甚至與登記人員惡意串通的申請人的責任界定為民事責任，適用民事訴訟程序，那么在共同侵權(quán)與混合侵權(quán)的情形下，訴訟程序上的問題無從解決。唯有將其責任性質(zhì)統(tǒng)一認定為民事責任，適用民事訴訟法的規(guī)定，方能妥善地解決登記錯誤賠償問題。