美國(guó)進(jìn)出口銀行去留

美國(guó)進(jìn)出口銀行算得上美國(guó)政府中最悲情的一個(gè)機(jī)構(gòu)，再過(guò)不到兩個(gè)月，被臨時(shí)延長(zhǎng)的美國(guó)進(jìn)出口銀行的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)到期，美國(guó)進(jìn)出口銀行又一次面臨可能關(guān)門(mén)的命運(yùn)。而與此同時(shí)，大洋彼岸中國(guó)的政策性銀行卻被賦予新的歷史使命而獲得新生。

在其長(zhǎng)達(dá)81年的歷史上，美國(guó)進(jìn)出口銀行經(jīng)營(yíng)權(quán)延期了數(shù)十次。其行長(zhǎng)弗雷德·霍赫貝格（Fred Hochberg）感慨說(shuō)，該行此前從未引發(fā)過(guò)如此大的爭(zhēng)議。

爭(zhēng)議始自2014年夏。在平穩(wěn)運(yùn)行多年后，受益于奧巴馬的五年出口倍增計(jì)劃，美國(guó)進(jìn)出口銀行一躍進(jìn)入“出口內(nèi)閣”機(jī)構(gòu)的核心成員名單中，2012年5月，經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后，奧巴馬簽署一項(xiàng)法令將美國(guó)進(jìn)出口銀行經(jīng)營(yíng)權(quán)延長(zhǎng)三年至2014年9月30日，并將其貸款能力提高400億美元至1400億美元。

然而好景不長(zhǎng)，2014年夏美國(guó)進(jìn)出口銀行要走延期的法律程序時(shí)，各種針對(duì)它的指責(zé)紛至沓來(lái)，其中有人譏稱它是企業(yè)福利的典范，也有人痛斥它是裙帶資本主義的標(biāo)桿等等，不一而足。爭(zhēng)議使得例行的延期甚至沒(méi)拿到一年，而當(dāng)6月30日再次延期大限到來(lái)之前，圍繞美國(guó)進(jìn)出口銀行的紛爭(zhēng)并未減緩。

美國(guó)進(jìn)出口銀行的主要職責(zé)是提供一般商業(yè)渠道所不能獲得的信貸支持，促進(jìn)美國(guó)商品及服務(wù)的出口、增加就業(yè)。面臨存廢威脅之際，美國(guó)進(jìn)出口銀行開(kāi)始努力重塑自己的形象和品牌，打造成面向小企業(yè)的重要工具，淡化與巨無(wú)霸企業(yè)融資的關(guān)系。

霍赫貝格對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者強(qiáng)調(diào)說(shuō)，美國(guó)有強(qiáng)大和有效的私營(yíng)部門(mén)，所以大部分出口不需要靠美國(guó)進(jìn)出口銀行融資。我們的角色相反是為那些商業(yè)銀行不能或不愿提供幫助的美國(guó)出口商服務(wù)，使他們能夠開(kāi)拓新市場(chǎng)，發(fā)展壯大，增加更多收入的就業(yè)。小企業(yè)往往更不容易從當(dāng)?shù)劂y行融資，因此我們的工作高度集中于小企業(yè)身上。事實(shí)上，2014財(cái)年我們完成的放貸中近90%直接服務(wù)于小企業(yè)，更不用說(shuō)整個(gè)供應(yīng)鏈的小企業(yè)都受益于向我們?nèi)谫Y的美國(guó)大企業(yè)。

對(duì)于自身的命運(yùn)，霍赫貝格和他的同事沒(méi)有掌控權(quán)，但他們會(huì)用數(shù)字強(qiáng)調(diào)其存在的價(jià)值：自2009年至今，美國(guó)進(jìn)出口銀行支持了美國(guó)130余萬(wàn)人的就業(yè)，在過(guò)去的20年中為納稅人創(chuàng)造了70億美元的盈余。而在全球背景下，大型新興經(jīng)濟(jì)體出口信貸正呈現(xiàn)幾何級(jí)數(shù)字增長(zhǎng)，改變了全球競(jìng)爭(zhēng)的格局。在4月23日的美國(guó)進(jìn)出口銀行2015年年會(huì)上，霍赫貝格說(shuō)，越來(lái)越多的美國(guó)公司不只是與他們?cè)谥袊?guó)、日本和其他國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手爭(zhēng)奪市場(chǎng)，他們是被迫在與“中國(guó)公司”（China Inc）競(jìng)爭(zhēng)。

卡托研究中心貿(mào)易政策研究中心主任丹尼爾·埃克森（Daniel J. Ikenson）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，美國(guó)國(guó)會(huì)實(shí)際上不需要任何舉措，美國(guó)進(jìn)出口銀行在6月30日到期后就自動(dòng)終止，完全機(jī)械行事就容易做到。然而，現(xiàn)在有一種聲音甚囂塵上，認(rèn)為其他國(guó)家用信貸支持補(bǔ)貼其出口商，美國(guó)政府必須也同樣出牌，這一理論現(xiàn)在贏得了很多當(dāng)權(quán)的共和黨人的支持，所以未來(lái)一個(gè)月左右，這些人可能會(huì)強(qiáng)行為重新授權(quán)而投票表決。

存廢口水戰(zhàn)

達(dá)美航空（Delta Airlines）送給美國(guó)進(jìn)出口銀行的另一個(gè)稱呼是，“波音銀行”——航空運(yùn)輸業(yè)在美國(guó)進(jìn)出口銀行出口信貸業(yè)務(wù)中占超過(guò)40%的比例，波音公司飛機(jī)銷(xiāo)量中則有不到三分之一來(lái)自美國(guó)進(jìn)出口銀行的貸款幫助。

達(dá)美航空2014年就對(duì)進(jìn)出口銀行為外國(guó)航空公司購(gòu)買(mǎi)波音飛機(jī)提供貸款支持提出了異議，認(rèn)為美國(guó)政府補(bǔ)貼了達(dá)美的外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者，降低了它們購(gòu)買(mǎi)飛機(jī)的價(jià)格，從而降低了外國(guó)航空公司的成本，反過(guò)來(lái)對(duì)達(dá)美的運(yùn)營(yíng)造成了顯著的不利沖擊。

不過(guò)，3月底美國(guó)聯(lián)邦法官駁回了達(dá)美航空的指控，這讓?？松苁?。埃克森認(rèn)為，由于美國(guó)政府的補(bǔ)貼，那些從特定美國(guó)公司購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品的外國(guó)公司從中受益，受益者包括美國(guó)的供應(yīng)商和他們國(guó)外的客戶。同樣不可否認(rèn)同時(shí)也相當(dāng)明顯的是，政府的補(bǔ)貼對(duì)另外兩種公司造成傷害：上述受益的美國(guó)供應(yīng)商的美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，及上述受益的國(guó)外客戶的美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

具體到波音飛機(jī)的案例上，波音公司在美國(guó)處于實(shí)際上的壟斷地位，因而沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為此負(fù)擔(dān)成本。但大量的波音公司國(guó)外客戶的美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，包括達(dá)美航空、美聯(lián)航、美國(guó)航空等卻要受到影響，處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。至于聯(lián)邦法官為何駁回了達(dá)美航空的指控，?？松J(rèn)為，法官的裁決是基于一個(gè)量化分析，發(fā)現(xiàn)達(dá)美航空遭受的損失太小，不值得補(bǔ)救。但定性上看，美國(guó)進(jìn)出口銀行的補(bǔ)貼政策對(duì)其他公司造成附帶損害的說(shuō)法仍站得住腳。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這個(gè)判例對(duì)美國(guó)進(jìn)出口銀行的命運(yùn)無(wú)足輕重。如今對(duì)美國(guó)進(jìn)出口銀行去留的爭(zhēng)執(zhí)，拋去法律層面的細(xì)節(jié)分析，布什研究所（George W. Bush Institute）資本政策分析咨詢公司主席艾克·布蘭農(nóng)（Ike Brannon）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，顯然美國(guó)進(jìn)出口銀行成為政治較量的一個(gè)山頭。這個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)一直讓共和黨覺(jué)得難堪，許多人把它描繪成政府對(duì)企業(yè)厚此薄彼、浪費(fèi)政府開(kāi)支、或?qū)Q(mào)易進(jìn)行管治的表現(xiàn)。

這背后直接與美國(guó)共和黨內(nèi)部保守勢(shì)力的崛起相關(guān)聯(lián)。很多人認(rèn)為，如果共和黨人打算和以“大政府、大花費(fèi)”為立場(chǎng)的民主黨區(qū)別開(kāi)來(lái)，那么讓美國(guó)進(jìn)出口銀行退出歷史舞臺(tái)是很順手的選擇，是用立見(jiàn)分曉的辦法來(lái)檢驗(yàn)共和黨能否回到自己小政府根基中去。

主流媒體將這場(chǎng)關(guān)于美國(guó)進(jìn)出口銀行存廢的爭(zhēng)論，解讀成一種意識(shí)形態(tài)的戰(zhàn)斗。在?？松磥?lái)，戰(zhàn)斗的雙方，一方是共和黨內(nèi)部的持自由市場(chǎng)觀點(diǎn)理論的人士，對(duì)抗的一邊則是在華盛頓政府內(nèi)部的當(dāng)權(quán)者。據(jù)此觀點(diǎn)，保守的共和黨人支持有限政府和自由市場(chǎng)，把美國(guó)進(jìn)出口銀行看作是扭曲市場(chǎng)的怪物。

美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心（CSIS）繁榮與發(fā)展項(xiàng)目主管丹尼爾·若迪（Daniel F. Runde）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，與共和黨反對(duì)美國(guó)進(jìn)出口銀行的論調(diào)不同，實(shí)際上這樣一個(gè)與美國(guó)政府其他部分有很好聯(lián)系的機(jī)構(gòu)可以很好地幫助企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，或幫助企業(yè)熟悉國(guó)外市場(chǎng)，尤其當(dāng)商業(yè)銀行對(duì)這些稅收利潤(rùn)有限的小企業(yè)并不熱衷時(shí);而且它并不浪費(fèi)納稅人的錢(qián)，反而會(huì)上繳一部分錢(qián)，除非發(fā)生違約，而這種可能性幾乎可以排除。

相當(dāng)一部分人把美國(guó)進(jìn)出口銀行的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)重新授權(quán)的問(wèn)題歸結(jié)為公平的問(wèn)題——本來(lái)是私營(yíng)部門(mén)的貸款決策卻由政府來(lái)作決定，把成本強(qiáng)加給那些無(wú)辜的企業(yè)，挑選贏家和輸家不應(yīng)該是政府的角色。市場(chǎng)由于美國(guó)進(jìn)出口銀行的籌資決策而扭曲，通過(guò)補(bǔ)貼一家美國(guó)公司的出口，傷害了其他美國(guó)公司，這是否公平？

歸根結(jié)底，關(guān)于美國(guó)進(jìn)出口銀行的存廢爭(zhēng)論其實(shí)更應(yīng)該是一場(chǎng)關(guān)于經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的爭(zhēng)論。作為官方出口信貸機(jī)構(gòu)，美國(guó)進(jìn)出口銀行提供低于市場(chǎng)利率的融資和貸款擔(dān)保，以促進(jìn)美國(guó)公司和國(guó)外客戶之間的銷(xiāo)售往來(lái)。讓埃克森不滿的是，美國(guó)進(jìn)出口銀行把利益給人了少數(shù)人，但卻從大多數(shù)人那里拿走很多——在2013年，十家大型企業(yè)瓜分了進(jìn)出口銀行大約75%的融資資金。

對(duì)此，霍赫貝格向《財(cái)經(jīng)》記者解釋說(shuō)，我們使用小企業(yè)管理局對(duì)“小企業(yè)”的定義，也就是說(shuō)，對(duì)美國(guó)進(jìn)出口銀行而言，我們服務(wù)的小企業(yè)沒(méi)有任何不同。大多數(shù)美國(guó)小企業(yè)不做出口，但對(duì)那些做出口又融資無(wú)門(mén)的小企業(yè)，我們隨時(shí)提供支持，現(xiàn)在越來(lái)越多的小企業(yè)開(kāi)始把出口作為它們DNA的一部分。以美元計(jì)算，我們2014財(cái)年支持的出口中有40%直接來(lái)自美國(guó)小企業(yè)。

像政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的很多問(wèn)題一樣，不同的利益群體都在爭(zhēng)奪決策者的支持。最終勝負(fù)的取決，?？松f(shuō)，“可能還是看誰(shuí)有更多的金錢(qián)游說(shuō)?！北绕鹉切┫胍P(guān)閉美國(guó)進(jìn)出口銀行的人來(lái)說(shuō)，希望該機(jī)構(gòu)得到再次授權(quán)的陣營(yíng)花掉的錢(qián)多了幾個(gè)量級(jí)。

有資料顯示，自2012年以來(lái)達(dá)美航空花掉近1000萬(wàn)美元，用以游說(shuō)美國(guó)進(jìn)出口銀行的消失或大大削減波音公司的海外客戶的貸款擔(dān)保;同期，波音公司花掉了超過(guò)6900萬(wàn)美元以支持美國(guó)進(jìn)出口銀行或相關(guān)利益。

在這個(gè)論戰(zhàn)過(guò)程中，政治和經(jīng)濟(jì)語(yǔ)境也悄然發(fā)生著改變。過(guò)去美國(guó)總統(tǒng)在這樣的論戰(zhàn)中旗幟鮮明，但奧巴馬面臨著近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)在任總統(tǒng)所屬黨派面臨的最糟糕局面，共和黨控制參議院和眾議院，白宮與共和黨間的不和舉世皆知，奧巴馬由此在此事上表現(xiàn)得疏離。若迪說(shuō)，這使得針對(duì)該銀行去留更激烈的對(duì)立落到公司身上，而圍繞波音公司和達(dá)美航空，商業(yè)界也產(chǎn)生了分裂。

改革的空間

有關(guān)美國(guó)進(jìn)出口銀行去留的口水戰(zhàn)仍在繼續(xù)，給外界以機(jī)會(huì)在放大鏡下觀察它的具體運(yùn)作。 除了那些堅(jiān)持要關(guān)閉美國(guó)進(jìn)出口銀行的共和黨保守派，另外一些共和黨人希望貫徹改革，許多民主黨人則希望美國(guó)進(jìn)出口銀行能有更長(zhǎng)期的任務(wù)并擴(kuò)張銀行的活動(dòng)。

布蘭農(nóng)認(rèn)為在當(dāng)前商業(yè)環(huán)境下，美國(guó)進(jìn)出口銀行是個(gè)必需品，但它的使命需要更多地關(guān)注為美國(guó)出口商提供公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，有效地運(yùn)作，而非太過(guò)于偏向航空業(yè)一類的產(chǎn)業(yè)，招致其他行業(yè)的不滿，這樣才能從政治糾纏中擺脫出來(lái)。

實(shí)際上貸款多元化的問(wèn)題已然在改進(jìn)之中，美國(guó)國(guó)會(huì)指令美國(guó)進(jìn)出口銀行支持可再生能源、小企業(yè)的出口，以及對(duì)少數(shù)族裔和婦女類商業(yè)出口的支持。

以可再生能源為例，美國(guó)進(jìn)出口銀行通過(guò)出口信用保險(xiǎn)和流動(dòng)資金擔(dān)保等途徑，為可再生能源出口提供支持。自2009年至2014年11月，該行支持可再生能源出口的金額達(dá)20億美元，但在2014年信貸額度下滑到2億美元，最高峰時(shí)是2010年達(dá)7.21億美元。2015年這一數(shù)字定會(huì)攀升，美國(guó)進(jìn)出口銀行將提供10億美元的資金，支持向印度出口“美國(guó)制造”的可再生能源產(chǎn)品。

若迪看來(lái)，一個(gè)尚在變動(dòng)中的趨勢(shì)是對(duì)石化能源融資的態(tài)度。全球能源融資正在發(fā)生位移，從2002年到2012年，美國(guó)和法國(guó)是經(jīng)合組織國(guó)家中為煤炭融資的前五名。從職責(zé)角度，美國(guó)進(jìn)出口銀行提供出口信貸或信貸擔(dān)保，以有關(guān)出口交易能“提供合理的還貸保證”為前提。所以在審查信貸申請(qǐng)時(shí)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境和項(xiàng)目可行性等都在考察范圍之內(nèi)。美國(guó)進(jìn)出口銀行決定拒絕在越南的煤炭項(xiàng)目，這讓人們看到，也許美國(guó)進(jìn)出口銀行業(yè)務(wù)邊界的考量也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。

布蘭農(nóng)認(rèn)為一個(gè)已然的改進(jìn)是公司治理層面的變化，他說(shuō)，美國(guó)進(jìn)出口銀行過(guò)去在公司治理上的積弊重重，現(xiàn)在改善了很多。美國(guó)進(jìn)出口銀行具有商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上把企業(yè)化管理最大化。美國(guó)進(jìn)出口銀行董事雷妙蓮（Patricia M. Loui）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，我們現(xiàn)在靈活而井然有序，我們是“政府部門(mén)以企業(yè)的效率行事”，從而實(shí)現(xiàn)快捷的客戶體驗(yàn)。比如，我們平均處理客戶理賠的時(shí)間在短短兩年內(nèi)縮短了40%，從2012年的73天下降至2014年的44天;我們申請(qǐng)周轉(zhuǎn)的時(shí)間也極大地縮短——從2009財(cái)年的平均32天減少到 2015上半個(gè)財(cái)年的平均14天。

從另一個(gè)角度體現(xiàn)美國(guó)進(jìn)出口銀行的企業(yè)思維的是，雷妙蓮說(shuō)，“從我們貸款規(guī)模與人力資源分配的比例，可以顯示出我們的靈活和高效，在2014財(cái)年，美國(guó)進(jìn)出口銀行共放貸205億美元，只靠我們行約450名全職人員就實(shí)現(xiàn)了這一點(diǎn)。銀行業(yè)屬于服務(wù)行業(yè)，這意味著，我們必須永遠(yuǎn)記住，生產(chǎn)我們的產(chǎn)品，需要專業(yè)而優(yōu)秀的人才隊(duì)伍，為美國(guó)納稅人勤奮工作，支持美國(guó)的出口商?！?/p>

扶持和保護(hù)小企業(yè)是維持自由競(jìng)爭(zhēng)、防止壟斷、保持美國(guó)經(jīng)濟(jì)健康和活力的法寶。扶持和保護(hù)小企業(yè)是美國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)政策，美國(guó)進(jìn)出口銀行極力展現(xiàn)自己鼓勵(lì)小企業(yè)產(chǎn)品出口的努力，通過(guò)對(duì)小企業(yè)提供信貸支持，幫助創(chuàng)造就業(yè)?；艉肇惛裾f(shuō)，在奧巴馬政府和美國(guó)私人部門(mén)的努力下，在過(guò)去的五年中增加了1200萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，而美國(guó)進(jìn)出口銀行在去年就支持了16.4萬(wàn)個(gè)工作機(jī)會(huì)。

在這一過(guò)程中，美國(guó)進(jìn)出口銀行更加強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理。雷妙蓮說(shuō)，我們?cè)跉v史低位的違約率要?dú)w功于一個(gè)重在強(qiáng)調(diào)持續(xù)改進(jìn)的全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架。對(duì)投資組合的謹(jǐn)慎處理直接與銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理掛鉤，以2014財(cái)年為例，美國(guó)出口銀行80%的風(fēng)險(xiǎn)敞口都有抵押品擔(dān)保或主權(quán)擔(dān)保。

美國(guó)進(jìn)出口銀行有相對(duì)獨(dú)立的董事會(huì)，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，董事會(huì)不接受任何來(lái)自行政部門(mén)的指令。為加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，2014年該行增加了一個(gè)首席風(fēng)險(xiǎn)官管理，并定期向國(guó)會(huì)通報(bào)違約率。

雷妙蓮是美國(guó)進(jìn)出口銀行審計(jì)委員會(huì)的主席，她說(shuō)，“每三年我們都做企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，來(lái)識(shí)別不同領(lǐng)域潛在的風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

在進(jìn)行內(nèi)部改革的自我努力的同時(shí)，美國(guó)國(guó)家進(jìn)出口銀行寄希望于，反對(duì)者會(huì)從全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的角度意識(shí)到，其他國(guó)家的進(jìn)出口銀行積極地為美國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手補(bǔ)貼，若迪說(shuō)，“為什么要在核武器充斥的世界中一定單方面解除自己的武裝呢？”