政策性銀行再定位

“商業(yè)化還是政策性？”這個(gè)困擾政策性銀行乃至中國(guó)金融界多年的問題，在徘徊七年后終于有了答案。

4月12日上午10時(shí)許，中國(guó)政府網(wǎng)同時(shí)發(fā)布三家政策性銀行深化改革方案的批復(fù)，明確將國(guó)家開發(fā)銀行（下稱“國(guó)開行”）定位為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，中國(guó)進(jìn)出口銀行（下稱“進(jìn)出口銀行”）、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（下稱“農(nóng)發(fā)行”）定位為政策性金融機(jī)構(gòu)。至此，政策性銀行要不要“商業(yè)化”的爭(zhēng)議劃上句號(hào)，三家機(jī)構(gòu)將以各不相同的方式各歸其位。

海內(nèi)外高度關(guān)注的是，中國(guó)由此啟動(dòng)的，將是一輪歷時(shí)數(shù)年、涉及16萬(wàn)億元金融資產(chǎn)的深入改革。參與此次改革設(shè)計(jì)的權(quán)威人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，現(xiàn)階段的改革將主要解決開發(fā)性金融的功能定位及約束機(jī)制等問題。據(jù)悉，就約束機(jī)制各方已達(dá)成共識(shí)，政策性銀行將引入商業(yè)銀行資本監(jiān)管制度，資本充足率不低于10.5%的標(biāo)準(zhǔn)，并制定差異化的資本監(jiān)管規(guī)則。

由此，盡快補(bǔ)充三家政策性銀行龐大的資本金缺口，是本輪金融改革推進(jìn)的第一道難關(guān)。

據(jù)悉，依據(jù)前瞻性的注資原則，國(guó)開行、進(jìn)出口銀行將采取外匯儲(chǔ)備委托貸款債轉(zhuǎn)股進(jìn)行注資，農(nóng)發(fā)行通過“稅收返還”方式獲得財(cái)政部注資，這兩種注資方式得到了央行等權(quán)威部門的多方證實(shí)。由于部分債轉(zhuǎn)股注資的操作相對(duì)容易，預(yù)計(jì)有望在今年內(nèi)完成，稅收返還操作則需要更長(zhǎng)時(shí)間。

對(duì)于注資具體規(guī)模，4月中旬有市場(chǎng)傳言，國(guó)開行、進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行會(huì)分別獲得320億美元、300億美元和1500億元人民幣注資。對(duì)于上述口徑，截至發(fā)稿，《財(cái)經(jīng)》記者尚未獲得權(quán)威部門確認(rèn)，三家政策性銀行亦未公開否認(rèn)。熟悉中國(guó)金融改革歷程的權(quán)威人士分析認(rèn)為，這種方式有較大可能。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，本次改革方案的設(shè)計(jì)醞釀多年，由央行牽頭，財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門共同參與，最終按照“一行一策”思路，形成了當(dāng)前方案。涉及后續(xù)方案細(xì)化落實(shí)，央行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)相繼啟動(dòng)具體工作，包括劃分政策性商業(yè)性業(yè)務(wù)邊界、完善公司治理等。

監(jiān)管部門已經(jīng)在著手完善政策性銀行監(jiān)管規(guī)則和框架。新近組建的銀監(jiān)會(huì)政策銀行部有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，銀監(jiān)會(huì)在明確職能定位前提下，實(shí)行政策性業(yè)務(wù)、市場(chǎng)化運(yùn)作、標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管。參照商業(yè)銀行的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管，逐步建立既符合銀行運(yùn)行一般規(guī)律，又體現(xiàn)政策性銀行特點(diǎn)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

如果此輪改革順利完成，意味著總資產(chǎn)約16萬(wàn)億元，占中國(guó)銀行業(yè)總資產(chǎn)近十分之一的政策性銀行體系，將迎來新生。對(duì)處于轉(zhuǎn)軌關(guān)鍵期的中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，三家政策性銀行改革所帶來的業(yè)務(wù)動(dòng)能釋放，無(wú)疑具有特殊的戰(zhàn)略意義。

一位國(guó)開行中層人士坦承，目前經(jīng)濟(jì)處在下行周期，商業(yè)銀行受制于順周期和行為短期化，經(jīng)濟(jì)收縮時(shí)期都不愿放貸。開發(fā)性金融定位于“兩基一支”的中長(zhǎng)期貸款業(yè)務(wù)，并服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和外交大局，一定程度上具有逆周期的特點(diǎn)，從國(guó)家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行逆周期管理出發(fā)，政府需要有開發(fā)性金融或類似的調(diào)控手段。

瑞銀證券研究報(bào)告也認(rèn)為，為穩(wěn)增長(zhǎng)，決策層希望通過政策性銀行放貸支持基建投資、增加公共品的供給，而央行將為政策性銀行提供流動(dòng)性，甚至直接注資以擴(kuò)大其信貸投放規(guī)模，這恐怕才是近期最重要的刺激措施。

回溯到上世紀(jì)90年代初期，為填補(bǔ)專業(yè)銀行向競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的職能空缺，1994年三家政策性銀行應(yīng)運(yùn)而生，期間政策性機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)了部分經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌成本。

直到2007年末才啟動(dòng)了一輪商業(yè)化改革，但改革剛剛啟動(dòng)，美國(guó)次貸危機(jī)便席卷而來，內(nèi)外改革陷入困境，相關(guān)工作很快擱置。此后政策性機(jī)構(gòu)定位不清、業(yè)務(wù)邊界模糊、公司治理結(jié)構(gòu)不完善、資本金嚴(yán)重不足等問題日益突出。隨著國(guó)有商業(yè)銀行陸續(xù)完成改革，政策性銀行的改革迫切性再度凸顯。

“從來沒有完美的方案，這次推出政策性銀行改革內(nèi)容也是如此?！币晃粎⑴c方案設(shè)計(jì)的監(jiān)管層權(quán)威人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者坦言。這就如同上一輪國(guó)有銀行改革，舊問題解決了，新問題也會(huì)隨之產(chǎn)生。

十余年前的那場(chǎng)轟轟烈烈的四大國(guó)有商業(yè)銀行改革表明，大型國(guó)有金融機(jī)構(gòu)改革，建立完善的公司治理體制和規(guī)范科學(xué)的決策機(jī)制，往往是改革重中之重。這次注資完成后，三家機(jī)構(gòu)將組建混合型董事會(huì)，并由國(guó)務(wù)院層面委派設(shè)立外部監(jiān)事會(huì)，困擾三家銀行很多年的體制機(jī)制僵化和公司治理缺陷有望得到改善。

在央行一躍成為國(guó)開行、進(jìn)出口銀行第一大股東，財(cái)政部為第二大股東的股權(quán)架構(gòu)下，如何實(shí)現(xiàn)董事會(huì)順利組建和高效運(yùn)作。顯然，在具體操作中，股東層面還需要超越部門利益局限，在決策中充分體現(xiàn)國(guó)家意志。而這一難題如何破解，將直接決定公司治理改革的成效，這考驗(yàn)著各方的智慧和耐心。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，在本次改革方案形成過程中，并未刻意回避這一敏感問題，相關(guān)各方最終達(dá)成口頭上的原則性共識(shí)“不是代表部門出資，而是代表國(guó)家出資”。不過，業(yè)界仍有擔(dān)心：第一大股東未來到底對(duì)銀行影響多大、如何防止大股東操控，使其充分體現(xiàn)國(guó)家利益等。

上述參與方案設(shè)計(jì)的監(jiān)管層人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，現(xiàn)實(shí)中，運(yùn)用同樣的公司治理原理，有成功的，也有失敗的，具體到每家企業(yè)情況都會(huì)有所不同，這需要與企業(yè)歷史、文化和員工素質(zhì)及高管團(tuán)隊(duì)有效匹配，可能民營(yíng)企業(yè)運(yùn)作好的多一些，國(guó)有企業(yè)或許少一點(diǎn)。

開發(fā)性金融定位

國(guó)務(wù)院層面原則性同意，將國(guó)開行發(fā)行的國(guó)開金融債定性為政府信用，與國(guó)家主權(quán)信用同等級(jí)別，并實(shí)行“五年一延”，同時(shí)允許三家機(jī)構(gòu)適當(dāng)吸收存款，拓展資金來源

在國(guó)開行改革方案公布后，各方幾乎一致認(rèn)為，“明確開發(fā)性金融定位”是本次改革的最大亮點(diǎn)之一。

定位問題曾是困擾三大政策性銀行改革的最大障礙。1993年11月，國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行組建成立，按照國(guó)務(wù)院的批復(fù)和公司章程，三家機(jī)構(gòu)開展政策性業(yè)務(wù)。所謂政策性業(yè)務(wù)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論解釋是，當(dāng)金融市場(chǎng)失靈時(shí)，由政府通過財(cái)政提供補(bǔ)貼或?qū)J款提供擔(dān)保來消除市場(chǎng)失靈。

按照這一標(biāo)準(zhǔn)，成立之初的國(guó)開行主要服務(wù)對(duì)象是集中資金支持基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)大中型基本建設(shè);進(jìn)出口銀行兩大主要任務(wù)是為擴(kuò)大出口和引進(jìn)外資提供政策性金融支持;農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要辦理糧棉油收儲(chǔ)金融業(yè)務(wù)，代理財(cái)政支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。顯然，這一時(shí)期的三家銀行以明顯政策性目標(biāo)為主，與此同時(shí)，運(yùn)營(yíng)效率低下，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

上世紀(jì)90年代末，國(guó)開行曾經(jīng)歷一輪不良資產(chǎn)剝離，隨著國(guó)有銀行由專業(yè)銀行向競(jìng)爭(zhēng)性商業(yè)銀行過渡，這幾家政策性銀行的業(yè)務(wù)邊界逐漸模糊，定位問題一直懸而未決。期間前央行副行長(zhǎng)陳元出任國(guó)開行行長(zhǎng)后，結(jié)合該行業(yè)務(wù)實(shí)踐，提出開發(fā)性金融理念。

2003年5月，在海南召開的國(guó)開行內(nèi)部工作會(huì)上，陳元首次提出“開發(fā)性金融”概念。一位國(guó)開行資深人士回憶稱：“當(dāng)時(shí)提出開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，其目的是想?yún)^(qū)別于傳統(tǒng)的政策性銀行（農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行），擺脫傳統(tǒng)政策性銀行官僚化、行政化的形象。此后一段時(shí)間，開行內(nèi)部甚至一度將開發(fā)性、政策性兩個(gè)概念對(duì)立起來?！?/p>

國(guó)際上開發(fā)性金融的典型代表是世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、德國(guó)復(fù)興信貸銀行等。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)政府的發(fā)展目標(biāo)，完成單純依靠市場(chǎng)和商業(yè)性金融無(wú)法辦到的事情，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。如果進(jìn)行嚴(yán)格定義區(qū)分，“開發(fā)性金融”和政策性、商業(yè)性金融是從不同緯度進(jìn)行的劃分。

當(dāng)時(shí)，開發(fā)性金融的理念并沒有得到高層和業(yè)界普遍認(rèn)可。據(jù)悉，主政者認(rèn)為，國(guó)開行不應(yīng)“騎墻”開展業(yè)務(wù)，即不能一邊享受國(guó)家信用等政府政策，另一邊又大量開展商業(yè)化業(yè)務(wù)。

因此，2007年末三家銀行啟動(dòng)了商業(yè)化轉(zhuǎn)型，國(guó)開行先行一步，為此國(guó)開行內(nèi)部甚至已經(jīng)設(shè)計(jì)了一套完整詳細(xì)的上市方案。

改革很快陷入兩難，擱置原因主要有兩方面：外部來看，國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)，使得人們對(duì)政策性銀行的作用有了新的認(rèn)識(shí)，一改此前的否定態(tài)度;從內(nèi)部看，國(guó)開行自身內(nèi)部運(yùn)行也遇到問題，比如債性的改變導(dǎo)致國(guó)開行發(fā)債成本一路走高，商業(yè)化后網(wǎng)點(diǎn)缺失，資金來源不足，這在客觀上使得商業(yè)化很難繼續(xù)推進(jìn)。

國(guó)開行的商業(yè)化改革在揭幕一年后，便宣告暫停。這一停便是七年，前述國(guó)開行資深分析人士說，期間有決策層人士一度想讓國(guó)開行回歸政策性銀行定位，但是“回歸”這個(gè)詞和全面深化改革矛盾，邏輯上會(huì)造成社會(huì)公眾誤導(dǎo)，比如薪酬體系已經(jīng)完成改革，綜合經(jīng)營(yíng)架構(gòu)已經(jīng)搭建完畢，回歸政策性顯然已不現(xiàn)實(shí)。

因此，尋找“中間道路”完成未竟改革，脫掉不改革的帽子，成為多數(shù)意見認(rèn)可的選擇路徑。國(guó)務(wù)院批復(fù)顯示，國(guó)開行要堅(jiān)持開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)定位，適應(yīng)市場(chǎng)化、國(guó)際化新形勢(shì)，充分利用服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、依托信用支持、市場(chǎng)運(yùn)作、保本微利的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善開發(fā)性金融運(yùn)作模式。據(jù)悉，在改革思路形成過程中，黨和國(guó)家高層對(duì)國(guó)開行進(jìn)行了多次批示和談話，其大意是國(guó)開行應(yīng)該服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和外交大局，甚至將其稱為“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)、第二財(cái)政”。國(guó)務(wù)院批復(fù)的方案也明確，開發(fā)性金融要發(fā)揮在重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵時(shí)期的功能和作用。

“開發(fā)性金融”跟“政策性金融”有一定區(qū)別，“政策性金融”指只要政策有需要，賠錢的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)也要做。但“開發(fā)性金融”強(qiáng)調(diào)的是業(yè)務(wù)符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，但同時(shí)要“保本微利”。上述參與改革設(shè)計(jì)的權(quán)威人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，傳統(tǒng)商業(yè)金融體系中缺少中長(zhǎng)期的支柱，這需要“開發(fā)性金融”作為補(bǔ)充，而國(guó)內(nèi)的政策性銀行前期對(duì)開發(fā)性金融的實(shí)踐也顯示出良好業(yè)績(jī)，既消化了不良資產(chǎn)，又支持了國(guó)家戰(zhàn)略，它們希望在政策上有更大自由度，不一定非要關(guān)?；蛘咿D(zhuǎn)化為商業(yè)性銀行，或者將業(yè)務(wù)牢牢限制在政策性領(lǐng)域。

在內(nèi)外部各方努力后，開發(fā)性金融的理念逐漸被高層接受。

央行貨幣政策司副司長(zhǎng)孫國(guó)峰近期曾撰文，提出開發(fā)性金融的理論基礎(chǔ)：開發(fā)性金融是介于政策性金融和商業(yè)性金融之間的第三種金融形式，設(shè)立開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可能說明某種金融市場(chǎng)失靈是難以通過政府行為來解決的，也就是說解決市場(chǎng)失靈時(shí)又出現(xiàn)了“政府失靈”。

前述參與改革設(shè)計(jì)的權(quán)威人士也坦承，中國(guó)的開發(fā)性金融當(dāng)前不一定有一個(gè)完整的體系，其大致脈絡(luò)是遵循國(guó)家戰(zhàn)略的前提下，自主經(jīng)營(yíng)自主決策，同時(shí)保本微利，在負(fù)債資金來源方面，國(guó)家略有支持。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，國(guó)務(wù)院層面已經(jīng)原則性同意，將國(guó)開行發(fā)行的國(guó)開金融債定性為政府信用，與國(guó)家主權(quán)信用同等級(jí)別，并實(shí)行“五年一延”，而這幾年則是“一年一延”，同時(shí)允許三家機(jī)構(gòu)適當(dāng)吸收存款，拓展資金來源。

進(jìn)出口銀行、農(nóng)發(fā)行的定位則強(qiáng)化政策性職能定位，實(shí)行政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)兩種業(yè)務(wù)并存，二者的改革核心是強(qiáng)化政策性功能定位，改善此前過度商業(yè)化的傾向。

資本補(bǔ)充與約束

此次國(guó)開行和進(jìn)出口銀行將通過外匯儲(chǔ)備委托貸款債轉(zhuǎn)股完成增資。農(nóng)發(fā)行將采用未來的盈利轉(zhuǎn)股資本金的方式，因此注資資金主要來自未來農(nóng)發(fā)行上交的稅收

伴隨定位明確而來的是，約束機(jī)制的確立。上述參與改革設(shè)計(jì)的監(jiān)管層權(quán)威人士表示，在銀行類機(jī)構(gòu)的各種約束機(jī)制中，最終起效用的是配合現(xiàn)代會(huì)計(jì)制度的資本約束。盡管國(guó)際上的政策性銀行通常不設(shè)置資本約束指標(biāo)，或者設(shè)置比較低的資本約束指標(biāo)。但是鑒于中國(guó)三大政策性機(jī)構(gòu)，不管是業(yè)務(wù)范圍，還是機(jī)構(gòu)性質(zhì)，都與國(guó)際上的政策性機(jī)構(gòu)有很大區(qū)別，因此行之有效的約束機(jī)制不可或缺。

對(duì)此，世界銀行東亞太平洋地區(qū)前首席金融專家王君，表達(dá)了不同的看法，他認(rèn)為，政策性銀行或者一般意義上由政府出資設(shè)立并主導(dǎo)的銀行，邏輯上是不需要通過資本金管制進(jìn)行約束的。提出以資本約束，說明政府作為最大或者唯一股東，缺乏為銀行設(shè)定任務(wù)并按照規(guī)則監(jiān)督激勵(lì)懲罰銀行的能力。資本金管制起不了很大的作用。

而依照改革方案，要達(dá)成資本約束，前提是先將三家政策性銀行的資本金補(bǔ)充完善，進(jìn)而才能對(duì)其施行資本約束。

十年前，國(guó)有四大商業(yè)銀行改革曾采用“外儲(chǔ)解圍”的方式完成曲線注資，巧妙化解了巨額資金缺乏的局面，與之對(duì)比，政策性銀行的資本金補(bǔ)充路徑，幾乎如出一轍。目前確定的方案顯示，國(guó)開行、進(jìn)出口銀行將采納外儲(chǔ)資金債轉(zhuǎn)股曲線注資，而農(nóng)發(fā)行則將由財(cái)政部注資。

經(jīng)過20多年的發(fā)展，三家政策性銀行資本金嚴(yán)重不足。其中，國(guó)開行資本充足率狀況稍好，但所需整體資本金規(guī)模大，截至2014年末，國(guó)開行核心資本總額6347億元，資本充足率11.88%， 核心資本充足率6.77%。進(jìn)出口銀行、農(nóng)發(fā)行也曾經(jīng)增資，但缺口巨大，資本充足率甚至遠(yuǎn)低于5%，官方從未對(duì)外公開提及這一指標(biāo)。

據(jù)悉，在此次改革方案形成過程中，各方曾充分探討各種渠道參與注資的可能性。上述參加這次改革方案設(shè)計(jì)的權(quán)威人士透露，現(xiàn)行能夠代表國(guó)家出資的若干主體，包括財(cái)政、社?；鸷推渌麕в泄残酝顿Y的投資主體，但目前經(jīng)濟(jì)正在下行，財(cái)政出資有一定難度，其他部門很難提供如此巨額資金，因此再次“求助”外儲(chǔ)渠道成為重要的解決途徑。

具體操作看，與上一輪外匯儲(chǔ)備直接注資四大行略有不同，此次國(guó)開行和進(jìn)出口銀行將通過外匯儲(chǔ)備委托貸款債轉(zhuǎn)股完成增資。外匯儲(chǔ)備委托貸款是指外管局委托商業(yè)銀行將前者所持有的外匯儲(chǔ)備以外匯貸款的形式借貸給需要用匯的企業(yè)。2010年以來，外管局曾先后和國(guó)開行、進(jìn)出口銀行等國(guó)家銀行簽署了外儲(chǔ)委托貸款協(xié)議，這些貸款資金主要被用于中資企業(yè)海外發(fā)展需要。

關(guān)于農(nóng)發(fā)行注資，上述參與改革方案設(shè)計(jì)的權(quán)威人士向《財(cái)經(jīng)》記者解釋，農(nóng)發(fā)行當(dāng)前盈利良好，財(cái)政允許其承諾用未來的盈利轉(zhuǎn)股資本金的方式，因此注資資金主要來自未來上交的稅收。

由于債轉(zhuǎn)股方式操作比較容易，相關(guān)部門計(jì)劃注資工作在今年內(nèi)完成。

過去幾年，國(guó)開行就如何注資，一直在與財(cái)政部溝通，這次方案設(shè)計(jì)也曾深入討論過財(cái)政部直接參與注資的可能，但財(cái)政部并沒有選擇直接注資。一位財(cái)政部權(quán)威人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露，當(dāng)前財(cái)政支出壓力的確較大，但財(cái)政部不參與直接注資，是因?yàn)樨?cái)政部有一些其他層面考慮。比如國(guó)開行定位為“準(zhǔn)財(cái)政”后，就讓部分財(cái)政部高層感到緊張。事實(shí)也證明，過去一段時(shí)間，掣肘于地方政府融資，“地方政府有時(shí)候不一定聽財(cái)政部的，但不敢不聽國(guó)開行”。

在進(jìn)行資本補(bǔ)充時(shí)，各方商定遵循前瞻性的原則，即不是按照2014年應(yīng)該達(dá)到10.5%的監(jiān)管要求，資本補(bǔ)充就達(dá)到這一數(shù)值，而是要考慮銀行未來若干年業(yè)務(wù)發(fā)展的需求，并且稍微留有一點(diǎn)余地。

如同商業(yè)銀行一樣，資本補(bǔ)充還需要建立一個(gè)長(zhǎng)期化、常態(tài)化的機(jī)制。對(duì)此，上述參與改革方案設(shè)計(jì)的權(quán)威人士認(rèn)為，從三家政策性銀行的未來業(yè)務(wù)范圍看，幾家機(jī)構(gòu)可實(shí)現(xiàn)微利。如果資本積累速度略低于業(yè)務(wù)膨脹速度，可以考慮國(guó)家稅收返還等政策來支持。如果未來業(yè)務(wù)需求大于資本自我補(bǔ)充的速度，那么可以有兩種選擇：一種是縮小業(yè)務(wù)發(fā)展速度，按資本膨脹速度控制業(yè)務(wù)擴(kuò)展速度;另一種方式是在投資者自愿的情況下，引入其他投資者，甚至私人資本。

本輪注資完成后，三家政策性銀行的資本充足率考核也不盡相同，國(guó)開行和進(jìn)出口銀行實(shí)行加權(quán)統(tǒng)一的資本充足率監(jiān)管，即不低于10.5%，加權(quán)統(tǒng)一資本充足率中，自營(yíng)業(yè)務(wù)占比高于政策性業(yè)務(wù)占比，根據(jù)具體比例和權(quán)重來確定。農(nóng)發(fā)行分為政策性業(yè)務(wù)、自營(yíng)性業(yè)務(wù)兩個(gè)資本充足率指標(biāo)?？傮w上參照商業(yè)銀行巴塞爾資本監(jiān)管的規(guī)則。

央行將承接這部分債轉(zhuǎn)股股權(quán)，這意味著過去國(guó)開行、進(jìn)出口銀行的第一大股東將由財(cái)政部換手到央行。

對(duì)此王君認(rèn)為，央行持股與貨幣當(dāng)局的職能沖突，與法理不合，因此這種狀態(tài)只能看作是過渡性措施，并且應(yīng)該盡快結(jié)束。

上述長(zhǎng)期參與政策性銀行改革的國(guó)開行資深人士認(rèn)為，未來應(yīng)進(jìn)一步探討這幾家銀行股權(quán)多元化，可以考慮引入主權(quán)財(cái)富基金、國(guó)際多邊金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化和董事會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，這會(huì)使得公司經(jīng)營(yíng)越來越公開透明，實(shí)現(xiàn)公司治理規(guī)范化，并借此增強(qiáng)國(guó)際化。

爭(zhēng)議業(yè)務(wù)邊界

國(guó)開行未來約有80%的業(yè)務(wù)為開發(fā)性業(yè)務(wù)，20%業(yè)務(wù)為商業(yè)性業(yè)務(wù);進(jìn)出口銀行、農(nóng)發(fā)行總體的指導(dǎo)原則是，確定政策性業(yè)務(wù)規(guī)模占比的最低要求，逐步退出商業(yè)性金融已經(jīng)進(jìn)入并且能夠滿足需求的領(lǐng)域。農(nóng)發(fā)行已經(jīng)初步確定政策性、自營(yíng)性業(yè)務(wù)的比例為7∶3

此次國(guó)務(wù)院批復(fù)的改革方案，對(duì)三家政策性銀行明確開發(fā)性金融定位，并重申政策性金融要義，既吸納了前期改革的探索經(jīng)驗(yàn)，也對(duì)問題進(jìn)行了糾偏。

此前，就在國(guó)開行探索開發(fā)性金融期間，進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也主動(dòng)拓展業(yè)務(wù)邊界，追逐商業(yè)利益更高的貸款業(yè)務(wù)。比如國(guó)家開發(fā)銀行從最初重點(diǎn)支持“兩基一支”，逐步向城鎮(zhèn)化、棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域提供資金支持。農(nóng)發(fā)行從最初的重點(diǎn)支持糧棉油收儲(chǔ)，到全方位支持新農(nóng)村建設(shè)。進(jìn)出口銀行從重點(diǎn)支持資本性的貨物出口，到開辦政策性進(jìn)口信貸業(yè)務(wù)，支持中國(guó)企業(yè)“走出去”等。

截至2014年末，三家政策性銀行總資產(chǎn)15.6萬(wàn)億元，貸款余額12.47萬(wàn)億元。近幾年來，政策性銀行在原有政策性業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，紛紛開展自營(yíng)性業(yè)務(wù)，且規(guī)模占比不斷攀升，商業(yè)化傾向明顯。如2013年農(nóng)發(fā)行江蘇省分行、進(jìn)出口銀行江蘇省分行政策性業(yè)務(wù)占比僅分別為33.04%、37.07%。農(nóng)發(fā)行安徽省分行商業(yè)性貸款余額占全部貸款的60.44%，大大超過政策性業(yè)務(wù)比重。

隨著戰(zhàn)略定位遷移的加劇，個(gè)別政策性銀行機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)水平與業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀不匹配，風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)。2013年安徽省農(nóng)發(fā)行連續(xù)發(fā)生6起信貸風(fēng)險(xiǎn)事件，涉及3.91億元貸款，最終形成賬面不良0.21億元。與之關(guān)聯(lián)的不良貸款也由上年度0.63億元上升至3.51億元，增幅高達(dá)557%。

2004年國(guó)務(wù)院同意幾家銀行擴(kuò)大商業(yè)運(yùn)作。具體操作過程中，個(gè)別銀行甚至在沒有相關(guān)監(jiān)管部門監(jiān)管許可的情況下，擅自開展商業(yè)性業(yè)務(wù)。自營(yíng)性業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展，導(dǎo)致真正需要政策性扶持的信貸需求難以充分滿足，且政策性銀行與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域相互混合，形成不公平競(jìng)爭(zhēng)，并一定程度上引發(fā)了“監(jiān)管套利”。

目前，銀行自身和相關(guān)監(jiān)管部門對(duì)商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)各有一套認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在具體的業(yè)務(wù)劃分上，相關(guān)文件將政策性銀行的商業(yè)性業(yè)務(wù)，歸為自營(yíng)業(yè)務(wù)范疇。據(jù)悉，幾家銀行則籠統(tǒng)地將凡是支持國(guó)家戰(zhàn)略的業(yè)務(wù)，皆歸納為政策性業(yè)務(wù)，國(guó)際上通行的標(biāo)準(zhǔn)則是，政策性業(yè)務(wù)通常應(yīng)具備財(cái)政補(bǔ)貼、貼息，政府兜底的特征。

通過改革重新界定業(yè)務(wù)邊界，合理劃分政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)的比例極為迫切。對(duì)此，社科院金融所副所長(zhǎng)胡濱認(rèn)為，三種金融形態(tài)（政策性、商業(yè)性和開發(fā)性）它們的界限到底是什么，的確很難回答。當(dāng)三種業(yè)務(wù)形態(tài)并存時(shí)，機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行分賬管理是可行的路徑。

本次國(guó)務(wù)院批復(fù)的方案，要求在遵循各家銀行發(fā)展歷史的前提下，逐步退出商業(yè)性金融已經(jīng)進(jìn)入并且能夠滿足需求的領(lǐng)域。

按照這一標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)開行定位為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)分為開發(fā)性業(yè)務(wù)（含政策性）和商業(yè)性業(yè)務(wù)，農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行定位為政策性金融機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)分為政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)兩部分。

上述參與改革的監(jiān)管層權(quán)威人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，從方案看，文字層面表述比較清楚，但在操作層面，到底哪些屬于政策性、商業(yè)性、開發(fā)性，是比較難解決的技術(shù)性問題。他說，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作為一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，直接影響這幾家銀行未來業(yè)務(wù)發(fā)展和監(jiān)管框架建立等一系列問題。

據(jù)悉，按照參與改革各方的工作職責(zé)劃分，財(cái)政部正在醞釀出臺(tái)一份有關(guān)政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以清單方式列明政策性業(yè)務(wù)范圍并保持動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

在具體操作過程中，國(guó)開行未來約有80%左右的業(yè)務(wù)為開發(fā)性業(yè)務(wù)，20%業(yè)務(wù)為商業(yè)性業(yè)務(wù);進(jìn)出口銀行、農(nóng)發(fā)行總體的指導(dǎo)原則是，突出其政策性業(yè)務(wù)主體地位，確定政策性業(yè)務(wù)規(guī)模占比的最低要求，逐步退出商業(yè)性金融已經(jīng)進(jìn)入并且能夠滿足需求的領(lǐng)域，集中有限資金實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。而農(nóng)發(fā)行已經(jīng)初步確定政策性、自營(yíng)性業(yè)務(wù)的比例為7∶3。

通常，商業(yè)性和政策性業(yè)務(wù)所涵蓋的內(nèi)容也在動(dòng)態(tài)變化，比如1994年起草的三家政策性銀行章程中，有關(guān)政策性的定義，如今早已發(fā)生巨大變化。在財(cái)政部界定標(biāo)準(zhǔn)劃定后，未來董事會(huì)自行決策，三年進(jìn)行一次評(píng)估調(diào)整，重新界定政策性、商業(yè)性業(yè)務(wù)范疇，進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

對(duì)于這種劃分最終能否有效解決業(yè)務(wù)混淆不清的問題，還有待在操作中不斷完善。上述參與改革的監(jiān)管層權(quán)威人士透露，改革方案明確說，如果商業(yè)銀行做，政策性銀行就退出，這是原則性說法，最后進(jìn)入具體操作層面，可能會(huì)出現(xiàn)偏差和走樣，尤其是基層部門，因?yàn)殂y行內(nèi)部和財(cái)政部考核要求，業(yè)務(wù)邊界不一定分得那么清晰。

也有金融界人士并不認(rèn)同這樣的劃分。他們認(rèn)為可以劃分政策性、商業(yè)性機(jī)構(gòu)，但沒有必要區(qū)分商業(yè)性和政策性業(yè)務(wù)。前述國(guó)開行資深人士認(rèn)為，把業(yè)務(wù)分成政策性和商業(yè)性永遠(yuǎn)扯不清，過去國(guó)開行的實(shí)踐已經(jīng)證明，在中國(guó)金融業(yè)尚未完全市場(chǎng)化的情況下，政府和市場(chǎng)邊界本就很難清楚區(qū)分，更不用談在業(yè)務(wù)層面的劃分了。

該人士進(jìn)一步解釋，由于中農(nóng)工建交等多數(shù)大型銀行具有政府背景，雖然這些機(jī)構(gòu)一直抱怨政策性金融與商業(yè)性金融爭(zhēng)利，但其實(shí)它們也未實(shí)現(xiàn)徹底商業(yè)化，尤其是股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理層面，因此，難免其業(yè)務(wù)帶有明顯政策性色彩。比如2008年經(jīng)濟(jì)刺激時(shí)期，部分國(guó)有大行就做了很多地方融資平臺(tái)貸款，這些項(xiàng)目往往不具備商業(yè)金融業(yè)務(wù)可持續(xù)的特征。

較為可行的操作方式會(huì)是什么？他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮董事會(huì)的決策作用，按照年度董事會(huì)確定下一年度的經(jīng)營(yíng)方向。以國(guó)開行為例，未來將引入發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、人民銀行等部委官員作為部委董事，發(fā)揮部委董事在重大決策等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。既然董事會(huì)代表著政府意愿，具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域的確定，應(yīng)該交由董事會(huì)決策。

公司治理挑戰(zhàn)

與傳統(tǒng)公司內(nèi)部董事會(huì)席位按照股比結(jié)構(gòu)劃分不同，三家銀行將組建混合型董事會(huì)，董事包括股權(quán)董事、執(zhí)行董事、部委董事和獨(dú)立董事。此項(xiàng)工作正在由人民銀行牽頭推進(jìn)

和國(guó)有商業(yè)銀行改革一樣，當(dāng)前中國(guó)政策性銀行改革的核心在于公司治理體制層面。曾多年在國(guó)開行從事研究工作的黃劍輝也認(rèn)為，改革的核心應(yīng)該是建立科學(xué)、規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，以及有效的董事會(huì)決策機(jī)制。

2013年財(cái)政部對(duì)政策性銀行進(jìn)行了一次較為全面的調(diào)研，聚焦公司治理風(fēng)險(xiǎn)，稱政策性銀行普遍沒有建立有效的公司治理機(jī)制，董事會(huì)尚未真正建立，治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏科學(xué)、規(guī)范的決策機(jī)制和有效的制衡機(jī)制，對(duì)業(yè)務(wù)拓寬和規(guī)模擴(kuò)張缺乏有效的制衡。

現(xiàn)實(shí)情況可能比想象的還要復(fù)雜，一位政策性銀行中層人員直言，過去改革前的三家政策性銀行，沒有很好地執(zhí)行國(guó)家政策。反而內(nèi)部人控制比較嚴(yán)重，說是國(guó)家政策性銀行，甚至演變成了從國(guó)家拿政策，領(lǐng)導(dǎo)層和部分員工牟利的自留地。

目前，國(guó)開行已經(jīng)設(shè)立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層，進(jìn)出口銀行也曾經(jīng)設(shè)置了董事會(huì)，但后來又取消，農(nóng)發(fā)行一直沒有設(shè)置董事會(huì)。根據(jù)這次改革安排，三家機(jī)構(gòu)都將設(shè)立“三會(huì)一層”。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，與傳統(tǒng)公司內(nèi)部董事會(huì)席位按照股比結(jié)構(gòu)劃分不同，三家銀行將組建混合型董事會(huì)，董事包括股權(quán)董事、執(zhí)行董事、部委董事和獨(dú)立董事。此項(xiàng)工作正在由人民銀行牽頭推進(jìn)。

上述參與改革方案設(shè)計(jì)的權(quán)威人士分析，既然這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)和體現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略職能，那么在董事會(huì)層面可能代表政府意愿的比重就稍微大一些，同時(shí)肯定也有代表出資人利益的董事，兩方面加在一起能夠比較好地達(dá)成平衡，也就是董事會(huì)決策應(yīng)該既有資本約束，保持財(cái)務(wù)健康的壓力，同時(shí)又要保證其服務(wù)方向符合政府意圖和國(guó)家戰(zhàn)略。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，各部委將會(huì)派出司局級(jí)別以上官員，出任這幾家機(jī)構(gòu)的董事等高級(jí)管理人員，三家銀行的部委董事數(shù)量會(huì)控制在三個(gè)至四個(gè)。

在公司治理層面，還將取消內(nèi)部監(jiān)事會(huì)制度，設(shè)立公司外部監(jiān)事會(huì)，現(xiàn)有國(guó)開行內(nèi)部監(jiān)事會(huì)轉(zhuǎn)為外部監(jiān)事會(huì)，外部監(jiān)事會(huì)由國(guó)務(wù)院指派專業(yè)化人員組成，改善目前內(nèi)部監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)的困境。

相關(guān)改革設(shè)計(jì)者認(rèn)為，在引入全新的公司治理架構(gòu)后，三家銀行內(nèi)部管理官僚化和行政化的現(xiàn)狀，有望顯著改善。

外界更為關(guān)心的是，這次注資完成后，尤其是國(guó)開行和進(jìn)出口銀行的股權(quán)架構(gòu)將徹底發(fā)生改變，人民銀行將一躍成為這兩家銀行的第一大股東。按照一般公司治理原則，第一大股東將在董事會(huì)組建和決策層面具有決定性話語(yǔ)權(quán)。有質(zhì)疑認(rèn)為，貨幣當(dāng)局職責(zé)是實(shí)施貨幣政策等宏觀審慎職能，控股金融機(jī)構(gòu)并參與日常經(jīng)營(yíng)，可能存在潛在道德風(fēng)險(xiǎn)。但有分析人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，國(guó)開行、進(jìn)出口銀行由央行作為第一大股東可能只是當(dāng)前階段性的安排。

此外，一位權(quán)威人士向《財(cái)經(jīng)》記者透露，在改革方案形成過程中，有擔(dān)心稱，如何界定大股東在公司運(yùn)營(yíng)中的作用，比如能否按照目前方案去確定董事會(huì)席位，名義上稱大家都可以派董事，實(shí)際上可能與承諾有一定差距，這就不符合共同參與和民主決策的原則。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，關(guān)于這一敏感話題，各方并沒有刻意回避，甚至加班加點(diǎn)進(jìn)行了充分溝通和討論，最終各方達(dá)成了統(tǒng)一共識(shí)是，股東都代表納稅人出資，代表國(guó)家意圖，各股東應(yīng)該破除部門利益局限，充分體現(xiàn)國(guó)家意圖。

構(gòu)建審慎監(jiān)管

未來將從三個(gè)方面推進(jìn)資本監(jiān)管制度的落地：差異化的資本充足率計(jì)算方法;差異化的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管指標(biāo)體系;差異化的審慎監(jiān)管政策

早在銀監(jiān)會(huì)2014年度監(jiān)管工作會(huì)議上，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)主席尚福林曾對(duì)政策性銀行改革提出過明確要求，在明確職能定位的前提下，實(shí)行政策性業(yè)務(wù)、市場(chǎng)化運(yùn)作、標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管。這次改革方案落地后，將對(duì)相關(guān)部門構(gòu)建全面的監(jiān)管體系起到重要推動(dòng)作用。

今年1月20日，銀監(jiān)會(huì)完成迄今最大規(guī)模的監(jiān)管組織架構(gòu)調(diào)整，原負(fù)責(zé)政策性銀行監(jiān)管的銀行監(jiān)管四部在本次改革過程中更名為政策銀行部。

銀監(jiān)會(huì)政策銀行部負(fù)責(zé)人表示，本次監(jiān)管組織框架改革不只是更名這么簡(jiǎn)單，也不僅僅是“翻牌”，而是包括監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管力量、監(jiān)管內(nèi)容等一系列重要調(diào)整和加強(qiáng)。

從原來的銀行監(jiān)管四部到政策銀行部，監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)量減少至四家，實(shí)際在監(jiān)管對(duì)象減少的情況下，人員編制并未減少，這意味著監(jiān)管力量進(jìn)一步加強(qiáng)。據(jù)悉，原銀行監(jiān)管四部承擔(dān)準(zhǔn)入、現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管三大功能，改革后的政策銀行部保留了準(zhǔn)入和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管功能，將現(xiàn)場(chǎng)檢查功能劃轉(zhuǎn)現(xiàn)場(chǎng)檢查局，成立了專門的風(fēng)險(xiǎn)分析處，強(qiáng)化了非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、分析、預(yù)警的功能，以提高監(jiān)管的敏感性和前瞻性。

對(duì)比國(guó)際上對(duì)政策性銀行的發(fā)展現(xiàn)狀，它們與中國(guó)政策性銀行監(jiān)管存在較大差別：盡管多數(shù)國(guó)家對(duì)政策性銀行的資本充足率要求相對(duì)寬松，但大部分國(guó)家的政策性銀行已開始自覺執(zhí)行資本約束。以資本充足率為核心的商業(yè)銀行監(jiān)管體系經(jīng)過多年的發(fā)展、調(diào)整，已經(jīng)形成一套比較成熟的體系和方法。

胡濱稱，從國(guó)際通行的銀行監(jiān)管趨勢(shì)看，政策性銀行的監(jiān)管指標(biāo)明顯有別于商業(yè)銀行，比如資本充足率和貸款集中度等。因此，不能完全照搬商業(yè)銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，需要制定針對(duì)開發(fā)性金融和政策性金融的監(jiān)管規(guī)則和體系。

鑒于國(guó)家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)橫跨政策性和商業(yè)性，相關(guān)監(jiān)管部門在設(shè)計(jì)監(jiān)管框架時(shí)，合理吸收，明確了中國(guó)特色，明確要求建立資本約束，引入資本充足率這一指標(biāo)，并建立一套有別于商業(yè)銀行的資本充足率監(jiān)管體系，在商業(yè)銀行監(jiān)管的框架下實(shí)施差異化監(jiān)管制度。

銀監(jiān)會(huì)權(quán)威人士向《財(cái)經(jīng)》記者透露，未來將從三個(gè)方面入手，推進(jìn)資本監(jiān)管制度的落地：差異化的資本充足率計(jì)算方法，包括政策性業(yè)務(wù)計(jì)算資本充足率時(shí)給予差異化的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重;差異化的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管指標(biāo)體系。如政策性業(yè)務(wù)不考核貸款集中度指標(biāo)、不考核政策性銀行的存貸比，監(jiān)管評(píng)價(jià)時(shí)更關(guān)注其履行政策性任務(wù)的有效性而不是關(guān)注其盈利性;差異化的審慎監(jiān)管政策。過去實(shí)際上對(duì)政策性銀行也實(shí)行差別化的監(jiān)管政策，只是政策內(nèi)容與現(xiàn)在有所不同。

當(dāng)然，資本占用本身也是一種成本，如果完全按照商業(yè)銀行資本管理的規(guī)則，意味著人為的將成本提高，因此在確定資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要綜合權(quán)衡。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，三家銀行在資本約束機(jī)制中，資本的計(jì)算方法大體上按照巴塞爾協(xié)議的規(guī)則。

這也意味著商業(yè)銀行和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，將同樣在資本約束的條件下開展業(yè)務(wù)，這有助于消除開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行爭(zhēng)利的爭(zhēng)論。

加強(qiáng)政策性機(jī)構(gòu)的公司治理，也是未來監(jiān)管的重要工作之一。前述銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人稱，從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐看，成功的政策性銀行其公司治理都具有以下特點(diǎn)：提高董事會(huì)的專業(yè)性和獨(dú)立性，切實(shí)發(fā)揮董事會(huì)戰(zhàn)略決策作用;加強(qiáng)董事會(huì)的獨(dú)立性和決策水平;充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的外部監(jiān)督作用;“三會(huì)一層”均重視風(fēng)險(xiǎn)管控并各司其職。

隨著一整套監(jiān)管制度和規(guī)范的逐漸建立，政策性金融有望逐漸步入成熟的發(fā)展軌道。部分學(xué)者一直呼吁，應(yīng)該重啟立法進(jìn)程，為政策性銀行的經(jīng)營(yíng)和有效監(jiān)管提供法律依據(jù)和制度保障。

綜合來看，立法顯然仍將在短期內(nèi)難以解決。前述銀監(jiān)會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在這樣的情況下，銀監(jiān)會(huì)將在監(jiān)管層面制定一套審慎的監(jiān)管規(guī)則，建立政策性銀行的公司治理機(jī)制、資本充足率約束機(jī)制和負(fù)債會(huì)商機(jī)制。現(xiàn)階段主要修改每家銀行章程，至于立法立規(guī)何時(shí)能夠正式啟動(dòng)，還需進(jìn)一步研究和討論。

本刊記者金焱、曲艷麗對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)

資料

一、國(guó)家開發(fā)銀行

1994年3月，國(guó)家開發(fā)銀行成立。

第一階段：1994年至1997年，國(guó)家開發(fā)銀行主要以政策性金融業(yè)務(wù)為主，業(yè)務(wù)主要集中于：集中資金支持基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)大中型基本建設(shè)（“兩基一支”），截至1997年底，國(guó)家開發(fā)銀行不良貸款率達(dá)32.63%。

第二階段：1998年以后，開發(fā)性金融階段。國(guó)家開發(fā)銀行開始從政策性金融向開發(fā)性金融的轉(zhuǎn)型，貸款對(duì)象的選擇和經(jīng)營(yíng)機(jī)制開始注重追求市場(chǎng)業(yè)績(jī)與完善各項(xiàng)制度建設(shè)。

第三階段：?jiǎn)?dòng)商業(yè)化轉(zhuǎn)型，2007年至2015年。根據(jù)2007年中央金融工作會(huì)議的要求，國(guó)家開發(fā)銀行以商業(yè)性為方向?qū)嵭懈脑?，同時(shí)可側(cè)重于長(zhǎng)期投資。其后，在世界金融危機(jī)爆發(fā)的新形勢(shì)下，國(guó)家開發(fā)銀行實(shí)際上仍擔(dān)負(fù)了帶有強(qiáng)烈國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)家意志色彩的“走出去”等融資支持業(yè)務(wù)。

2015年3月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《國(guó)家開發(fā)銀行深化改革方案》，國(guó)家開發(fā)銀行要堅(jiān)持開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)定位，適應(yīng)市場(chǎng)化、國(guó)際化新形勢(shì)，充分利用服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、依托信用支持、市場(chǎng)運(yùn)作、保本微利的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善開發(fā)性金融運(yùn)作模式，積極發(fā)揮在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)等方面的重要作用，加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。

二、中國(guó)進(jìn)出口銀行

1994 年7月，中國(guó)進(jìn)出口銀行成立。

第一階段：1994年到1998年，中國(guó)進(jìn)出口銀行的兩大主要任務(wù)是，為擴(kuò)大出口和引進(jìn)外資提供政策性金融支持。

第二階段：1999年到2005年，中國(guó)進(jìn)出口銀行支持國(guó)內(nèi)企業(yè)走出去，參與國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)，擴(kuò)大與發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)貿(mào)往來與雙邊技術(shù)合作，配合國(guó)家的外交方針政策。同時(shí)加快設(shè)立營(yíng)業(yè)性分支機(jī)構(gòu)和對(duì)外代表處，實(shí)行了經(jīng)營(yíng)方式由以商業(yè)銀行代理為主到自營(yíng)為主的重大轉(zhuǎn)變。

第三階段：2005年以后，中國(guó)進(jìn)出口銀行要求按照現(xiàn)代銀行制度對(duì)總行機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革和調(diào)整，歷時(shí)一年半，完成了總行機(jī)構(gòu)改革。2007年，又確立要實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)理念轉(zhuǎn)變、發(fā)展模式轉(zhuǎn)變、業(yè)務(wù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)變和經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制轉(zhuǎn)變的發(fā)展目標(biāo)，由單純經(jīng)營(yíng)政策性業(yè)務(wù)向兼營(yíng)政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變。

2015年3月，國(guó)務(wù)院批復(fù)，中國(guó)進(jìn)出口銀行堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體，合理界定業(yè)務(wù)范圍，明確風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，提升資本實(shí)力，建立資本充足率約束機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部管控和外部監(jiān)管，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制。

三、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行

1994年4月，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立。

第一階段：1994年到1998年，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要承擔(dān)國(guó)家糧棉油儲(chǔ)備和農(nóng)副產(chǎn)品合同收購(gòu)、農(nóng)業(yè)開發(fā)等業(yè)務(wù)中的政策性貸款、代理財(cái)政支農(nóng)資金的撥付及監(jiān)督使用。

第二階段：1998年3月至2004年，為適應(yīng)糧食流通體制改革需要，國(guó)務(wù)院決定將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行承擔(dān)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧，以及糧棉油加工企業(yè)和副營(yíng)業(yè)務(wù)貸款等職能劃轉(zhuǎn)給中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的主要業(yè)務(wù)為對(duì)糧、棉、油等主要農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)資金實(shí)行封閉管理。

第三階段：2005年以來，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行除了繼續(xù)執(zhí)行黨和國(guó)家關(guān)于“三農(nóng)”和金融工作的各項(xiàng)方針政策，加大信貸支農(nóng)力度，并且還積極拓展新業(yè)務(wù)。

2014年12月，國(guó)務(wù)院批復(fù)，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革要堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體。通過對(duì)政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)實(shí)施分賬管理、分類核算，明確責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，確立以資本充足率為核心的約束機(jī)制，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制。