我國(guó)農(nóng)房抵押貸款的現(xiàn)狀調(diào)查與發(fā)展研究

【摘要】課題組通過(guò)對(duì)諸暨市農(nóng)房抵押制度的實(shí)地考察，發(fā)現(xiàn)該市農(nóng)房抵押制度仍面臨諸多困境。例如農(nóng)房“兩證”并不齊全，農(nóng)房抵押貸款利潤(rùn)小而風(fēng)險(xiǎn)大，少有銀行愿意開(kāi)設(shè)該業(yè)務(wù)，這亦是全國(guó)農(nóng)房抵押貸款的普遍現(xiàn)狀。課題組在實(shí)地調(diào)研和借鑒其他成功試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，首先論證農(nóng)房抵押貸款的可行性，并提出完善制度和防范風(fēng)險(xiǎn)的建議，力圖化解其面臨的困境，為我國(guó)農(nóng)房抵押制度發(fā)展提供一定的參考價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)房抵押貸款；登記制度；評(píng)估辦法；風(fēng)險(xiǎn)防范

一、農(nóng)房抵押貸款概況

農(nóng)房抵押貸款是房屋抵押貸款的一種特殊形式，是指抵押人經(jīng)其所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意后，以其所擁有的集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)同時(shí)作為抵押向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款的融資方式。本課題組重點(diǎn)調(diào)研中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行諸暨市支行的抵押貸款制度，通過(guò)研究其相關(guān)規(guī)定及制度章程，將小額貸款的特點(diǎn)歸納如下：

（一）農(nóng)房：需“雙證齊全”

農(nóng)房抵押的客體是限定的，即只有經(jīng)過(guò)登記確權(quán)的農(nóng)房才能抵押。因此作為抵押物的農(nóng)房必須具有完善的產(chǎn)權(quán)證明，即借款人必須擁有合法的集體土地使用證和房屋所有權(quán)證，即“雙證齊全”。從2012年開(kāi)始，諸暨市每年將100萬(wàn)元作為財(cái)政補(bǔ)貼，專項(xiàng)用于農(nóng)房登記發(fā)證，截止2014年諸暨全市共有3000名農(nóng)民的拿到農(nóng)房產(chǎn)權(quán)證。

（二）銀行：利潤(rùn)低、風(fēng)險(xiǎn)高

由于農(nóng)村融資主體量多面廣，地域分布分散，銀行需要付出的業(yè)務(wù)、貸款成本較高，同時(shí)農(nóng)房所處位置、離城市遠(yuǎn)近等都會(huì)影響農(nóng)房的價(jià)值及流轉(zhuǎn)，因此許多商業(yè)銀行并不愿意提供此項(xiàng)業(yè)務(wù)。從2011年9月至2012年8月，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行諸暨市支行已發(fā)放貸款485萬(wàn)元，成為諸暨市農(nóng)房抵押貸款發(fā)放最多的銀行。

（三）小額：?jiǎn)喂P貸款額度較小

農(nóng)村融資中，單個(gè)農(nóng)戶、微小企業(yè)由于規(guī)模小、成本低，對(duì)資金需求量少，每個(gè)農(nóng)房抵押個(gè)體涉及的貸款金額也相對(duì)較小。根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行諸暨市支行的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，其對(duì)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)資金支持在22-100萬(wàn)元不等。一般而言，一處農(nóng)民住宅價(jià)值40-50萬(wàn)元，按折抵率50%計(jì)算，能滿足一般農(nóng)戶展20-30萬(wàn)元的貸款需求。

二、農(nóng)房抵押貸款面臨的問(wèn)題

（一）農(nóng)房登記問(wèn)題

我國(guó)的農(nóng)村人口多、面積大，且分布較為分散，這給農(nóng)房的登記增加了難度。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，我國(guó)有些農(nóng)村未實(shí)行農(nóng)房登記制度，因此，農(nóng)民并未擁有房屋產(chǎn)權(quán)證。當(dāng)農(nóng)民申請(qǐng)房屋抵押時(shí)，因?yàn)閮勺C不齊全，便無(wú)法辦理相關(guān)的抵押登記手續(xù)。此外，從我國(guó)《房屋登記辦法》中對(duì)國(guó)有土地和集體土地范圍內(nèi)房屋登記的規(guī)定可見(jiàn)，現(xiàn)階段我國(guó)在政策上仍然實(shí)行房、地分別登記的制度。

（二）農(nóng)房評(píng)估問(wèn)題

農(nóng)房?jī)r(jià)值將直接影響農(nóng)民可貸款數(shù)額的大小，但其價(jià)值評(píng)判卻遠(yuǎn)難于城市房屋。由于農(nóng)房是農(nóng)民自己建設(shè)的，其使用的建筑材料、質(zhì)量、面積等本身就存在差異，必須以單個(gè)房產(chǎn)區(qū)別核定。以諸暨市楓橋鎮(zhèn)為例，由于楓橋鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，在其轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)房地理位置、交通和周圍配套設(shè)施都較好，其農(nóng)房?jī)r(jià)值相對(duì)較高。因此，在農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估時(shí)還應(yīng)結(jié)合農(nóng)房所在環(huán)境和其本身的價(jià)值。

（三）農(nóng)房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題

其一，一些涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)自身貸款業(yè)務(wù)數(shù)量大，無(wú)力顧及農(nóng)房抵押事宜；且大多數(shù)農(nóng)房評(píng)估價(jià)值較低且抵押率低，制約了農(nóng)房抵押貸款的額度。其二，金融部門對(duì)其資金回收風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，是對(duì)當(dāng)?shù)匦庞铆h(huán)境缺乏信心。其三，由于農(nóng)房流轉(zhuǎn)機(jī)制未建立，抵押物難變現(xiàn)，且農(nóng)村合作銀行在《擔(dān)保法》實(shí)施前辦理農(nóng)房抵押貸款曾出現(xiàn)不良資產(chǎn)，因此思想上產(chǎn)生畏難情緒，積極性一直不高。

三、我國(guó)各地農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)發(fā)展情況

（一）福建省沙縣市農(nóng)房抵押貸款的發(fā)展情況

2011年12月，沙縣對(duì)建立多形式擔(dān)保模式、激活區(qū)外金融機(jī)構(gòu)和民間資本進(jìn)行大膽探索。從2012年6月至今，沙縣農(nóng)村信用社啟動(dòng)農(nóng)戶信用檔案建設(shè)及信用等級(jí)評(píng)定工作，按信用評(píng)級(jí)從信用社貸款。同時(shí)，沙縣還成立村級(jí)融資擔(dān)?；?，并引入中國(guó)人壽保險(xiǎn)公司，財(cái)政出資20萬(wàn)元為每戶農(nóng)民每年繳納2元作保費(fèi)，這也有效降低農(nóng)戶因人身意外而還不了貸款的意外風(fēng)險(xiǎn)。

（二）浙江省溫州市農(nóng)房抵押貸款的發(fā)展情況

2006年樂(lè)清農(nóng)村合作銀行開(kāi)辦農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)，并參照國(guó)有土地房產(chǎn)抵押貸款管理制度和審批流程：即申請(qǐng)貸款的農(nóng)民以房產(chǎn)證+土地使用證+村委會(huì)認(rèn)可書作抵押物，經(jīng)審核后給予房屋市場(chǎng)評(píng)估價(jià)60-80%的貸款資金。2009年，溫州市全面試行農(nóng)房抵押制度，并規(guī)定：抵押農(nóng)房須兩證齊全，且申請(qǐng)貸款的農(nóng)戶應(yīng)具備兩處以上的住所或其抵押房產(chǎn)變賣后仍有安居之地。2012年，溫州市出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》，2013年8月又出臺(tái)《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》，自此溫州市農(nóng)房抵押制度實(shí)現(xiàn)重大突破。

四、問(wèn)題解決的路徑探索與風(fēng)險(xiǎn)防范

（一）農(nóng)房抵押貸款可行性分析

1.立法可行性。首先，根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”。農(nóng)房顯然是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民應(yīng)對(duì)其農(nóng)房享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。既然我國(guó)的根本大法都明確保障農(nóng)民對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，立法就不應(yīng)限制其對(duì)農(nóng)房設(shè)定抵押權(quán)。

其次，《城市房地產(chǎn)管理法》第32條規(guī)定房地一體抵押，但該規(guī)定僅適用于城市房屋而非農(nóng)村房屋。且《物權(quán)法》第182條雖規(guī)定“房隨地走”原則，但立法機(jī)關(guān)對(duì)此的解釋是：“本條規(guī)定的建筑物，主要指國(guó)有土地上的建筑物和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物”，這顯然未限制農(nóng)房抵押。根據(jù)“法無(wú)禁止即自由”原則，農(nóng)民可以對(duì)其農(nóng)房設(shè)定抵押權(quán)。

最后，《物權(quán)法》第153條回避宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)這一敏感問(wèn)題，并將其拋給土地管理法等相關(guān)法律，我們由此可推測(cè)立法者的原意是為將來(lái)宅基地使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)預(yù)留一定的立法空間，立法者實(shí)質(zhì)上是認(rèn)同宅基地能夠依法轉(zhuǎn)讓。且《物權(quán)法》第155條等同于承認(rèn)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律效力。綜上，宅基地使用權(quán)應(yīng)具備處分和收益權(quán)能。

2.理論可行性。有學(xué)者曾提出設(shè)立“法定租賃權(quán)”構(gòu)想，為解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的窘境提供一條出路。該學(xué)者提出：“物權(quán)法解決物的歸屬問(wèn)題，并解決一定范圍的財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)問(wèn)題。但財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)問(wèn)題主要是要依靠債券法解決的。物權(quán)法不能解決的問(wèn)題，就留給債權(quán)法解決。”在法定租賃權(quán)的制度框架下，“房隨地走”中的“地”，可包括宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和宅基地租賃權(quán)。由此，農(nóng)房買受人在取得農(nóng)屋所有權(quán)的同時(shí)，取得的并非人們一般觀念中的作為物權(quán)的“宅基地使用權(quán)”，而是作為債權(quán)的“宅基地租賃權(quán)”。

根據(jù)法定租賃權(quán)理論，租賃關(guān)系當(dāng)事人為農(nóng)房買受人與作為宅基地所有人的村集體組織。在村集體組織收取租金以后，出賣房屋的村民仍享有其宅基地使用權(quán)，并主張收益歸其所有。當(dāng)然也可直接規(guī)定由出賣房屋的村民收取租金，而村集體組織只對(duì)超標(biāo)占用宅基地的部分收取租金。對(duì)于租金金額，可由當(dāng)事人協(xié)商，協(xié)商不成的可以請(qǐng)求法院確定。

（二）農(nóng)房抵押登記制度的完善

根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)抵押的公示方法為登記，未經(jīng)登記不發(fā)生效力，因此具備房屋產(chǎn)權(quán)證是農(nóng)房抵押的前提。我們?cè)趯?shí)踐中應(yīng)大力推進(jìn)農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記工作，號(hào)召農(nóng)民主動(dòng)辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記。同時(shí)，在房屋抵押登記時(shí)，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的文件加以另行規(guī)定。例如政府可以詳細(xì)地制定農(nóng)房抵押貸款的具體實(shí)施方案，并規(guī)定抵押人辦理農(nóng)房抵押應(yīng)同時(shí)具備以下條件：必須“雙證齊全”且事先取得本人所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。以此對(duì)抵押登記做進(jìn)一步的條件限定，將更有利于此后抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（三）降低農(nóng)房抵押風(fēng)險(xiǎn)的建議

農(nóng)房抵押擔(dān)保能為抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)增加一道防火墻，也能回避法律對(duì)于農(nóng)房及宅基地流轉(zhuǎn)的重重限制。在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建全的情況下，農(nóng)房抵押擔(dān)保能開(kāi)辟一條新的融資渠道，提高農(nóng)房抵押貸款的穩(wěn)定性和快捷性。對(duì)農(nóng)房抵押貸款的擔(dān)保建議有以下幾個(gè)方面：

1.聯(lián)合申請(qǐng)擔(dān)保。聯(lián)合申請(qǐng)擔(dān)保，即兩戶以上的農(nóng)村戶口聯(lián)合提供擔(dān)保，可根據(jù)農(nóng)房抵押貸款數(shù)額的大小確定提供擔(dān)保的數(shù)量。提供擔(dān)保的農(nóng)戶基于村委會(huì)的信用調(diào)查，由農(nóng)房抵押貸款人自由組合，聯(lián)合申請(qǐng)擔(dān)保的保證人對(duì)外承擔(dān)連帶責(zé)任，對(duì)內(nèi)約定各自的保證份額。聯(lián)合申請(qǐng)擔(dān)保為共同保證，有利于分散保證人的風(fēng)險(xiǎn)，相較一人保證對(duì)抵押債權(quán)更有保障。

2.設(shè)定擔(dān)保中心。農(nóng)房抵押貸款的擔(dān)保中心具有公益性和社會(huì)性，是由政府出資設(shè)立，由政府控股且允許民間投資。政府具有一些相應(yīng)權(quán)利，還負(fù)擔(dān)義務(wù)與責(zé)任。各級(jí)政府應(yīng)按一定比例出資，為農(nóng)房抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)，承擔(dān)農(nóng)房抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府作為農(nóng)房抵押貸款的推動(dòng)者，實(shí)質(zhì)上必定是這項(xiàng)金融創(chuàng)新產(chǎn)品“試驗(yàn)”風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，以此增強(qiáng)支農(nóng)能力。政府主導(dǎo)型的擔(dān)保中心，社會(huì)公益性大，國(guó)家可適當(dāng)給予稅收優(yōu)惠，并由人民監(jiān)督。

3.綁定擔(dān)保。設(shè)定綁定擔(dān)保，首先要進(jìn)行貸款用途分類。有些農(nóng)民抵押貸款經(jīng)營(yíng)個(gè)體工商戶，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有些農(nóng)民抵押貸款則用于投資企業(yè)添置設(shè)備、購(gòu)進(jìn)農(nóng)業(yè)設(shè)備。經(jīng)營(yíng)個(gè)體工商戶的設(shè)備相對(duì)價(jià)值小，不能對(duì)其設(shè)定綁定擔(dān)保；而投資企業(yè)用農(nóng)房抵押貸款購(gòu)進(jìn)性能先進(jìn)的機(jī)械設(shè)備價(jià)值不菲，便可為貸款綁定擔(dān)保。金融機(jī)構(gòu)要仔細(xì)審查農(nóng)村房屋抵押貸款申請(qǐng)人的貸款目的，確保貸款用途的實(shí)現(xiàn)，以及及時(shí)地將綁定物設(shè)立擔(dān)保，簽訂擔(dān)保合同或進(jìn)行登記。

目前，國(guó)家對(duì)宅基地抵押流轉(zhuǎn)的政策正在逐步放寬：2013年，十八屆三中全會(huì)提出“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)?！保拐赜型M(jìn)入公開(kāi)市場(chǎng)交易；2014年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出九大方面的措施，深化農(nóng)村金融體制的改革，為農(nóng)房抵押貸款提供基礎(chǔ)。然而，好的政策需要實(shí)踐的檢驗(yàn)，只有進(jìn)一步完善農(nóng)房評(píng)估及農(nóng)村房屋登記制度，才能增加金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)房抵押制度的信心。我們需要探索出更完善的路徑以保障這個(gè)利國(guó)利民的政策得到更好的推廣。