制憲：一個(gè)良好開(kāi)端

后人在回望民初政局時(shí)，往往抱怨那一代人沒(méi)有利用14省獨(dú)立的大好時(shí)機(jī)，像美國(guó)國(guó)父?jìng)兡菢?，平心靜氣好好討論出一個(gè)新制度框架，而是匆忙返回大一統(tǒng)，而且還是沒(méi)有至上威權(quán)的大一統(tǒng)，遂使“民國(guó)不如大清”漸漸成為人們無(wú)法祛除的印象。

重建統(tǒng)一

曾經(jīng)參與民初制度構(gòu)建的章太炎，也有類(lèi)似抱怨。1922年，章太炎發(fā)表《大改革議》，以為民國(guó)十年戰(zhàn)亂頻仍，主要是因?yàn)楦鞣胶澜茉谖洳琢x后忙中出錯(cuò)，拋棄了君主專(zhuān)制，卻沒(méi)有構(gòu)建出一個(gè)理想制度：“往者武漢倡義，各省本自為謀，因而導(dǎo)之，即為聯(lián)邦之局，而現(xiàn)行約法務(wù)與此反，《天壇憲法》雖經(jīng)增訂，微使地方權(quán)力擴(kuò)大，亦無(wú)聯(lián)邦之文，其為集權(quán)專(zhuān)制之護(hù)符，彰彰可見(jiàn)。逆于國(guó)情，則桀驁者生心，而寡弱者致死，勢(shì)使然也?！边@個(gè)說(shuō)法確實(shí)值得從制度史層面重新思索。

武昌倡義具有極強(qiáng)示范效應(yīng)。清廷如在新軍發(fā)難后一周內(nèi)平定，后來(lái)的歷史必將改寫(xiě)，湖北新軍首義不過(guò)是歷史上常見(jiàn)的軍人嘩變。然而，清廷此次實(shí)在無(wú)力有效處置這場(chǎng)危機(jī)，湖北的影響力迅即溢出。

10月22日，長(zhǎng)沙新軍發(fā)難，巡撫余誠(chéng)格潛逃，湖南軍政府成立;

23日，江西九江新軍起義，成立九江軍政府;

25日，陜西新軍、會(huì)黨在西安起事，組織軍政府;

29日，太原新軍起義，舉標(biāo)統(tǒng)閻錫山為山西都督;

31日，南昌新軍起義，成立江西軍政府;

11月1日，昆明新軍起義，舉蔡鍔為都督……

不到一個(gè)月，長(zhǎng)江流域及其以南十省已不在清廷手中，半壁江山已失。

清廷已失去整合能力，10月底的“灤州兵諫”意味著中央軍不穩(wěn)，迫使清廷大幅度后退：下詔罪己，發(fā)誓維新更始，實(shí)行憲政;組織新政府，永遠(yuǎn)不再讓任何皇室成員進(jìn)入內(nèi)閣;速開(kāi)黨禁，以示寬大而固人心。

可以說(shuō)，清廷此時(shí)改革力度前所未有，但一切都晚了，人們?cè)缫褜?duì)清廷不改革、“偽改革”死心。嚴(yán)復(fù)不無(wú)惋惜指出：“如果一個(gè)月前做到這三條之中任何一條的話(huà)，會(huì)在清帝國(guó)發(fā)生什么樣的效果?。v史現(xiàn)象往往重演。這和18世紀(jì)末路易十六的所作所為如出一轍。所有這些都太遲了，沒(méi)有明顯效果?！?/p>

清帝國(guó)已成往事，南方獨(dú)立十省究竟應(yīng)該怎樣做，似乎同樣沒(méi)有預(yù)定方案。流血奮斗十幾年的革命黨，沒(méi)有想到此次會(huì)如此順暢，領(lǐng)袖如孫中山也沒(méi)有及時(shí)意識(shí)到此事與自己有關(guān)，而是滯留海外，姍姍來(lái)遲;至于新軍，作為清帝國(guó)柱石，更沒(méi)有想到會(huì)有一天調(diào)轉(zhuǎn)槍口，對(duì)準(zhǔn)自己的主子。歷史走向了一個(gè)全新道路，政治家也只是摸著石頭過(guò)河。

11月7日，鄂軍都督黎元洪致電蘇州程德全，商籌共同組建新政府：“現(xiàn)在義軍四應(yīng)，大局略定，惟未建設(shè)政府，各國(guó)不能承認(rèn)交戰(zhàn)團(tuán)體。敝處再四籌度，如已起義各省共同組織政府，勢(shì)近于偏安，且尚多阻滯之處;若各省分建政府，外國(guó)斷不能于一國(guó)之內(nèi)，承認(rèn)無(wú)數(shù)之交戰(zhàn)團(tuán)。茲事關(guān)系全局甚大，如何自處，乞貴軍政府會(huì)議賜教?！豹?dú)立各省“如何自處”，是黎元洪的困惑，也是章太炎十年后反省要旨。

“仿美制憲”

十年后，章太炎認(rèn)為獨(dú)立各省不應(yīng)匆忙重建統(tǒng)一，而應(yīng)靜下心來(lái)，像美國(guó)建國(guó)初獨(dú)立各州那樣，好好談出一個(gè)憲政制度。章太炎的這個(gè)想法自有理?yè)?jù)，但揆諸史實(shí)，實(shí)在來(lái)不及，因?yàn)樵谀侵笆畮啄?，?guó)際資本加速東移，中國(guó)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成中的外國(guó)因素越來(lái)越大，十年前曾因義和團(tuán)混亂引發(fā)東南互保。又過(guò)了十年，特別是經(jīng)過(guò)自新政至憲政的政治改革，國(guó)際社會(huì)看好中國(guó)，進(jìn)入中國(guó)的國(guó)際資本比例超出今日想象，中國(guó)政治在很大程度上不能不顧及這些外國(guó)資本的利益。

資本需要穩(wěn)定的投資環(huán)境。自皇族內(nèi)閣以來(lái)的政治風(fēng)波，已使外國(guó)資本蒙受相當(dāng)損失，各國(guó)政府之所以還能在武昌首義后宣布中立，是因?yàn)樗麄兛吹搅酥袊?guó)走向共和的傾向勢(shì)不可擋，而清廷在過(guò)去幾年雖然贏得了政治改革的好名聲，但踏實(shí)、名副其實(shí)的政治改革，幾乎始終沒(méi)有真正起步。這也是皇族內(nèi)閣、鐵路干線(xiàn)國(guó)有政策引發(fā)政治動(dòng)蕩的一個(gè)主要因素。

外國(guó)資本對(duì)政治不穩(wěn)定的容忍不可能無(wú)限期，獨(dú)立各省必須要找到一個(gè)新辦法。11月9日，云南都督蔡鍔通電各?。骸案`查目前各國(guó)情狀，對(duì)于各省義軍，雖已認(rèn)為交戰(zhàn)團(tuán)體，暫守中立，并未認(rèn)為完全政府，列為國(guó)際團(tuán)體。自今以后，非有集中統(tǒng)一之機(jī)關(guān)，即無(wú)對(duì)外活動(dòng)之資格。現(xiàn)在長(zhǎng)江以南漸次光復(fù)，黃河流域當(dāng)必陸續(xù)反正，統(tǒng)一機(jī)關(guān)之急宜組織，諒為數(shù)萬(wàn)萬(wàn)同胞所共認(rèn)?！?/p>

中國(guó)沒(méi)有地方分治的傳統(tǒng)，更沒(méi)有聯(lián)邦制經(jīng)驗(yàn)。自安史之亂，中央集權(quán)趨于加強(qiáng)，其實(shí)就是要防止分裂再現(xiàn)。武昌首義引發(fā)各省獨(dú)立給中國(guó)帶來(lái)了一片全新氣象，但也帶來(lái)了一些實(shí)際問(wèn)題，即各國(guó)能否像近一個(gè)世紀(jì)后蘇聯(lián)解體那樣，迅即承認(rèn)獨(dú)立各省為獨(dú)立國(guó)家？還有，獨(dú)立各省是否已有獨(dú)立建國(guó)的決心、能力？這些問(wèn)題的答案無(wú)疑都是否定的，所以蔡鍔的憂(yōu)慮并非個(gè)案。黎元洪同一天（11月9日）致各省都督府通電也有類(lèi)似表述，以為“非組織臨時(shí)政府，內(nèi)政外交，均無(wú)主體，極為可危。”

統(tǒng)一的中央政府肯定還要建立，但在建立前，確實(shí)應(yīng)該讓獨(dú)立各省模仿美國(guó)13州召開(kāi)制憲會(huì)議，就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行充分討論。11月11日，江蘇都督程德全、浙江都督湯壽潛致電上海都督陳其美，比較詳細(xì)表達(dá)了這一想法：

自武漢事起，各省響應(yīng)，共和政治已為全國(guó)輿論所公認(rèn)。然事必有所取，則功乃易于觀成。美利堅(jiān)合眾國(guó)之制度，當(dāng)為吾國(guó)他日之模范。美之建國(guó)，其初各部頗起爭(zhēng)端，外揭合眾之幟，內(nèi)伏渙散之機(jī)，其所以苦戰(zhàn)八年，卒收最后之成功者，賴(lài)十三州會(huì)議總機(jī)關(guān)有統(tǒng)一進(jìn)行、維持秩序之力也。考其第一次、第二次會(huì)議，均僅以襄助各州議會(huì)為宗旨，至第三次會(huì)議，始能確立國(guó)會(huì)長(zhǎng)治久安，是亦歷史上必經(jīng)之階段。吾國(guó)上海一埠，為中外耳目所寄，又為交通便利、不受兵禍之地，急宜仿照美國(guó)第一次會(huì)議方法，于上海設(shè)立臨時(shí)會(huì)議機(jī)關(guān)，磋商對(duì)內(nèi)對(duì)外妥善之方法，以期保疆域之統(tǒng)一，復(fù)人道之和平。

程德全、湯壽潛“仿美制憲”的主張反映了中國(guó)人的心聲。過(guò)去十年，不論清廷主導(dǎo)的憲政改革，還是革命黨鼓吹的新制度，實(shí)際上都蘊(yùn)含有追慕美國(guó)的因素。為達(dá)此目的，程德全、湯壽潛在通電后附有“集議方法”四條，建議“各省舊時(shí)諮議局”與“各省現(xiàn)時(shí)都督府”各派代表一人前往上海。如果有兩省以上代表抵達(dá)，即可開(kāi)議。續(xù)到者隨時(shí)加入，隨到隨議。這就很像美國(guó)獨(dú)立13州的“制憲會(huì)議”。

憲政起點(diǎn)

程德全、湯壽潛的通電贏得獨(dú)立各省積極響應(yīng)。11月14日，滬軍都督陳其美通電獨(dú)立各省“公舉代表，定期迅赴上海，公開(kāi)大會(huì)，議建臨時(shí)政府，總持一切，以立國(guó)基而定大局。”

陳其美、程德全、湯壽潛等人的呼吁，體現(xiàn)了最富庶的東南諸省的利益，也迅即贏得了山東、廣東、福建、吉林、直隸等省都督府，或諮議局贊同，相繼派代表前往上海，就未來(lái)中國(guó)的政治發(fā)展制定一套制度，并為臨時(shí)政府、臨時(shí)國(guó)會(huì)做準(zhǔn)備。

15日，江蘇都督府代表雷奮、滬軍都督府代表袁希洛、俞寰澄、朱葆康，福建都督府代表林長(zhǎng)民、潘祖彝，在上海江蘇教育總會(huì)舉行會(huì)議，定名“各省都督府代表聯(lián)合會(huì)”，議定會(huì)所設(shè)上海，認(rèn)定武昌為民國(guó)中央政府，以鄂軍都督執(zhí)行中央政務(wù)。11月28日，以湖北軍政府堅(jiān)請(qǐng)，各代表集體趕往武昌，每省留一人在滬以為聯(lián)絡(luò)。

在武昌，各省都督府代表聯(lián)合會(huì)規(guī)模續(xù)有擴(kuò)大。12月2日，議決先制定《臨時(shí)政府組織大綱》，并推雷奮、馬君武、王正廷為起草員。第二天，各省都督府代表聯(lián)合會(huì)舉行會(huì)議，譚人鳳、潘祖彝、謝鴻燾、雷光宇、時(shí)象晉、王正廷、孫發(fā)緒、胡瑛、鄒代藩、趙彬、王竹懷、許冠堯、張其、谷鐘秀、黃可權(quán)、陳毅、黃群、湯爾和、陳時(shí)夏、馬君武、雷奮、陳陶遺到會(huì)，議決《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》，制憲會(huì)議以超乎想象的速度完成了一個(gè)歷史性任務(wù)。

《臨時(shí)政府組織大綱》經(jīng)獨(dú)立十省共22名都督府代表簽字確認(rèn)，是中華民國(guó)第一部憲法性文件，也是后來(lái)民國(guó)政治發(fā)展原點(diǎn)，當(dāng)然也是民國(guó)政爭(zhēng)的起點(diǎn)。

這部文件共四章21條，簡(jiǎn)明扼要，要言不煩。末章“附則”規(guī)定六個(gè)月內(nèi)由臨時(shí)大總統(tǒng)召集國(guó)民會(huì)議，其余三章分為“臨時(shí)大總統(tǒng)”“參議院”“行政各部”，分別規(guī)定了各自權(quán)限、產(chǎn)生辦法。

臨時(shí)大總統(tǒng)由各省代表選舉產(chǎn)生，投票權(quán)每省一票;臨時(shí)大總統(tǒng)有統(tǒng)治全國(guó)、統(tǒng)帥海陸軍的權(quán)力;經(jīng)參議院同意，有宣戰(zhàn)、媾和、締約，任用各部部長(zhǎng)、派遣外交使節(jié)，以及設(shè)立臨時(shí)中央裁判所的權(quán)力。

參議院由各省都督府所派三名參議員組成，其職權(quán)為議決宣戰(zhàn)、媾和、締約，通過(guò)對(duì)行政各部首長(zhǎng)的任命，議決政府預(yù)算、稅法、幣制、公債發(fā)行，議決各暫行法律、臨時(shí)大總統(tǒng)交議事件，以及答復(fù)臨時(shí)大總統(tǒng)咨詢(xún)事件。

對(duì)于參議院所議事項(xiàng)，臨時(shí)大總統(tǒng)如不以為然，可在十天內(nèi)交參議院復(fù)議。如復(fù)議三分之二以上參議員仍持前議，大總統(tǒng)應(yīng)發(fā)交行政各部執(zhí)行。

行政各部規(guī)定中央政府設(shè)外交、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、軍務(wù)、交通五部。

《臨時(shí)政府組織大綱》立法傾向非常明顯，就是仿照美國(guó)總統(tǒng)制，將國(guó)家元首、政府行政首腦合一，各部部長(zhǎng)對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé);總統(tǒng)對(duì)國(guó)民負(fù)責(zé);議會(huì)與行政分離，各自獨(dú)立行使職權(quán)。

大綱還有許多不嚴(yán)密地方，如大總統(tǒng)由每省一票產(chǎn)生;每省參議員由都督府所派。那每省都督如何產(chǎn)生？按照程德全、湯壽潛提議，制憲會(huì)議應(yīng)首先“襄助”獨(dú)立各省議會(huì)，始能確立國(guó)會(huì)長(zhǎng)治久安。這些都是制憲會(huì)議應(yīng)注意并逐步解決的問(wèn)題。

就總體而言，《臨時(shí)政府組織大綱》是一個(gè)不錯(cuò)的文件，此后如能在這個(gè)基礎(chǔ)上修正，而不是根本顛覆，民國(guó)政治或許不會(huì)那樣反復(fù)，權(quán)力也不至于那樣失衡。