“纏鬧政治”：征地拆遷中官民互動與博弈的現(xiàn)實圖景

施從美　宋虎

摘要：當前的農村研究為征地拆遷中農民的抗爭行為提供了諸多的理解與分析框架，“強國家—弱社會”分析范式從宏觀上展現(xiàn)出了極強的現(xiàn)實解釋力。然而當前中國農村的征地拆遷實踐卻展現(xiàn)出了另一番鮮活的圖景：“纏鬧政治”。蘊含于其中是一種“弱政—刁民”的互動模式與官民強弱關系倒置的場景和更深層次的“民弱”，這影響并威脅著良性國家—社會關系與有序鄉(xiāng)村治理格局的形成。這就要求構建以單中心與多維度的立體關系網絡、互補性與有效性并存的全面資源供給保障以及基于社會正義的認同性價值基礎為主要特征的樞紐型鄉(xiāng)村治理結構。

關鍵詞：纏鬧政治；征地拆遷；官民互動；鄉(xiāng)村治理

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）04-0039-06

在當今工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速推進的背景下，征地拆遷及其引發(fā)的沖突逐漸凸顯于公眾視野之中。征地拆遷問題也成為學界討論的熱點之一，其中基于結構視角的征地拆遷背后的制度性因素分析與基于互動取向的征地拆遷相關主體的關系和行為分析構成了當下主流的學術研究譜系。兩大研究取向各自優(yōu)勢明顯，但實現(xiàn)二者很好的銜接仍然是一個富有挑戰(zhàn)性的問題。因為結構視角中對制度和結構的關注帶有很強的整體性傾向。個體往往淪為制度的“傀儡”?；诨尤∠虻摹斑^程一事件分析”又過分關注“支配的微觀結構”。而將結構與制度亦作為過程。只有勾勒出征地拆遷中各利益主體互動與博弈的現(xiàn)實圖景，才能為兩大研究取向的銜接提供可能性。這種勾勒行為的重要意義更在于，它不會停留于理論的創(chuàng)新，還會引起現(xiàn)實的強烈反饋。

一、“纏鬧政治”的提出——從一個征地拆遷事件說起

X縣地處江蘇省徐州市西北部，總面積為1700平方公里，在省內屬于經濟欠發(fā)達地區(qū)。在全省經濟結構與布局調整的背景下，X縣于2006年迎來了發(fā)展的重大機遇。位于該縣縣城西部的經濟開發(fā)區(qū)升格為省級經濟開發(fā)區(qū)，成為產業(yè)轉移的集聚區(qū)、綜合開發(fā)的先導區(qū)。隨著經濟開發(fā)區(qū)的升級，省級資金投入以及相關政策支持相繼而來，經濟開發(fā)區(qū)建設迅速鋪展開來，對土地的需求急劇上升，征地拆遷中各利益主體的矛盾和沖突亦隨之而來。本義以征地拆遷所涉及的L村為例來展現(xiàn)X縣經濟開發(fā)區(qū)征地拆遷中這種矛盾與沖突的真實圖景。

1.征地拆遷伊始的制度性模糊與基層政府的主動權

我國1998年修訂的《土地管理法》第二條規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”?！翱梢浴倍譄o疑從制度層面給了基層政府一個模糊的權力，這種模糊權力的存在使得基層政府在征地拆遷一開始就獲得了主動權。X縣L村的征地拆遷實踐恰恰印證了這一判斷。X縣經濟開發(fā)區(qū)的征地拆遷決定由縣委、縣政府作出，經濟開發(fā)區(qū)建設與管理委員會（以下簡稱“管委會”）負責具體實施。管委會的征地拆遷行為從一開始就被村民視作一種“行政命令”。對村民來說，這或許是傳統(tǒng)中國政治文化中延續(xù)下來的“服從”思維，亦或是村民從一開始就知道土地的征收權在政府手中而拒不服從“命令”的行為是無效的。由此可以看出，在X縣經濟開發(fā)區(qū)征地拆遷一開始，基層政府就在法律和村級組織、村民的“默契”中被推到了主動的地位。而對達成這種“默契”，村民并非完全自愿，而是基于兩種心理盤算：一是對政府的征地拆遷補償款有一定的預期：二是知道與政府對抗從來就是勝算不大的“賠本買賣”。正如斯科特在研究馬來西亞農民的抗爭時所指出的一樣：“公開的、有組織的政治行動對于多數(shù)下層階級來說是過于奢侈了，因為，那即使不是自取滅亡，也是過于危險的”。這也就為事件的進一步發(fā)展埋下了伏筆。

2.基層政府與村級組織的“蓄意合謀”

雖然X縣管委會在征地拆遷一開始就獲得了主動地位，但是想要順利完成征地拆遷工作還必須選擇合適的合作對象。在農村這一場域之內，村級組織、村民都是這次征地拆遷行為中的對弈者，也都是管委會可以選擇的合作對象。應該說，管委會從選擇意愿產生之時起，就已經與村級組織達成某種合作意向。這是因為，村組干部雖然不在編，但他們和政府干部同屬“干部”范疇，容易達成一致。再者，村級組織在當前鄉(xiāng)村治理格局中逐步蛻變成權力自我擴張和利益自我膨脹的“贏利型經紀人”。這些都使村級組織有著與基層政府密切合作的“先天優(yōu)勢”。如果考慮到其對面是處于“原子化”虛弱地位的農民，這種合作關系就更像是一種“蓄意合謀”。正如有的學者指出的那樣，曾經高度“組織化”的鄉(xiāng)土社會很大程度上已淪為基層政府與鄉(xiāng)村精英合謀操控、各自為政的“諸侯割據(jù)”社會。從x縣經濟開發(fā)區(qū)征地拆遷事件可以看出，這種認知不是聳人聽聞，而在一定程度上正是現(xiàn)實的真實映照。管委會與村級組織的“蓄意合謀”從一開始就把農民排斥到利益的外圍，造成了一種“三缺一”的不公平局面。當然，這與當前農村土地所有制的制度性型變有著極其密切的關系。“集體所有制已經發(fā)生了由大集體時期的全體社員所有到當下的村莊所有，而村民不再所有的這一制度性型變看似更加彰顯出村級組織作為集體土地所有制的法人地位，使基層政權和土地開發(fā)商們在土地的征用和買賣中不用與單個村民打交道，而是直接面對村政權”。這也就為X縣管委會與村級組織之間解決征地拆遷中土地的所有權問題提供了制度性支持，也簡化了管委會與農村社會打交道的程序，更節(jié)約了成本。

3.被征地農民的抗爭——“就地抗爭”、“依法抗爭”與博弈術的運用

雖然X縣管委會與村級組織在“三缺一”的第一階段的土地所有權談判中尚屬順利，但是隨著征地拆遷對農民土地使用權的涉及，矛盾開始真正凸顯出來。我國現(xiàn)在的農村土地管理體制中，土地所有權與使用權是分離的，征地拆遷行為也就轉變?yōu)榛鶎诱砸欢〝?shù)量的補償從村級組織和農民手中換取土地的所有權和使用權。而事實是，對農村土地擁有使用權的農民，其實并不是非常清楚所有權和使用權的真正含義，他們只是知道“土地是我的”。在對X縣L村農民的調查中，我們也可以清楚地看出這一點。在受訪的約500名農民中.認為土地屬于國家的為17.6%，認為土地屬于集體的有38.25%，而認為土地屬于自己的則占到42.06%。此外，被二元戶籍制度排斥在各種社會保障之外的農民，除非萬不得已或者補償款極其具有誘惑力，是絕不會輕易處置“自己”的土地的。在對L村農民的訪談中，很多農民表示，他們已經習慣了種地的生活，如果沒有了土地，他們會感到迷茫。而作為土生土長的農村人，他們也無力去適應新的生活和新的社會角色。如果有豐厚的補償款的話，他們也愿意“出讓”土地，因為這一大筆補償款足以改善現(xiàn)有的生活或解決現(xiàn)實生活中的“大問題”（如在城市購房產、開商鋪等）。這也就把征地拆遷的實施集中到了補償款上。X縣的征地拆遷補償主要包括兩種方式：一種和很多地方類似，即所謂的“一次性買斷”；一種是先期支付部分補償款，然后分年按照規(guī)定標準補貼。此外，X縣還承諾，對于失地的農民，男性60周歲、女性55周歲以下的，政府免費提供就業(yè)培訓并就近推薦工作；男性60周歲、女性55周歲以上的，政府按月發(fā)放一定額度的生活補貼。

對于政府的補償措施，L村的村民表示無法接受。一方面是補償價格令他們無法忍受，他們表示“這讓今后的生活不知如何是好”。再者，各種因拆遷致富的報道和傳聞更是加重了L村村民不滿的情緒。正如L村一名村民所說，“在蘇南那邊，拆遷一套房，征收一塊地，政府給的補貼可以讓你一輩子吃不完?！薄昂炞帧笔钦鞯夭疬w完成的標志性環(huán)節(jié)，也是“纏鬧政治”發(fā)端之時。“簽字”又是伴隨著丈量土地等一系列行為而實現(xiàn)的。在X縣管委會與村級組織對土地進行丈量的過程中，村民使出渾身解數(shù)，盡顯“纏鬧”之術，如挖斷道路阻擋政府的車輛，村里婦女和老幼直接蹲守在田地里。安排專人不分晝夜值守等等。應星認為，“就地抗爭”是指那些在當?shù)匾劳泻戏ǖ慕M織、采用合法的宣傳政策或較節(jié)制的群體聚集等方式來表達群體利益的行動。因此，可以把L村村民前期的這些抗爭行為視為“就地抗爭”。此外，“依法抗爭”活動也在緊鑼密鼓地進行，如派老人或婦女蹲守管委會辦公場所和縣政府辦公大樓，打起各種標語，圍堵領導。這也就是政府眼中的“纏訪”和“鬧訪”。與此同時，各種越級上訪也時有發(fā)生，不斷有人向市委、市政府甚至省委、省政府寄送上訪資料或直接派專人上訪。面對村民的抗爭，基層政府也積極應對，直接與村民溝通顯然成效不大，最佳選擇是與村級組織再度合作。這其中也蘊含著熟人社會的行動邏輯和各種非正式規(guī)則的運用。面對有可能既是親戚又是“領導”的村干部的諸如“都是一家人”、“支持工作”、“相互理解”等瓦解之術，農民自然不能像對待基層政府一樣，但是仍然采取的是軟磨硬泡式的“纏鬧術”。不僅如此。管委會也不斷挑選各部門中與各村關系密切的工作人員下村“做工作”，同樣遭遇到村民軟磨硬泡式的“纏鬧”，最終也無功而返。原計劃三個月完成的征地拆遷任務，半年過去了只是勉強完成了五分之一。可以預想的是，完成其余五分之四的任務，X縣政府和開發(fā)區(qū)管委會將會面臨村民更多非正式、非程序化但義似乎合法的對抗。

二、“纏鬧政治”何以可能——“弱政—刁民”的互動模式

X縣L村農民從“就地抗爭”到“依法抗爭”，再到“纏訪”、“鬧訪”，說明社會弱者并不必然在任何時候都處于弱勢地位，有時甚至擁有優(yōu)勢。將農民底層政治的自主性作為分析X縣L村農民維權抗爭的基點，同時將關注焦點放在其維權抗爭的日常事件上，便會發(fā)現(xiàn)農民的另一種底層抗爭的政治機制——“作為武器的弱者身份”，這使得“纏鬧政治”成為可能，并上演了一幕幕生動真實的情景劇。

1.征地拆遷中的“纏鬧政治”

X縣L村農民的抗爭活動主要經歷了三個階段：前期單純的“就地抗爭”階段，隨后的“就地抗爭”與“依法抗爭”并舉階段，以及對基層政府或村干部游說的“化解”階段。當然抗爭仍然在繼續(xù)，村民的抗爭形式也在不斷“推陳出新”。如果提煉村民們的抗爭過程，可以看出L村村民的抗爭也有自身遵循的政治邏輯，主要體現(xiàn)為兩點：一是不違法，努力游走于法律的“邊緣”。二是不妥協(xié).試圖把事情影響擴大，形成對基層政府強有力的政治與社會壓力。這也正是當前征地拆遷事件中官民互動的深層次邏輯，這些復雜的博弈術交織在一起就形成了所謂的“纏鬧政治”圖景。然而“纏鬧政治”看似復雜，內部卻始終存在著清晰的脈絡.即“當下有關鄉(xiāng)村治理研究中居于核心位置的基層政權、村級組織和農民的生存與互動邏輯”?；诖?，同時也可以認為，“纏鬧政治”是重新研讀國家一社會關系視角下基層政權、村級組織和農民在復雜的互動結構中博弈共生圖景的全新視角。在當前的中國政治研究中，底層微觀政治屬于薄弱環(huán)節(jié)，而征地拆遷中的政治景象更是難逃被忽視的命運?！袄p鬧政治”視角無疑有助于化解結構一功能主義在處理理論與實踐關系時所遇到的種種問題，并最大限度地還原農村征地拆遷實踐中鄉(xiāng)土政治的種種非正式、非制度化和非結構化的面相。

2.動態(tài)視角下的國家一社會關系與傳統(tǒng)的“強政府—弱社會”分析范式

隨著改革開放的深化，家庭聯(lián)產承包責任制的推廣，人民公社制度徹底進入歷史的話語體系之中。這就從根本上改變了中國農村的生活面貌和運作形態(tài)，國家權力在農村社會不斷呈現(xiàn)出弱化或退出的趨勢，隨之而來的是國家與社會關系的變化逐漸呈現(xiàn)出一種悖論現(xiàn)象。正如孫立平先生所指出的，“當代中國農村中國家與社會的關系就其存在狀態(tài)而言，表現(xiàn)為一種悖論現(xiàn)象，它的組織結構特征與它能夠做到的事情之間，存在一種明顯的不對稱性。”孫立平先生認為，之所以出現(xiàn)這種悖論現(xiàn)象，是因為我們沒有將國家與社會的關系放在一個動態(tài)過程中進行分析，自然也就探究不出國家與社會這種微妙關系的玄機所在。這種動態(tài)過程的解釋范式雖然可以消除我們對于悖論現(xiàn)象的疑惑，對一些根本性問題提供宏觀狀態(tài)的解釋力，但是在延展當前有關鄉(xiāng)村政治研究的學術譜系上卻沒有表現(xiàn)出極強的影響力。

在當前的鄉(xiāng)村治理或鄉(xiāng)村政治研究中，基于“國家一社會”二元理論的基層政權—村級組織—村民的三重互動的概化分析模式具有很強的影響力。這種概化分析模式混合著對“中國傳統(tǒng)政治視野中官府—民間社會的解說”，折射出了“強政府—弱社會”或者“官強—民弱”的分析范式。不可否認.這種分析范式擁有基于其理論特性的宏觀狀態(tài)的解釋力，但是在考察特定時空內細微或復雜的鄉(xiāng)村政治博弈中卻或多或少顯現(xiàn)出過于宏觀與形式化的尷尬。前文所述的征地拆遷中的實例就進一步彰顯了這一分析范式的某種局限性。在中國傳統(tǒng)的政治視野中，“官控民”是常態(tài)也是社會的共識，而上述征地拆遷實踐中，對于“民”的不配合，“官”（包括基層政府官員和具備官員特征的“村官”）卻表現(xiàn)出了某種形式上的無奈，最后不得不為化解農民的“纏鬧術”而想方設法，如“分而治之”、“小利誘惑”、“黨員帶頭”、“鼓勵先進”等，與農民直接溝通的手段也是層出不窮，如“攀親戚”、“談良心”、“顧人情”、“講大局”等等?？傊?，傳統(tǒng)意義上的“官”對“民”的強制力與統(tǒng)治力不見蹤影，卻隱約可以看出“官”對“民”的討好。這放在學術的話語體系中可以解讀為，雖然國家權力或地方基層政權沒有從根本上喪失對農民總體性的強制力或統(tǒng)治力，但是國家權力對農村社會的滲透和整合能力卻在不斷減弱。而隨著市場經濟的深入發(fā)展和“開發(fā)政治學”在基層政府觀念中的不斷強化，基層政府身份出現(xiàn)了重疊，成為政者與商家的復合體。這一變化自然不會止于基層政府。村級組織也被賦予了“贏利型”與“保護型”并置的屬性。這些變化在X縣L村的征地拆遷實踐中，便演繹出了“纏鬧政治”的景象。

3.官民強弱關系的倒置與更深層次的“民弱”

從以上論述可以看出，日常政治運作過程中出現(xiàn)了一種有趣的官民強弱關系的倒置——“官弱—民強”。然而，這只是征地拆遷中所折射出來的表象，表面上的“官弱—民強”是更深層次的“民弱”。在人民公社時期達到極致的中國政治與行政權威的強勢退出歷史舞臺以后，全能政治也開始不斷消解，整個鄉(xiāng)村的運作形態(tài)隨之發(fā)生變化，基層政權組織由于失去對農民賴以生存的土地的控制權而失去了對農民的日?？刂茩?，加之宏觀上的城鄉(xiāng)二元結構的松弛和人口流動的加速，使得基層政權與農民的制度性互動難度加大，一定程度上呈現(xiàn)出一種制度的裂隙，農民的強勢地位本質上是對這種制度裂隙的利用。而這種利用行為的背后是農民伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化浪潮的深層次的不安全感。土地是農民的安身立命之本，農民失去土地也就失去了根本。從對X縣被征地農民的訪談中，我們可以清晰看出這一隱匿于“纏鬧”背后的不安全感：“農民不像他們鄉(xiāng)村干部，他們有工資，退休了有退休金，俺們只有地”；“你到城里吧，城里人看不起人，你也不能和城里人一樣（享受平等權利）”；“農民只屬于農村，俺們一輩子都這樣，都習慣了，不像小青年們，各處跑跑無所謂的”。這樣，農民才運用“纏鬧”之術去阻礙公共利益而只顧及自身的“微利”。從某個方面來看，這其實是農民在當前鄉(xiāng)村治理結構中被邊緣化的必然結果。農民是農村之所以稱之為農村的標志，良性的鄉(xiāng)村治理結構應是以農民為重要主體的有序治理格局，而這也正是對于當前社會轉型背景下農民愈加處于弱勢地位的全面、有效的回應。

三、消解“纏鬧政治”——樞紐型鄉(xiāng)村治理結構的構建

“纏鬧政治”的現(xiàn)實圖景雖然是對征地拆遷以及鄉(xiāng)村治理中官民互動與博弈主題的“深描”，具有極強的現(xiàn)實解釋力，但是“纏鬧政治”的存在與繼續(xù)發(fā)展絕不會停留在“劇場效應”上，而會深層次地影響并威脅著良性國家—社會關系與有序鄉(xiāng)村治理格局的形成。因此，必須構建基于現(xiàn)實官民互動關系與基層鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實的樞紐型鄉(xiāng)村治理結構。治理結構，從本質上來說，是一種關系形態(tài)，是按照一定原則和目標而將所有主體及其行為整合起來的一種關系復合體。而在這一關系復合體中，所有主體及其行為的總和可以稱之為結構形態(tài)。它包括權力體系、組織方式、運作過程以及價值基礎。對于當前中國農村“纏鬧”式的征地拆遷現(xiàn)實場景和治理結構構建的基本現(xiàn)實來說，良性的鄉(xiāng)村治理結構或官民互動格局就意味著鄉(xiāng)村治理結構中各種關系與不同行為主體的有效對接并發(fā)揮出鄉(xiāng)村治理結構的整體性作用。這也就是說，良性的鄉(xiāng)村治理結構能夠有效建立，就必須有與之相適應的結構形態(tài)。概括說來，必須建立起以單中心與多維度為顯著特征的立體關系網絡，互補性與有效性并存的全面資源供給保障。以及基于社會正義的認同性價值基礎。也只有這樣才能最大程度地消解“纏鬧政治”現(xiàn)象。

1.建立單中心與多維度的立體關系網絡

治理從本質上要求更多主體參與矛盾化解過程。而單向度的線性控制要求結構具有高度同質性，而且上下級關系以權力為紐帶，這顯然與鄉(xiāng)村治理的基本現(xiàn)實是不符的。當前的鄉(xiāng)村治理主體主要是基層政府、村級組織以及農民，基本態(tài)勢是基層政府處于強勢地位（或在村級組織處于強勢地位時處于次強勢地位），而村級組織處于次強勢地位（或在基層政府處于次強勢地位時處于強勢地位），農民處于某種意義上的邊緣化地位。農民的這種邊緣化地位僅從X縣L村征地拆遷伊始土地所有權談判中“缺一”的局面就可見一斑。這種基本現(xiàn)實表現(xiàn)的是治理中參與主體單一、單向度的畸形關系模式。而良性的鄉(xiāng)村治理結構要求在鄉(xiāng)村治理中建立起與內外部的有效對接關系，從而發(fā)揮多個主體塒于鄉(xiāng)村治理的合力。這就要求當前的鄉(xiāng)村治理結構淵整現(xiàn)有參與主體的關系，確立治理結構的核心，培育新興參與主體，重視參與主體的動態(tài)變化和多元性，并最終建立起單中心、多維度的關系網絡。

調整現(xiàn)有參與主體的關系，就是要將基層政府組織置于更外圍的保障層次，使其能夠更好地發(fā)揮對農村工作監(jiān)督和指導的作用，同時要擺正農村基層組織與農民的關系，消除雙方關系的不對等現(xiàn)象。確立治理結構的核心，就是逐步確立并堅持農村基層黨組織和村民自治組織在鄉(xiāng)村治理中的核心地位。培育新興參與主體，就是要大力培育農村各類生產組織、經營性服務組織、公益性組織、公共服務組織等并將其有效地納入鄉(xiāng)村治理結構。重視參與主體的動態(tài)變化和多元性，就是要關注參與主體身份的轉化和身份的多重性，如進城務工的農民，雖然在農村時是單一的農民身份，但是一旦進入城市，便不再具有這種單一的身份。在上述基礎之上，要更加積極地發(fā)揮農村基層黨組織和村民自治組織的核心作用，努力使其在遵循各個行為主體差異化的行為邏輯的基礎上與之建立有效的對接。與此同時，農村基層黨組織和村民自治組織與其內部各主體之間，如黨組織與黨員之間，村民自治組織與村委會委員、村民代表甚至廣大村民之間也要建立起有機互動關系。只有這樣，才能最終織就一張多維度的關系網絡。

就征地拆遷的具體實踐來說，建立單中心、多維度的關系網絡，就是要不斷調整征地拆遷參與主體的地位與作用：逐步確立農村基層黨組織在征地拆遷實踐中的中心地位；大力引入新興參與主體.開拓農民多形式的參與渠道，使其不再被邊緣化；合理調整基層政府的角色與地位，使其從繁瑣的事務中解脫出來，更好地發(fā)揮整體性調控與監(jiān)督作用；最大限度地發(fā)揮農村各類其他組織在調解官民矛盾中的作用。

2.提供互補性與有效性并存的全面資源供給保障

在建立多維度的關系網絡之后，要積極構建農村基層黨組織和村民自治組織與各行為主體之間有機對接和有效互動的組織結構和運行機制，繼而為多元參與主體提供一種互補性和有效性并存的資源供給保障，并在差異化的參與主體或行為主體之間進行資源的有效配置。這一過程也就使得農民不再處于資源供給的邊緣地位，而是這一資源供給保障網絡的有機組成部分。在這一過程中，尤其要注重資源供給的針對性。首先，各行為主體資源需求的類型不同：處于核心地位的農村基層黨組織和村民自治組織急需的是組織建設的發(fā)展性資源，農民更關注的是致富增收的保障性資源，農村各類生產組織更多地需要技術指導與政策支持，農村經營服務性組織則更加希望通過獲取信息資源來開拓更廣闊的市場。其次，各行為主體資源需求的層次也有所不同：農村基層黨組織和村民自治組織更加需要關系到農村發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性資源，“自給自足”的農民則會對事關自身或家庭生存發(fā)展的基礎性資源表現(xiàn)出更加濃厚的興趣，其他各類組織會對各自所屬領域的相關資源更為敏感。其實，各類發(fā)展性資源有效互補的過程是一個不斷為農村發(fā)展和農民生活開辟新思路與新方向的過程，這可以較為妥善地解決征地拆遷后失地農民的生存和生活改善問題。當土地再也不被廣大農民視為安身立命的唯一資源之時，農民自然也就不會再為征地拆遷中土地補償?shù)亩嗌俣袄p鬧”。

3.鍛造基于社會正義的認同性價值基礎

人的生命意義與人的存在價值分別形成了哲學意義上的終極關懷和社會關懷。從根本上來說，任何組織都要回應這兩個方面的問題。社會關懷尤其成為當前社會治理中亟需關注的核心問題，因為它不僅關系個人的安身立命，也是維系一個共同體發(fā)展的重要內容。伴隨城鎮(zhèn)化與工業(yè)化而來的征地拆遷日益加劇了農民深層次的價值缺失和不安全感，這具體體現(xiàn)在：一是失去土地的農民對自身身份的困惑與對前途的迷茫；二是對事實上處于社會底層的農民長時期以來在價值層面關懷不足：三是社會轉型的深入發(fā)展瓦解了農民原有的共同體價值體系，而新的價值體系還沒有建立起來。因此，致力于破解“纏鬧政治”困局的良性鄉(xiāng)村治理結構必須能夠有效地實現(xiàn)內部各成員或參與主體的個體價值與共同體價值、一般社會價值的有機統(tǒng)一。一個結構內部各成員密切關系的建立在價值層面主要表現(xiàn)為他們的共同體價值基礎必須符合和反映社會正義。由此，一個良性鄉(xiāng)村治理結構的共同體價值基礎就體現(xiàn)在貫徹黨和國家的各項政策、反映時代精神、表達農民或其他組織的利益、服務農村社會等四項內容的有機統(tǒng)一。這就要求在良性鄉(xiāng)村治理結構的建立過程中，尊重農民和各類組織的主體意識，依據(jù)其各自不同的需求和價值內容，在堅持整體正義基礎上強調個體價值內容的差異，實現(xiàn)對各個參與主體的凝聚。這也就意味著，僅僅建立工具性的多維度關系網絡是不夠的，還需要鍛造基于資源供給保障的認同性價值。這種價值的核心就是理性的認同和信任，這是良性鄉(xiāng)村治理結構需要追求的深層次價值內容，更是消解失地農民深層次的價值缺失和不安全感的最根本措施。

四、結束語

在西方“國家一市民社會”理論的影響下，中國學界在近20多年來幾乎不假思索地援引“強國家—弱社會”的分析框架來分析近現(xiàn)代中國社會。這種基本學術研究現(xiàn)狀給了我們一種錯覺：中國社會是一個均質整體，缺乏分化與流變。盡管“強國家—弱社會”分析范式對宏觀現(xiàn)狀具有極強的解釋力，但是對于底層微觀政治實踐來說，難免有削足適履之嫌。要想增強“國家一社會”分析方式在農村征地拆遷這一特定時空領域的解釋力，必須把鄉(xiāng)村治理融入這一分析范式。杜贊奇認為，上個世紀80年代以后，學界普遍意識到了國家權力向鄉(xiāng)村社會滲透的基本事實，因此紛紛援引“國家政權建設”一詞作為解釋中國社會變遷的理論預設。不過。這種理論預設卻過于重視國家政權下滲基層社會這一基本現(xiàn)實，而忽略了基層社會公民身份建構與國家認同這一基本現(xiàn)實。因此國內有學者就特別強調以“國家治理轉型”取代“國家政權建設”?；厮?949年以后的中國基層社會變遷史，我們不難發(fā)現(xiàn).人民公社制度這種全能主義治理模式使得政權機構以前所未有的姿態(tài)滲透到基層社會。改革開放之中，這種全能主義的治理結構又遭到迅速消解，消解的結果是基層權力的過度流失，取代人民公社的基層政權與村級組織權威漸趨衰微，使得基層社會治理陷入一種“纏鬧”格局，即基層政權與村級組織為自身的利益與農民博弈和互動的基本現(xiàn)實。而這背后隱含的是“國家治理轉型”的強烈訴求，這種強烈訴求又催生了鄉(xiāng)村治理轉型的內在機理。它要求在原有鄉(xiāng)村關系格局改變的背景下，重塑鄉(xiāng)村治理結構。從當前社會主義新農村建設的基本實踐中，不難發(fā)現(xiàn)治理主體——農民的關系是重塑的關鍵點，因此必須以農民為本，以村民自治組織為中心，構建一種全新的樞紐型鄉(xiāng)村治理結構。

（責任編輯 劉龍伏）