汞污染防治的法律對策探析

【摘要】在生態(tài)文明建設視野下，我國土壤重金屬污染問題日益成為人們關注的焦點。文章基于對浙江省臨安市熒光燈管行業(yè)的調(diào)研，分析了我國熒光燈管行業(yè)生產(chǎn)到回收再利用整個產(chǎn)品生命周期的汞污染現(xiàn)狀及其存在的問題，重點探討熒光燈管汞污染防治的法律對策。

【關鍵詞】熒光燈管；汞污染；防治；法律對策

一、熒光燈管汞污染現(xiàn)狀及原因分析

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會對汞污染問題越來越重視。隨廢水排出的重金屬，即使?jié)舛刃∫矔е律鷳B(tài)系統(tǒng)失衡，治理起來相對于其他元素的污染治理難度更大。所以汞污染防治已成為社會亟待解決的問題之一。本課題組對臨安熒光燈管行業(yè)進行了調(diào)查，共發(fā)放問卷500份，回收493份，并對當?shù)鼐用褚约皫熒M行了采訪。

（一）對熒光燈管汞污染危害的認識

臨安當?shù)毓廴局饕獊碓从跓晒鉄舻纳a(chǎn)，對廢舊熒光燈管的處理不當。但此次調(diào)查顯示，僅有25.7%的人知道廢舊熒光燈管中的汞會“對水、空氣、土壤造成危害”，更只有19.6%的人知道汞污染“造成人體汞中毒甚至降低壽命”。另外，當問及是否知道熒光燈被列入《國家危險廢物名錄》時，僅16.3%民眾表示“知道”。危害來源于無知，人們對熒光燈管汞污染的危害認識的嚴重不足是熒光燈管汞污染防治難以前行的關鍵。

（二）對廢棄熒光燈管的處理

“直接丟棄”的占24.7%，這種簡單丟棄的方式，加劇了汞污染。16.4%則選擇把廢棄熒光燈管“放入可回收的垃圾桶里”，這一部分人雖有環(huán)保意識但是對于熒光燈管的特殊屬性認識的不足。把熒光燈管“當做廢品賣掉”的僅占13.7%。在這一基礎之上，對于“哪些方式能有效減輕廢舊熒光燈管對環(huán)境的嚴重污染”的問題中“靠消費者自覺意識”占28%，“政府建立完善的回收體系”占21%，“國家完善相關立法”占18%。可見消費者環(huán)保自覺的重要性。但是消費者自覺在完全自由的狀態(tài)下會顯得十分乏力，要依靠政府所建立的完善的回收體系的完善。

（三）政府對熒光燈管汞污染防治的管制問題

調(diào)查中，38.4%的人表示其所住地周圍沒有“專門開展相應的熒光燈管回收活動”，僅有6.8%的人表示其所住地附近“開展有相應的回收活動”，剩余部分表示并不知道。基于此，我們特別關注到人們對“是否有必要專設一個回收廢棄熒光燈管的機構(gòu)”的想法，46.6%的人表示“有必要”，但其余都持“沒必要”或“無所謂”的態(tài)度。由此可知，臨安熒光燈管的汞污染問題迫在眉睫?？墒侨藗儗τ诠廴镜奈：胺乐紊星啡比娴恼J識，而且由于客觀上熒光燈管回收監(jiān)管制度的不夠完善，使得小部分具環(huán)保意識的人群處于“心有余而力不足”的窘境。

調(diào)查顯示，當前臨安熒光燈管汞污染呈現(xiàn)民眾總體環(huán)保意識不強、對熒光燈汞污染欠缺全面認識、政府回收監(jiān)管體系不完善的現(xiàn)狀。那造成這一現(xiàn)狀原因何在？

1.企業(yè)義務不履行，市場失靈。部分熒光燈管廠家由于工藝落后，在芯柱注汞流程散落大量汞珠，高溫條件汞珠轉(zhuǎn)化為氣態(tài)汞進入空氣。有些熒光燈管廠家無治污設施或治污設施簡陋，在冷卻沖洗廢水時將汞廢水直接排入河流，致使河流汞超標。

2.監(jiān)管不到位。在所調(diào)查人群中，38.4%所住地附近并無專門廢棄熒光燈管回收活動，更有54.8%不知道是否有回收活動，而這一部分中必定存在無回收活動地區(qū)。其原因在于有關部門對熒光燈汞危害缺乏科學認識。另外有關部門對熒光燈管生產(chǎn)廠等涉重金屬企業(yè)沒有實行嚴格準入制度。同時，對涉重金屬企業(yè)疏于監(jiān)管，對重金屬污染排放設施及污染物排放沒有嚴格執(zhí)行標準。

3.法律規(guī)范規(guī)制不足，法律失靈。汞污染防治的困境還源于我國并未制定專門性法律法規(guī)，即使涉及到的也只是一些宣示性條款。汞污染防治在法律上基本屬于空白，缺乏系統(tǒng)的、具操作性的規(guī)定。

二、熒光燈汞污染防治制度現(xiàn)狀分析

（一）現(xiàn)有相關立法

1.新《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對造成的損害依法承擔責任”。第24條規(guī)定“產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的單位，必須把環(huán)境保護工作納入計劃，建立環(huán)境保護責任制度；采取有效的措施，防止在生產(chǎn)建設或者其他活動中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動、電磁波輻射等對環(huán)境的污染和危害?！逼渲饕獜娬{(diào)通過源頭控制來降低重金屬污染物的排放，表明土壤重金屬污染防治的重點在于預防。

2.《清潔生產(chǎn)促進法》第12條規(guī)定：“國家對環(huán)境污染嚴重和落后生產(chǎn)工藝以及浪費資源的設備實行限期淘汰制度?！钡?3條規(guī)定：“在節(jié)能和廢物再生利用等方面設立環(huán)境與資源保護的產(chǎn)品標志，并依據(jù)國家相應的規(guī)定制定其標準”。

3.《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第19條第2款規(guī)定：“對拆解及處置過程中可能造成環(huán)境污染的電子電器產(chǎn)品，不得設計和使用國家禁止使用的有害有毒物質(zhì)。”此規(guī)定禁止使用有毒有害物質(zhì)，當然也就包括汞這一類有毒的重金屬。

4.《土地管理法》第35條規(guī)定：“各級人民政府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防治土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染耕地?！痹撘?guī)定有利于防止土壤汞污染發(fā)生。但對汞污染防治措施，沒有相應的監(jiān)管機制和責任追究機制。

5.《固體廢物污染環(huán)境防治法》從工業(yè)固廢排放、日常生活垃圾處理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及城市垃圾處置方面對固體廢物污染做出詳細規(guī)定，且該法從源頭控制出發(fā)追溯至固體廢物產(chǎn)生、處理、排放，有利于減少汞污染對環(huán)境的破壞。

以上法律規(guī)定不同程度規(guī)定重金屬汞污染防治，對我國汞污染防治具指導意義。但目前我國汞污染形勢依然嚴峻，在汞污染防治方面沒有專門法律。

（二）現(xiàn)有立法缺陷分析

我國對于汞污染防治立法基本散見于《環(huán)境保護法》、《清潔生產(chǎn)法》等法律中，但是不成系統(tǒng)，在立法形式上存在分散立法、附屬立法、立法層級較低，在立法內(nèi)容上存在原則立法過多、可操作性差等缺陷。

1.法律救濟不足。我國廢棄熒光燈管回收處理的相關法律法規(guī)只形成管理依據(jù)。作為決定廢舊熒光燈管回收利用工作能否正常開展的生產(chǎn)責任延伸制度、國家政策補貼標準、回收處理的管理以及相關收費政策措施方面還存在法律救濟不夠的問題。

2.立法層次較低。《廢舊熒光燈管污染控制管理辦法》、《廢舊熒光燈管回收處理管理條例》等立法層次低，當發(fā)生立法沖突時，難以得到有效適用。由此可見，我國尚無一部層次較高的法律法規(guī)專門規(guī)制熒光燈管這一類電子廢棄物。

3.立法觀念陳舊。《固體廢物污染環(huán)境防治法》指導思想僅局限于“污染-治理”的末端治理思維模式，對回收責任更無充分規(guī)定。熒光燈管回收存在“規(guī)模小、分布散、管理亂、檔次低”的問題，如何建立固體廢棄物綜合利用體系，針對不同廢棄物采用不同處理方式的問題必須得到解答。

三、我國汞污染防治法律對策完善

（一）健全完善制度

1.建立完善的資源補償費征收制度。汞污染防治應擴大資源補償費的征收范圍，提高收費標準；另一方面，必須加強對自然資源補償費征收工作的管理，尤其是嚴格審批手續(xù)，強化征收環(huán)節(jié)。同時，應結(jié)合國家產(chǎn)業(yè)政策，對國家保護的行業(yè)或開發(fā)、利用自然資源成績突出的企業(yè)實行減免收費、稅收優(yōu)惠或獎勵。

2.完善對電子廢棄物回收利用的立法管制。1992年韓國《廢棄物管理法》中的押金返還制度，對于我國而言具有借鑒意義。企業(yè)有義務對環(huán)境部指定的廢棄產(chǎn)品回收處理，對廢舊熒光燈管實施押金返還制度，須根據(jù)其產(chǎn)品出庫數(shù)量預先向“環(huán)境改善專門賬戶”繳納押金，押金費用由政府統(tǒng)一規(guī)定，專門賬戶將根據(jù)企業(yè)回收電子廢棄物數(shù)量多少返還預存押金。

3.擴大公害種類，提高檢驗指標。日本早在20世紀90年代就提出“環(huán)境治國”理念，并制定再生資源利用、廢棄物處理、化學物質(zhì)管理、廢棄物處理電子廢棄物循環(huán)利用等一系列法規(guī)。我國可以借鑒日本《公害對策基本法》、《土壤環(huán)境標準》，擴大典型公害種類，通過提高土壤環(huán)境指標，形成土壤重金屬污染標準體系。

（二）健全廢棄物回收網(wǎng)絡，建立廢舊燈管處理中心

借鑒德國雙系統(tǒng)廢物管理公司的經(jīng)驗，可以采取公助私營方式，籌建專業(yè)化廢物回收再利用系統(tǒng)。另外，政府可以在城鎮(zhèn)設置專門的廢舊燈管收購站，從點到面逐漸覆蓋到大范圍，再由業(yè)內(nèi)人員做好預處理工作，然后送往處理廠集中處理。

（三）建立資源能源審計制度

環(huán)境保護部門職能履行情況的監(jiān)督應從現(xiàn)行環(huán)境評價制度出發(fā)，建立保護環(huán)境資源審計評價體系，特別是加強固體廢棄物回收利用這項職能的績效情況開展績效審計。另外，健全高耗能、高污染企業(yè)登記準入制度，對高耗能企業(yè)的落后工藝、落后技術實行強制淘汰。

（四）實行固體廢棄物無害化制度

德國、荷蘭等國家在限制包裝物使用方面都作特別規(guī)定，從源頭減少垃圾產(chǎn)生。德國通過對各種包裝材料征收高額費用方式，控制包裝廢棄物產(chǎn)生量。借鑒這些規(guī)定，我國亦可特別規(guī)定熒光燈管使用及循環(huán)利用，把管理目標向源頭減量化延伸，從熒光燈管整個生命周期防止汞污染發(fā)生，實現(xiàn)全程良性循環(huán)。

（五）嚴格限制污染物排放落實“誰污染誰治理”原則

“污染者”肆意排放重金屬污染物是我國重金屬污染問題屢治不緩的重要原因之一。對此，可以參照相關地區(qū)對涉重金屬行業(yè)的含有重金屬的廢水實施排放許可制度。若各行業(yè)所產(chǎn)生的污水重金屬元素超過法定限度，就必須申報水污染防治措施計劃，在運行前得到相關部門的排放許可。我國重金屬污染得不到有效治理的另一個重要原因是“污染者”沒有積極地承擔治理的責任。對此，可參照1981年美國政府頒布《綜合環(huán)境污染響應、賠償和責任認定法案》，創(chuàng)立“超級基金”制度，向石油、化工等巨頭征收化工稅。對由于重金屬污染引起的損害向公眾賠償，明確清潔費用的承擔者，讓“污染者”為污染埋單。

（六）按照熒光燈管的生產(chǎn)周期綜合治理

對于重金屬污染防治應當實行全過程綜合防治，著眼于產(chǎn)品生產(chǎn)的整個污染周期，從產(chǎn)品設計、生產(chǎn)、銷售階段擴散到消費、丟棄、回收處理等不同階段，根據(jù)重金屬的不同性質(zhì)，分別在各個環(huán)節(jié)提出相應的管理方法。盡快完成對電子廢棄物的管理從治理向事先預防的轉(zhuǎn)變。

（七）完善責任追究制度

由于熒光燈管汞污染的獨特性，國外發(fā)達國家都采用區(qū)別于一般環(huán)境責任的責任制度。所以，應在借鑒發(fā)達國家熒光燈汞污染責任體系的同時，參照我國目前法律建立完整的法律責任體系。

1.擴大熒光燈管汞污染治理責任主體的范圍。法律不能只把責任主體框定在生產(chǎn)者和銷售者，應使用熒光燈管的普通公民、社區(qū)區(qū)委會的工作人員等人員也應成為熒光燈管汞污染責任主體。

2.健全廢舊熒光燈管汞污染行政法律責任。首先，對于外部行政相對人造成熒光燈管汞污染而需承擔的行政責任可以借鑒我國《水污染防治法》第46條、47條的規(guī)定對于熒光燈管汞污染的責任人采取財產(chǎn)罰、行為罰的形式來切斷污染源并采用責令停業(yè)、吊銷許可證及責令污染責任人限期整改的方式限制其生產(chǎn)活動。其次，重視對行政管理部門及工作人員的責任追究，要落實地方政府環(huán)境質(zhì)量負責制度，對因有關政府部門查處不力而造成群發(fā)性健康危害事件或重特大環(huán)境污染事故的，對當?shù)卣陀嘘P部門負責人實施問責。

3.明確熒光燈管汞污染刑事責任。汞對于環(huán)境的污染需要時間的推移才能發(fā)現(xiàn)其危害后果，影響對犯罪的調(diào)查及追訴。我國《刑法》第338條是對環(huán)境犯罪的明確規(guī)定。但由于大多數(shù)環(huán)境犯罪具隱蔽性，且污染環(huán)境罪未造成嚴重后果不以犯罪論。因此筆者認為要加強對廢舊熒光燈管汞污染刑事責任，傾倒廢棄熒光燈管行為應規(guī)定為危險犯。這種局部污染物動用獨立刑法的保證作用，是扭轉(zhuǎn)監(jiān)管重點重金屬超量排放得不到保證的需要。