國際刑事司法協(xié)助立法提速

“跨境追贓是國際合作的一項重要內(nèi)容，也是很棘手的問題。我們經(jīng)常說，在國際上追贓很難，但我接觸到的一些外國同行也抱怨說在中國追逃追贓時，涉及扣押、凍結(jié)財產(chǎn)更難。因為中國嚴(yán)禁在立案之前查封、扣押、凍結(jié)財物，但外國向中國請求協(xié)助扣押、凍結(jié)相關(guān)人的財物時，通常中國司法機關(guān)對外國的案件并沒有立案?！北本煼洞髮W(xué)國際刑法研究所所長黃風(fēng)對《財經(jīng)》記者稱。

這個看似簡單的問題，反過來又會影響中國在國際追贓的效果，因為在國際司法協(xié)助中雙方講究對等、互惠原則。

據(jù)《財經(jīng)》記者獲悉，這個“沖突”有望伴隨《國際刑事司法協(xié)助法》的立法而得以解決。由司法部主導(dǎo)起草的《國際刑事司法協(xié)助法（征求意見稿）》，近日將提交立法機關(guān)，該法還有望列入近期的立法計劃。

據(jù)悉，國際追逃追贓中可否適用“贓款分享”;國際條約規(guī)范在中國刑事司法領(lǐng)域是否優(yōu)先適用;對于外國向中國提出的凍結(jié)和扣押財產(chǎn)的請求，中國的執(zhí)法司法機關(guān)該如何處理;中央機關(guān)等職能劃分等，都是該法擬定中會厘清、明晰的關(guān)鍵問題。

今年3月4日，在十二屆全國人大三次會議首場新聞發(fā)布會上，發(fā)言人傅瑩稱，全國人大在考慮制定國際刑事司法協(xié)助法，“充分利用國際法律和國際機制，使腐敗分子逃到天涯海角也要面對法律的懲治?！?/p>

其實，2008年司法部就已主持完成《刑事司法協(xié)助法（草案）》，但因立法機關(guān)任務(wù)繁重等因素延宕至今。而近年來中國掀起了聲勢浩大的國際追逃追贓行動（詳情可參考《財經(jīng)》2014年34期封面報道《全球追捕外逃官員》），更凸顯此法缺位的尷尬，因此該法立法提速順理成章。

追逃追贓的國內(nèi)法依據(jù)

黃風(fēng)分析，該法將會對國際刑事司法協(xié)助起到重大的影響，擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)國際條約義務(wù)和國內(nèi)法律制度間關(guān)系的使命，一方面是規(guī)范中國國內(nèi)的司法協(xié)助活動，解決法律缺位情況下有些執(zhí)法司法部門隨意性較大的問題等;另一方面將成為中國向外國提供司法協(xié)助的法律依據(jù)，“追逃追贓國際合作都是雙向的，當(dāng)外國向中國提出請求時，應(yīng)遵循怎樣的規(guī)則和程序，要有法律依據(jù)?！?/p>

截至2015年3月，中國已與他國締結(jié)的刑事司法協(xié)助條約達52項，締結(jié)引渡條約39項、移管被判刑人條約12項。

在扣押、凍結(jié)財物問題上，中國與外國締結(jié)的很多雙邊刑事司法協(xié)助條約及2005年中國加入的《聯(lián)合國反腐敗公約》都規(guī)定，被請求國有義務(wù)協(xié)助請求國扣押、凍結(jié)財物，“但中國的司法執(zhí)法機關(guān)嚴(yán)禁在立案前扣押、凍結(jié)財物，因無國內(nèi)法可依，對外國請求不能采取行動，這實質(zhì)上就無法履行國際義務(wù)，如果有了國內(nèi)法作為法律依據(jù)并履行相關(guān)的國際義務(wù)，將會為雙方追逃追贓的國際合作建立互惠基礎(chǔ)。”黃風(fēng)說。

在國際追逃中，量刑的問題也較受關(guān)注，如所請求司法協(xié)助涉及的犯罪嫌疑人按照中國法律最高可能被判處死刑時，在請求已廢除死刑的國家進行協(xié)助時將會被拒絕。解決之道通常是在國際追逃時作出不判處死刑的承諾。雖然2000年底開始施行的《引渡法》規(guī)定，向外國請求引渡時，對于量刑的承諾由最高法院決定。但是對于遣返和勸返等方式追逃成功的嫌疑人，承諾不判死刑并沒有國內(nèi)法“落地”。

這些“沖突”和尷尬都亟須國內(nèi)立法解決。早在2007年，立法機關(guān)一度把國際刑事司法協(xié)助立法提上議事日程。當(dāng)年，中紀(jì)委正式委托司法部牽頭起草和討論相關(guān)的法律草案。2008年，司法部主持完成了《刑事司法協(xié)助法（草案）》的起草工作。

當(dāng)時司法部網(wǎng)站還發(fā)布了這一消息，并稱當(dāng)前司法協(xié)助案件數(shù)量驟增，而且重大復(fù)雜、涉及面廣的案件越來越多。相關(guān)部門分工不細(xì)、責(zé)權(quán)不明不利于國際司法合作的務(wù)實高效開展，該法將為中國與外國開展司法協(xié)助合作提供國內(nèi)法律依據(jù)。

但隨后該法的進展就未見公開的“蹤跡”。而當(dāng)前，中央對國際追逃追贓非常重視，且反腐之勢高漲，去年和今年中央連續(xù)集中開展追逃追贓的“獵狐行動”“天網(wǎng)行動”，這又成為國內(nèi)立法的一大契機。

據(jù)悉，這次提交立法機關(guān)的文本即是在此前基礎(chǔ)上，進一步完善而成。

贓款分享的約定

在中國與加拿大的刑事司法合作中，所達成的返還財物和分享被沒收資產(chǎn)協(xié)定值得期待。雙方已就此問題達成一致，并草簽了協(xié)定。

加拿大駐華大使趙樸于去年底接受《財經(jīng)》記者采訪時稱，預(yù)期雙邊正式的簽字儀式將在近期進行。這是中國就返還財物和分享被沒收資產(chǎn)簽訂的第一個專門合作協(xié)定，“中國可將此作為模板總結(jié)到與其他國家的合作中。這對反腐、中國的國際合作將是一個重大信號?！?/p>

但實際上，贓款“分享”在中國并沒有法律依據(jù)，目前還缺少對接的國內(nèi)法律。對被沒收財物的處置和分享也是資產(chǎn)追繳國際合作中較敏感的問題。

黃風(fēng)曾任司法部司法協(xié)助外事司正司級巡視員，參與或主持過多個重大案件的國際司法合作事務(wù)，并參加過30余項中國與外國雙邊司法協(xié)助條約或引渡條約的談判及有關(guān)文本的準(zhǔn)備工作。

他稱，此前，中國一度對外國提出的贓款“分享”做法有一定抵觸情緒，“特別是涉及國有資產(chǎn)的案件，認(rèn)為理應(yīng)全部追回來，國有資產(chǎn)不能和外國分享。但現(xiàn)在贓款‘分享’是國際認(rèn)可的慣例，也是各國經(jīng)濟利益權(quán)衡之下的協(xié)調(diào)。國際追贓涉及流入國的經(jīng)濟利益，沒有互惠基礎(chǔ)，不利于國際合作，應(yīng)避免在資產(chǎn)返還這一最后環(huán)節(jié)上不歡而散。”

其實，在更早的1989年，中國批準(zhǔn)加入的《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》，就明確提出締約國依照另一締約國的請求采取行動時，可對毒品犯罪所取得的收益，考慮“定期地或逐案地與其他締約國分享”這類收益或財產(chǎn)?！堵?lián)合國反腐敗公約》也規(guī)定，在適當(dāng)?shù)那闆r下，締約國可以特別考慮就所沒收財產(chǎn)的最后處分逐案訂立協(xié)定或者可以共同接受的安排。

據(jù)悉，此次國際刑事司法協(xié)助立法擬明確可以接受贓款“分享”的做法，且財產(chǎn)返還和分享將在該法中成為重要的一部分內(nèi)容。

“不管是向外國追繳資產(chǎn)，還是外國從中國追繳資產(chǎn)，這是很重要的一個制度。實際上從現(xiàn)在的發(fā)展趨勢看，中國不只是資產(chǎn)流出國，也是流入國。按照對等原則，外國從中國追贓，中國可據(jù)此以分享的方式向外國返還被沒收的資產(chǎn)?！秉S風(fēng)說。

如何查封、扣押、凍結(jié)涉案財物，對沒收的資產(chǎn)怎么處置等也都有望在立法上明確下來。據(jù)悉，此次立法還將側(cè)重明確針對外國向中國請求查封、扣押、凍結(jié)在中國境內(nèi)的資產(chǎn)時，有關(guān)執(zhí)法司法機關(guān)處理的規(guī)則和程序。

今年3月，最高檢印發(fā)的《人民檢察院刑事訴訟涉案財物管理規(guī)定》再次重申，嚴(yán)禁在立案之前查封、扣押、凍結(jié)財物。

黃風(fēng)認(rèn)為，“這在司法實踐中，對國際合作的影響很大，外國請求在中國扣押、凍結(jié)財產(chǎn)，通常中國司法機關(guān)對外國的案件并沒有立案，如果根據(jù)外國的請求扣押、凍結(jié)，這是不是違反中國相關(guān)的法律？如果不執(zhí)行，這反過來就會影響我們向國外提出的協(xié)助請求，對方認(rèn)為不符合對等、互惠原則?！?/p>

他稱，此次立法將為該問題提供法律依據(jù)解決有關(guān)部門無法可依的狀況，并且對外國向中國請求扣押、凍結(jié)財物應(yīng)當(dāng)滿足的情形、有關(guān)部門如何審查和執(zhí)行都將作出明確的規(guī)定。

國際條約優(yōu)先原則

此次立法還有望在國際刑事司法協(xié)助中確立國際條約規(guī)范優(yōu)先適用原則。

據(jù)黃風(fēng)稱，當(dāng)年起草《引渡法》時，這一原則就曾被寫入草稿，但在審議時因爭議較大而最終沒有被吸納。部分學(xué)者質(zhì)疑的原因是，國際刑事公約和有關(guān)的條約規(guī)范，在中國法院的裁判文書中不能直接援引。“我個人認(rèn)為，國際公約和有關(guān)的條約規(guī)范之所以難以直接適用，是規(guī)定的相對比較籠統(tǒng)，強制力不是那么強。但國內(nèi)法在涉及到國際合作時比較簡單，很多地方會有空缺。而相對國內(nèi)法規(guī)，國際條約規(guī)范在數(shù)量上占有絕對優(yōu)勢，且構(gòu)成合作的主要法律淵源，還是應(yīng)該確立國際條約規(guī)范優(yōu)先適用原則。從各國關(guān)于國際刑事司法協(xié)助的立法看，這一原則已普遍得到承認(rèn)?！?/p>

據(jù)悉，在這次立法討論中，對該原則的爭議已沒有此前激烈，不少學(xué)者希望確立這個原則。

另一個依然爭議較大的問題是，“刑事司法協(xié)助”在概念上該做廣義還是狹義理解？有人認(rèn)為應(yīng)該使用狹義的概念，即刑事司法協(xié)助不包括外國刑事判決的承認(rèn)和執(zhí)行，特別是移管被判刑人。但不少學(xué)者堅持認(rèn)為應(yīng)采用廣義的概念。黃風(fēng)認(rèn)為，在一個國家立法中采用廣義的刑事司法協(xié)助概念較為“經(jīng)濟和理想”。

另外，該法還將明確“雙重犯罪”的標(biāo)準(zhǔn)，即外國向中國請求協(xié)助搜查、凍結(jié)、扣押財產(chǎn)等具有強制性的行為，也必須符合中國法律構(gòu)成犯罪。如果不符合“雙重犯罪”的標(biāo)準(zhǔn)，中國可以拒絕提供司法協(xié)助。

有關(guān)機關(guān)的職能劃分

中國與外國之間的刑事司法協(xié)助，通過哪個機關(guān)進行聯(lián)系，將決定有關(guān)機關(guān)在國際刑事司法協(xié)助中的職能定位。

據(jù)悉，在司法部目前擬定的版本中，傾向于由“中央機關(guān)”一個窗口對外，作為中國進行國際司法協(xié)助的渠道。而根據(jù)中國與外國已經(jīng)締結(jié)的雙邊刑事司法協(xié)助條約和一些國際公約，司法部一般被指定為刑事司法協(xié)助的“中央機關(guān)”（少部分將最高檢察院同時列為中央機關(guān)），在國際合作中享有相當(dāng)廣泛的職權(quán)。因此，有評價認(rèn)為該規(guī)定具有較重的“部門色彩”。

黃風(fēng)認(rèn)為，實際上中國經(jīng)過20余年的司法實踐，在對外開展刑事司法合作中已經(jīng)形成了多渠道、講效率的聯(lián)系機制，國際刑事司法協(xié)助主要有四個途徑?！爸醒霗C關(guān)”是主要的一個途徑，并承擔(dān)著比較重要的聯(lián)系和協(xié)調(diào)職能，熟悉本國各主管機關(guān)的職能劃分，能比較準(zhǔn)確和及時地將外國的司法協(xié)助請求轉(zhuǎn)送到有關(guān)機關(guān)。而沒有締結(jié)雙邊刑事司法協(xié)助條約的國家，則通過外交途徑解決，這也是中國與外國開展引渡合作的基本做法。

而中央主管機關(guān)是各國最高主管機關(guān)對口聯(lián)系的一種方式，這是第三種途徑?！叭缯埱髧淖罡邫z察院與中國的最高檢察院聯(lián)系，或者兩國警察機構(gòu)的最高首腦機關(guān)即請求國的內(nèi)務(wù)部與中國的公安部進行聯(lián)系。這種途徑具有直接對口性的特點，雙方承擔(dān)相似刑事司法職能的機關(guān)可以不通過任何中介機關(guān)直接聯(lián)系。”比如，2012年修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》仍然規(guī)定，最高檢察院是“檢察機關(guān)辦理司法協(xié)助事務(wù)的最高主管機關(guān)，依照國際條約規(guī)定是檢察院司法協(xié)助的中方中央機關(guān)”。

另外，根據(jù)中國在司法實踐中形成的慣例，中國邊境地區(qū)的刑事司法機關(guān)，可以直接同鄰國就刑事司法協(xié)助相互接受和提出請求，“這種方式也得到一些國際法律文件的認(rèn)可或支持”。

因此，黃風(fēng)認(rèn)為，在中國開展國際刑事司法合作中，此次立法應(yīng)當(dāng)把中國締結(jié)和加入的國際條約已確定的聯(lián)系途徑確定為主導(dǎo)性聯(lián)系渠道，同時還應(yīng)當(dāng)考慮到另外兩種聯(lián)系渠道，“有助于開展更廣泛的國際刑事司法協(xié)助”。

本刊實習(xí)生張琛對本文亦有貢獻