水門(mén)事件與美國(guó)反腐框架重構(gòu)

羅斯?？偨y(tǒng)大刀闊斧的反腐戰(zhàn)爭(zhēng)以后，美國(guó)20世紀(jì)大多數(shù)時(shí)間里都在遵循他所制定的規(guī)則對(duì)待腐敗問(wèn)題： 一是明線(xiàn)規(guī)則（bright line）;二是寬實(shí)施（broad enforcement）。州和聯(lián)邦立法者致力于制定相關(guān)法律來(lái)減少腐敗，以及應(yīng)對(duì)腐敗所產(chǎn)生的新挑戰(zhàn)，他們將腐敗在政治道德層面的監(jiān)督交給了陪審團(tuán)。

如果羅斯福的每一項(xiàng)改革都得到通過(guò)，且他會(huì)將自己停留在聯(lián)邦權(quán)力范圍之內(nèi)的話(huà)，法院就任由他去了。但是，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，最高法院開(kāi)始限制立法權(quán)力，收窄了腐敗的定義，賦予“腐敗”一詞在憲法學(xué)上的特殊作用，美國(guó)的反腐制度框架發(fā)生重大改變。

水門(mén)丑聞與《聯(lián)邦選舉法》"

早在1905年，羅斯福總統(tǒng)就宣布要進(jìn)行競(jìng)選財(cái)務(wù)改革，呼吁通過(guò)立法來(lái)阻止基于政治目的的法人捐獻(xiàn)。

為此，美國(guó)國(guó)會(huì)1907年頒布旨在阻止法人捐獻(xiàn)的蒂爾曼法，接著于1910年頒布《聯(lián)邦腐敗實(shí)施法》，該法于1910年和1925年得到修正。1943年，又頒布了哈奇法案和史密斯-康納利法案，1947年還頒布了塔夫特-哈特利法案。

這些法案力圖限制有錢(qián)的個(gè)人和特殊利益集團(tuán)對(duì)聯(lián)邦競(jìng)選結(jié)果的影響，對(duì)聯(lián)邦選舉辦公室的開(kāi)支進(jìn)行規(guī)制，以及強(qiáng)制公開(kāi)披露競(jìng)選資金以阻止濫用。

盡管如此，美國(guó)的選舉成本一直大幅上升。大量的資金流入昂貴的聯(lián)邦競(jìng)選，電視廣告費(fèi)用暴增，個(gè)人和公司逐漸學(xué)會(huì)了有效利用選舉獻(xiàn)金來(lái)影響權(quán)力的實(shí)施。尤其是到了20世紀(jì)70年代早期，一些人利用選舉捐獻(xiàn)或投資大量的金錢(qián)，以直接影響政策結(jié)果。1971年，美國(guó)總統(tǒng)尼克松簽署頒布了《聯(lián)邦選舉法》（FECA），要求參選候選人、黨派對(duì)聯(lián)邦選舉捐獻(xiàn)予以披露。

1972年6月水門(mén)丑聞事發(fā)，尼克松的白宮辦公室主任——哈德曼卷入其中。他被認(rèn)為是水門(mén)事件的關(guān)鍵人物，不僅是幕后指揮者，而且承認(rèn)隱瞞了與總統(tǒng)的聯(lián)系，從而被指控妨礙司法公正。

哈德曼兩次就“腐敗”一詞的法律內(nèi)涵提出抗辯。在審訊之前，他提出，妨礙司法公正的表述含糊不清，有違憲法精神，因?yàn)槔锩嫠玫摹案瘮　辉~不足以表明其所涵蓋的內(nèi)容。在后來(lái)的上訴中，他又繼續(xù)抗辯，稱(chēng)法官使用“腐敗”一詞——“罪惡的或不適當(dāng)?shù)哪康幕蛞鈭D”——的方式誤導(dǎo)了陪審團(tuán)。盡管哈德曼百般為自己辯解，最終也沒(méi)有逃脫牢獄之災(zāi)。

水門(mén)丑聞和哈德曼的辯護(hù)引發(fā)對(duì)同一類(lèi)型腐敗的再定義，而且大大超出了哈德曼對(duì)腐敗定義缺陷的指責(zé)。在選舉資金案中，法院也逐漸發(fā)現(xiàn)腐敗一詞過(guò)于模糊，只得留給陪審團(tuán)裁決。在有關(guān)競(jìng)選財(cái)務(wù)的法律中，腐敗的概念已變得非?？斩矗荒茴A(yù)示任何事情，除非有明顯的交易。

針對(duì)1972年總統(tǒng)選舉中存在嚴(yán)重的資金濫用，美國(guó)國(guó)會(huì)在水門(mén)丑聞后于1974年對(duì)生效不久的《聯(lián)邦選舉法》進(jìn)行了修正，旨在建立選舉籌款與影響的新倫理。它反映了聯(lián)邦政府第一次對(duì)選舉捐獻(xiàn)和開(kāi)支進(jìn)行全面管制的努力，該法強(qiáng)制要求對(duì)捐獻(xiàn)予以全面披露，對(duì)超過(guò)一定額度的選舉捐獻(xiàn)和選舉開(kāi)支定罪。修正案還決定建立一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦競(jìng)選委員會(huì)（FEC），以保證法律的實(shí)施，促進(jìn)公開(kāi)披露，加強(qiáng)對(duì)公共基金項(xiàng)目的管理。

巴克利訴瓦萊奧案

修正后的《聯(lián)邦選舉法》不久就受到法院的挑戰(zhàn)。來(lái)自紐約的保守黨參議員詹姆斯·巴克利與一些協(xié)會(huì)、黨派組成原告提起上訴，被告為瓦萊奧參議長(zhǎng)。上訴理由是《聯(lián)邦選舉法》違背了憲法第一和第五修正案關(guān)于自由表達(dá)和法定訴訟程序的權(quán)利。在審判法庭否決了原告的宣告性和禁止性救濟(jì)請(qǐng)求后，巴克利將官司最終打到了最高法院。

美國(guó)最高法院于1976年對(duì)巴克利訴瓦萊奧案作出具有里程碑意義的裁決。最高法院維持了《聯(lián)邦選舉法》中有關(guān)財(cái)務(wù)披露、捐款限制以及總統(tǒng)大選公共資金的規(guī)定，但推翻了該法對(duì)競(jìng)選開(kāi)支的限制，理由是它違反了憲法第一修正案，且不足以解決腐敗問(wèn)題。這一裁決使國(guó)會(huì)議員候選人的競(jìng)選開(kāi)支不受限制，也使支持或反對(duì)某一候選人——但不與任何候選人或競(jìng)選活動(dòng)協(xié)作的個(gè)人或團(tuán)體可以無(wú)限額地投入資金。這項(xiàng)裁決還決定，對(duì)在競(jìng)選活動(dòng)中沒(méi)有接受公共資金的候選人所使用的個(gè)人資金不加以任何限制。

巴克利訴瓦萊奧案創(chuàng)造了一個(gè)讓法院來(lái)行使對(duì)選舉資金進(jìn)行限制的框架。這一框架基于四個(gè)前提：第一，競(jìng)選中的金錢(qián)開(kāi)支是一項(xiàng)受憲法第一修正案保護(hù)的權(quán)利;第二，防止腐敗以及腐敗的出現(xiàn)，可以通過(guò)利益對(duì)憲法第一修正案競(jìng)選開(kāi)支權(quán)利的侵入來(lái)證明;第三，選舉捐獻(xiàn)限制是有效的，法院將服從立法機(jī)構(gòu)的判決;第四，選舉開(kāi)支限制是無(wú)效的，法院將對(duì)其予以質(zhì)疑與審視。

最高法院將選舉開(kāi)支和捐獻(xiàn)限制予以分別對(duì)待的理由如下。第一，在捐獻(xiàn)和開(kāi)支的邏輯下，所產(chǎn)生的利益是不同的。捐獻(xiàn)所表達(dá)的內(nèi)容主要在于它是一份捐獻(xiàn)的事實(shí)，而不在于它有多大量。相比之下，開(kāi)支完全由開(kāi)支者所控制，因此，它所表達(dá)的利益是很大的;第二，對(duì)腐敗的評(píng)判在開(kāi)支和捐獻(xiàn)限制上是不同的。法院之所以贊成對(duì)選舉捐獻(xiàn)進(jìn)行限制，是因?yàn)椴皇芟拗频倪x舉捐獻(xiàn)可能腐蝕民主、政治和選舉進(jìn)程，候選人會(huì)傾向于對(duì)大額捐獻(xiàn)者負(fù)責(zé)，反賄賂的法律不足以制止這類(lèi)腐敗。但是，沒(méi)有必要對(duì)選舉開(kāi)支加以限制，因?yàn)樗鼈儾淮嬖趤?lái)自候選人作為交換補(bǔ)償?shù)某兄Z。

巴克利訴瓦萊奧案在法律史上的意義重大。塞卡里亞法官稱(chēng)其為“種子案例”，政治理論家托馬斯·伯克認(rèn)為，案例法中的腐敗概念“始于巴克利案”，權(quán)威教科書(shū)稱(chēng)此案“無(wú)疑是最高法院關(guān)于金錢(qián)和政治法理學(xué)的始點(diǎn)”。

然而，盡管巴克利案奠定了其范式地位，但是很少有法理學(xué)家被其邏輯說(shuō)服，自由派支持開(kāi)支限制，保守派則反對(duì)捐獻(xiàn)限制。

表面上看，巴克利訴瓦萊奧案似乎提升了腐敗概念在判案中的地位，給予其在憲法框架中一個(gè)明確位置。盡管如此，它仍然缺乏對(duì)如何理解腐敗概念的明確指導(dǎo)。法院用了“腐敗”一詞，卻沒(méi)有解釋?xiě)?yīng)該怎樣定義它，或應(yīng)當(dāng)怎樣理解它。其結(jié)果，許多人轉(zhuǎn)向白領(lǐng)賄賂法來(lái)尋求支持，而不去解釋為何現(xiàn)代刑事反賄賂法應(yīng)該在憲法概念下面定義。

在實(shí)際運(yùn)作中，不受限制的開(kāi)支導(dǎo)致候選人將更多的時(shí)間花在資金募集上。游說(shuō)者也因此而變得更為重要，因?yàn)樗麄兡軒椭蜻x人募集資金。候選人變得更加依賴(lài)游說(shuō)者，以及更加聽(tīng)從他們的代理人的需要。

紐約大學(xué)法學(xué)院著名憲法學(xué)教授塞繆爾認(rèn)為，巴克利訴瓦萊奧案在政治捐獻(xiàn)與政治性開(kāi)支之間劃分出一條界限，前者需受特定的反政治腐敗規(guī)章的約束，后者則屬于政府不應(yīng)干預(yù)的表達(dá)自由的范疇?；煜璜I(xiàn)與開(kāi)支的界限是一個(gè)值得注意的憲法危險(xiǎn)。

最高法院認(rèn)為，競(jìng)選開(kāi)支限制要比捐款限制涉及政治表達(dá)更核心的內(nèi)容，投入到競(jìng)選活動(dòng)中的獨(dú)立開(kāi)支很難造成相同的政治腐敗，并且，政府無(wú)權(quán)為了拉平政治影響力而限制獨(dú)立開(kāi)支：“政府有權(quán)為了提高我們社會(huì)中一部分人的聲音而限制另一部分人的聲音，這一理念完全背離了第一修正案?！?/p>

不管怎樣，巴克利案打開(kāi)了訴訟之門(mén)。在此案之前，無(wú)論是選舉開(kāi)支限制還是捐獻(xiàn)限制都是預(yù)設(shè)為有效的，政治開(kāi)支在憲法第一修正案中的地位不清晰，腐敗是選舉資金法通過(guò)的可能理由之一。在此案之后，州或聯(lián)邦法律對(duì)金錢(qián)和政治的管制變得受到質(zhì)疑，甚至公開(kāi)受到挑戰(zhàn)。

巴克利案之后的腐敗

《聯(lián)邦選舉法》和其他配套的法律法規(guī)一起，構(gòu)成了當(dāng)代美國(guó)聯(lián)邦選舉制度的基礎(chǔ)。1972年以后，國(guó)會(huì)又至少對(duì)其進(jìn)行了20多次修訂。它通過(guò)規(guī)定披露選舉經(jīng)費(fèi)的措施，提高候選人競(jìng)選資金的透明度;對(duì)競(jìng)選廣告的開(kāi)銷(xiāo)和候選人競(jìng)選費(fèi)用的支出加以嚴(yán)格限制;就公司企業(yè)和工會(huì)組織設(shè)立政治委員會(huì)事宜作出詳盡規(guī)定;組建聯(lián)邦選舉委員會(huì)并授權(quán)它解釋選舉法律、制定監(jiān)管規(guī)章并履行監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)。

從此，國(guó)會(huì)、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦法院成為選舉改革中舉足輕重、互相合作又互相制約的三方。

巴克利訴瓦萊奧案的裁決，直接形成了美國(guó)政治選舉中的“硬錢(qián)”和“軟錢(qián)”概念。前者是受到聯(lián)邦選舉委員會(huì)監(jiān)督和約束的選舉資金，后者是指根據(jù)最高法院違憲判決，聯(lián)邦選舉委員會(huì)無(wú)權(quán)限制的資金?！堵?lián)邦選舉法》對(duì)“硬錢(qián)”的監(jiān)督是美國(guó)選舉財(cái)政的一個(gè)進(jìn)步，但30多年來(lái)，“軟錢(qián)”的規(guī)模逐漸壯大，無(wú)論是對(duì)總統(tǒng)選舉的影響，還是對(duì)國(guó)會(huì)議員競(jìng)選的影響都顯現(xiàn)出來(lái)。為了解決“軟錢(qián)”問(wèn)題，美國(guó)國(guó)會(huì)于2002年通過(guò)了《麥凱恩-法因戈?duì)柕路ā?，旨在全面禁止“軟錢(qián)”，進(jìn)一步通過(guò)法律規(guī)范競(jìng)選資金問(wèn)題。

巴克利訴瓦萊奧案后，一系列先前毫無(wú)爭(zhēng)議的法律變得具有了爭(zhēng)議性。法院只是在開(kāi)支的限制形式上作出區(qū)分。在法人開(kāi)支的腐敗法理學(xué)意義上，就出現(xiàn)過(guò)兩個(gè)不一樣的判決。一個(gè)是1978年的波士頓第一國(guó)民銀行訴貝諾蒂案的判決。法院否決了馬薩諸塞州阻止公司在公民投票中開(kāi)支的法律。其判決依據(jù)就是憲法第一修正案保護(hù)的是演說(shuō)本身而不是演講者，州法律不能阻止任何形式的法人演說(shuō)。接著就是審查是否有補(bǔ)償性利益造成第一修正案受侵犯，結(jié)論是：沒(méi)有。

因此，它不像競(jìng)選中的捐款與候選人的成功當(dāng)選相聯(lián)結(jié)，在公民投票中法人開(kāi)支并不導(dǎo)致腐敗。另一個(gè)重要判決是1990年的奧斯丁訴密歇根州商會(huì)案。法院支持對(duì)競(jìng)選中的法人開(kāi)支加以限制。它同樣是基于憲法第一修正案的利益概念，但是用它作為證據(jù)來(lái)反對(duì)腐敗，主張對(duì)法人開(kāi)支加以限制。

2003年，出現(xiàn)了美國(guó)憲法史上裁決耗時(shí)最長(zhǎng)的案例——麥康納訴聯(lián)邦競(jìng)選委員會(huì)案，大多數(shù)法院支持選舉財(cái)務(wù)改革，包括對(duì)哪些形式的廣告可以播出的限制。麥康納主張，腐敗遠(yuǎn)不是簡(jiǎn)單的現(xiàn)金交換選票那么簡(jiǎn)單，還包括接觸和影響的證據(jù)，“阻止腐敗的最好方式是去識(shí)別和移除誘惑”，腐敗不簡(jiǎn)單是作為一種交換的利益補(bǔ)償，這一觀點(diǎn)在麥康納案之后，越來(lái)越成為一種共識(shí)。