日本輕微犯罪處理機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)與啟示

于佳佳

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*上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院講師、法學(xué)博士?！緸榱吮苊馊瘴臐h字與中文漢字的混亂，本文在注釋中的日文部分添加了下劃線?！?/p>

日本輕微犯罪處理機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)與啟示

于佳佳*

目次

一、警察的權(quán)限

(一) 警察權(quán)力的擴(kuò)張

(二) 警察處罰權(quán)的喪失

二、檢察的正義

(一) 檢察正義的內(nèi)部保障

(二) 檢察正義的外部保障

三、司法的效率

(一) 簡化司法程序

(二) 罪與非罪的界定

四、日本輕微犯罪處理機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

如何公正而效率地處理輕微犯罪是重要課題。日本解決此問題時(shí)，首先，將警察權(quán)限限定于偵查權(quán)。然后，賦予檢察官起訴裁量的權(quán)限，通過相關(guān)制度設(shè)計(jì)，保障檢察權(quán)行使的正義性和民主化。對于決定起訴的輕微犯罪，采用簡易司法程序。情節(jié)輕微的違法行為游離于罪與非罪之間，即使作為犯罪立法，也屬于執(zhí)法不能被期待的象征性立法，而通過行政制裁和刑事制裁的交錯(cuò)解決此類問題，值得關(guān)注。

警察權(quán)限 檢察正義 簡易程序 象征性立法 行政制裁和刑事制裁的交錯(cuò)

如何公正而有效率地處理輕微犯罪，無論在理論界還是實(shí)務(wù)界都是非常重要和難以把握的課題。根據(jù)我國刑法，一個(gè)危害社會(huì)的行為如果“情節(jié)顯著輕微”，是不能構(gòu)成犯罪的。而情節(jié)是否“顯著輕微”，其判斷標(biāo)準(zhǔn)有彈性、并不確定，在處理游走于罪與非罪之間的行為時(shí)，會(huì)在“刑事司法機(jī)關(guān)和行政管理機(jī)關(guān)之間的管轄權(quán)方面引起爭議”。*王世洲：《從比較刑法到功能刑法》，長安出版社2003年版，第6頁(原文標(biāo)題為《中德劃分罪與非罪方法的比較研究》，載《南京大學(xué)法律評論》1999年秋季號總第12期)。結(jié)合刑事程序法，檢察官可以通過決定不起訴將部分輕微犯罪從刑事司法程序中分流出去，但同時(shí)需要探討如何防止檢察權(quán)力濫用。如果把輕微犯罪的處理完全司法化，面臨的問題是司法成本的提高和司法效率下降。歷史上，日本在處理輕微犯罪時(shí)也面臨過同樣的難題，積累了諸多教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展起來的輕微犯罪處置模式在刑事和刑事訴訟法的交錯(cuò)以及行政制裁和刑事制裁的交錯(cuò)兩個(gè)方面頗具特色。本文擬以日本法為參鑒，探討文章開篇所提問題。

一、警 察 的 權(quán) 限

初期，處理輕微違法時(shí)，日本面臨的問題是，警察權(quán)力的擴(kuò)張。改革的成果是，對輕微違法的處罰權(quán)從警察權(quán)限中剝離出來，全部交由法院行使。

(一) 警察權(quán)力的擴(kuò)張

19世紀(jì)中期以前，國家主要通過行政規(guī)制體制來實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的管理和控制。當(dāng)時(shí)，“裁判人員聽取雙方當(dāng)事人的主張，做出司法裁斷”這樣的刑事司法裁判制度尚未形成。行政官員受君主或領(lǐng)地主委派，代其管理事務(wù)或維持地方秩序(前者被稱為“代官”，后者被稱為“奉行”)。這樣的行政官員一身肩負(fù)今天的檢察官和法官所履行的雙重職責(zé)，全權(quán)負(fù)責(zé)案件的偵查、審理和判決；程序上采用的是職權(quán)主義模式，也具有強(qiáng)烈的行政色彩。*川口由彥『日本近代法制史』〔新世社·1998年〕，頁52、53。以1870年頒布的《新律綱領(lǐng)》為起點(diǎn)，日本開始構(gòu)建以刑事制裁為中心的現(xiàn)代司法體制，以下論述由此展開。

明治維新之后，國家迫切需要編纂一部維持社會(huì)秩序的統(tǒng)一刑法典，《新律綱領(lǐng)》應(yīng)運(yùn)而生。此部綱領(lǐng)規(guī)定了從重罪到輕罪的各類犯罪。1880年頒布、1882年實(shí)施的《刑法典》(下文簡稱“舊刑法典”)將各類犯罪進(jìn)一步規(guī)整，第一編是總則，第二編是公共利益有關(guān)的重罪和輕罪，第三編是對身體財(cái)產(chǎn)的重罪和輕罪，第四編是違警罪。此前，對違反公共道德規(guī)范的行為一般依據(jù)行政警察取締法令處理，舊刑法典將這些法令集大成，統(tǒng)一規(guī)定為違警罪，此類犯罪相當(dāng)于我們今天所說的輕犯罪。*內(nèi)田誠「明治前期における行政警察的取締法令の形成：違式註違條例から舊刑法第四編違警罪へ」早稲田法學(xué)會(huì)誌33號51頁(1982)。違警罪是最輕的犯罪，科處拘留(最長29日)和罰金刑。違警罪的警察執(zhí)法成為戰(zhàn)前最大的問題，下文詳細(xì)說明這些問題。

《治罪法》(與舊刑法典同年頒布實(shí)施，是刑事訴訟法的前身)雖然規(guī)定，違警案件應(yīng)該由專門設(shè)置的違警法院(又稱為治安法院)管轄，但該規(guī)定形同虛設(shè)，實(shí)際執(zhí)法過程中，違警案件的處理和處罰實(shí)際上由警察把握。警察執(zhí)法的根據(jù)是，1885年9月24日出臺(tái)的太政官第31號布告*太政官是負(fù)責(zé)司法、行政和立法的最高國家機(jī)關(guān)，太政官公布主要與當(dāng)時(shí)已經(jīng)頒布實(shí)施的法律不矛盾，就同法律一樣，具有效力。內(nèi)閣設(shè)立之后，取代了太政官。中規(guī)定的“違警罪即決例”。根據(jù)此即決例，警察局(屬于行政機(jī)關(guān))的局長、分局長或其代理人有權(quán)對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的違警案件，不經(jīng)正式的裁判程序，聽取被告人的事實(shí)陳述、調(diào)查證據(jù)之后，直接做出處理決定。違警罪即決例賦予警察便宜處理違警案件的權(quán)力，實(shí)際上是承認(rèn)了警察對此類案件的處罰權(quán)，架空了治罪法中有關(guān)違警罪法院管轄的規(guī)定。*熊倉武『軽犯罪』〔日本評論社·1950年〕，頁50、51。

此后，立法機(jī)關(guān)對違警罪的相關(guān)規(guī)定做了調(diào)整。首先，1890年頒布實(shí)施的《刑事訴訟法》取代了《治罪法》?！斑`警案件由違警罪法院管轄”這條規(guī)定從新法中刪除，改由同年頒布的《法院構(gòu)成法》規(guī)定。根據(jù)《法院構(gòu)成法》第16條，違警罪等被處以拘留或罰金刑的犯罪行為全部由區(qū)法院管轄，不再設(shè)立專門管轄違警案件的特別法院。然而，司法實(shí)踐中，違警案件警察執(zhí)法的現(xiàn)象并沒有因立法上的調(diào)整而有所改變。*見前注〔5〕，熊倉武書，第50、51頁。

根據(jù)1907年修改后的舊刑法，犯罪類型由原來的重罪、輕罪和違警罪三分變?yōu)橹刈锖洼p罪二分，違警罪從刑法典中拿出，放在1908年內(nèi)務(wù)省令16號“警察犯處罰令”中加以規(guī)定。這里需要注意的是，違警罪的罪名不再出現(xiàn)在刑法典中，但這并不意味著，違警案件的非犯罪化，換言之，違警案件依然作為刑事案件處理，只是相關(guān)法律依據(jù)沒被規(guī)定在刑法典中。立法上糾結(jié)的問題是，違警案件是規(guī)定在刑法典中，還是在刑法典之外作為單行法規(guī)來規(guī)定。結(jié)合當(dāng)時(shí)的社會(huì)政治背景，可以說，該問題并非純粹的法律問題。明治維新之后，在日本資本主義發(fā)展的初期階段，半封建主義和國家絕對主義的勢力尚有殘余，政治上和階級性上處于支配地位的日本權(quán)力階層需要考慮設(shè)計(jì)一種便于支配民眾的規(guī)制和制裁方式，變動(dòng)違警案件的處理方式也是服務(wù)于此目的。*見前注〔5〕，熊倉武書，第52頁。

綜上所述，日本戰(zhàn)前的司法實(shí)踐中，違警案件并非由司法處理，而是由警察直接處理決定。警察權(quán)力行使的根據(jù)是違警罪即決例和警察犯處罰令，而兩者均不是立法機(jī)關(guān)制定的法律。違警案件的警察執(zhí)法是當(dāng)時(shí)特殊歷史背景下的產(chǎn)物，并不符合現(xiàn)代法治精神。需要特別注意的是，盡管在當(dāng)時(shí)警察對違警案件實(shí)際上行使著處罰的權(quán)力，但這種權(quán)力并非不受制約，主要的制約措施有兩個(gè)：一是實(shí)體法上的制約，即，警察直接處理的行為限于被科處拘留或罰金刑的犯罪行為，拘留的最長關(guān)押期間是29日；二是程序法上的救濟(jì)，即，當(dāng)被告人對警察的處理結(jié)果不服時(shí)，有權(quán)向法院提起正式的訴訟，要求司法處理。

(二) 警察處罰權(quán)的喪失

戰(zhàn)前，違警罪即決例與警察犯處罰令一度被作為鎮(zhèn)壓社會(huì)運(yùn)動(dòng)的工具利用，警察權(quán)力濫用造成了大量侵害人身自由的惡性事件，社會(huì)影響非常惡劣。*見前注〔5〕，熊倉武書，第74頁。戰(zhàn)后，根據(jù)1946年頒行的新憲法，用于壓制國民自由和平等的彈劾鎮(zhèn)壓法令直接被廢除或者被宣布無效；為實(shí)施這些法令而設(shè)置的國家機(jī)關(guān)也被解散或其職權(quán)被終止。

在政治環(huán)境逐漸轉(zhuǎn)變和法治化進(jìn)程已經(jīng)開始的社會(huì)背景之下，違警罪即決例和警察犯處罰令作為違憲法令被廢除，1949年另行頒行《輕犯罪法》，違警案件全部作為輕犯罪法中規(guī)定的犯罪處罰，由新設(shè)立的簡易法院管轄。《輕犯罪法》制定的重大歷史性意義在于，該法是“廢除警察犯處罰令之后，取而代之的法律”，這是一部真正的“法律”。*見前注〔5〕，熊倉武書，第90頁。

通過這樣的調(diào)整，違警案件的處理重新由“法律”加以規(guī)范。警察的權(quán)限限于對案件進(jìn)行偵查以及此后把案件送交檢察官，決定是否起訴的權(quán)限專屬于檢察官，處罰權(quán)歸屬于法院。

二、檢 察 的 正 義

處罰權(quán)從警察權(quán)限中被剔除后，決定是否讓犯人接受刑事審判是專屬于檢察官的權(quán)限(起訴獨(dú)占)，檢察官接到案件之后也可以基于對具體情節(jié)的考量決定不起訴(起訴裁量)。在這一環(huán)節(jié)，對決定不起訴的案件而言，檢察官將這部分案件從刑事司法程序中分流出去，實(shí)際上行使著決定無罪的權(quán)力；*例如，2010年檢察廳起訴人員數(shù)518253人，不起訴人員數(shù)913356人(其中起訴裁量者839984人，犯罪嫌疑不充分者51922人)，起訴率為36.2%。上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)參見法務(wù)省大臣官房司法法制部司法法制課編纂的《2010年檢察統(tǒng)計(jì)年報(bào)》。對于決定起訴的案件而言，檢察官的判斷也極大影響著法院的判決，這主要表現(xiàn)為，日本刑事審判中有罪率非常高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1957年之后每年有罪率都維持在99%以上，無罪率不足0.02%。*參見法務(wù)省每年編纂的『犯罪白書』。例如，根據(jù)2012年犯罪白皮書中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，起訴案件中有罪率高達(dá)99.9%；根據(jù)2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，有罪率同樣高達(dá)99.98%，接近100%?？梢哉f，在日本，檢察的正義決定著司法的正義。為了保障檢察權(quán)行使的正義性和民主化，防止腐敗，日本設(shè)計(jì)了以下制度。

(一) 檢察正義的內(nèi)部保障

檢察正義的內(nèi)部保障主要有兩個(gè)，一是，檢察官的獨(dú)立偵查權(quán)；二是，以檢察組織的正義來確保個(gè)案處理的正義。

1.獨(dú)立的偵查權(quán)

刑事偵查首先是警察的職權(quán)，但在日本，偵查權(quán)并非完全交由警察行使，檢察官也不是只負(fù)責(zé)依據(jù)警察送交來的材料決定是否起訴。日本的檢察官有權(quán)考慮案件的具體情節(jié)通過裁量決定是否起訴，*從明治維新開始，起訴裁量作為一種慣行在檢察實(shí)務(wù)中被采用[關(guān)于日本起訴裁量主義的發(fā)展歷史參見三井誠「検察官の起訴猶予裁量—その歴史的および実証的研究1─5」法學(xué)協(xié)會(huì)雑誌87巻9號(1970)，91巻7、9、12號(1974)，94巻6號(1977)〗。1885年司法大臣發(fā)布了關(guān)于輕微犯罪不檢舉的訓(xùn)令。此后，司法大臣、檢事總長的訓(xùn)令和訓(xùn)示中反復(fù)倡導(dǎo)運(yùn)用起訴裁量，起訴裁量也確實(shí)在司法實(shí)務(wù)中得到廣泛運(yùn)用。最初采用起訴裁量的目的是為了節(jié)省司法和監(jiān)獄的成本，此后繼續(xù)堅(jiān)持采用的主要原因是，該制度可以反映刑事政策上對違反法令的行為人進(jìn)行個(gè)別性處理的要求。參見青柳文雄「日本の検察(現(xiàn)代の検察—日本検察の実體と理論〈特集〉)」法學(xué)セミナ増刊総合特集シリーズ16號33頁(1981)。1918年司法部法務(wù)局通牒指示，“凡是有犯罪嫌疑的案件，即使具備起訴條件、犯罪嫌疑充分、犯罪情節(jié)并不輕微，但是，考慮到犯罪嫌疑人的主觀情況，認(rèn)為可以緩期提起公訴的，也可以緩期提起公訴，并在一定期間內(nèi)觀察其行為。在期間內(nèi)再有違法事件發(fā)生時(shí)，即啟動(dòng)起訴程序”。由此可見，在戰(zhàn)前，起訴裁量雖然沒有作為制度明文寫入法律中，但已在檢察活動(dòng)中得到了切實(shí)的運(yùn)用。參見松尾浩也「現(xiàn)代検察論(現(xiàn)代の検察—日本検察の実體と理論〈特集〉)」法學(xué)セミナ増刊総合特集シリーズ16號4頁(1981)。1922年的《刑事訴訟法》正式規(guī)定了起訴裁量制度，該法第279條規(guī)定，“考慮到犯人的性格、年齡、境遇、犯罪情狀以及犯罪后的表現(xiàn)等，認(rèn)為沒有必要追究責(zé)任的，可以決定不起訴”。至此，起訴裁量不僅有了司法實(shí)踐中實(shí)際被運(yùn)用之“實(shí)”，而且有了法律上被明文規(guī)定之“名”。參見三井誠「『大浦事件』の投げかけた波紋：內(nèi)相の涜職と起訴猶予処分の當(dāng)否(特定研究『日本近代化』特集)」神戸法學(xué)雑誌20巻3·4號(1971)。戰(zhàn)后，新修訂的《刑事訴訟法》第248條完全繼承了舊刑事訴訟法中有關(guān)起訴裁量的規(guī)定。為了保障裁量的妥當(dāng)性，檢察官認(rèn)為必要時(shí)有權(quán)獨(dú)立展開偵查。

歷史上，警察的偵查權(quán)與檢察官的偵查權(quán)之間的關(guān)系轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了一個(gè)過程。20世紀(jì)60年代之前，一般認(rèn)為，所謂檢察官的偵查是指，檢察官對警察偵查中不充分的地方進(jìn)行補(bǔ)充性調(diào)查，獨(dú)立偵查權(quán)這一觀念尚未在檢察組織內(nèi)部完全形成。*川崎英明『現(xiàn)代検察官論』〔日本評論社·1997年〕，頁24。70年代之后，特別是到了80年代之后，檢察官的權(quán)力進(jìn)一步增強(qiáng)，檢察官不僅僅是指揮警察實(shí)施補(bǔ)充偵查，在警察難以出動(dòng)或者警察不具備特定偵查能力的案件中(例如，與政界關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的選舉案件、貪污案件、瀆職案件等，僅依靠警察的力量難以調(diào)查徹底)會(huì)積極地展開獨(dú)立偵查。*鈴木義男「現(xiàn)代日本の検察(現(xiàn)代の検察—日本検察の実體と理論〈特集〉)」法學(xué)セミナ増刊総合特集シリーズ16號59頁(1981)。在檢察官獨(dú)立偵查的案件中，不能把檢察官的偵查簡單地理解為警察偵查延長線上的行為，這是真正的“獨(dú)立”偵查。*野村二郎『日本の検察(第2版)』〔日本評論社·1991年〕，頁12。

這里需要注意的是，并非任何情況下，檢察官認(rèn)為必要時(shí)都會(huì)積極展開獨(dú)立偵查。在某些特定的經(jīng)濟(jì)違法領(lǐng)域，對罪與非罪的第一次甄別由國家專設(shè)的行政機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)。例如，在違反《壟斷禁止法》的案件中，“公正交易委員會(huì)”(該委員會(huì)不隸屬內(nèi)閣，是完全獨(dú)立行使職權(quán)的行政委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理違反壟斷禁止法的行為)首先對違反該法的行為進(jìn)行調(diào)查和處理，把其認(rèn)為構(gòu)成犯罪、應(yīng)該追究刑事責(zé)任的案件檢舉到檢察院。*《壟斷禁止法》第73條第1款。法律實(shí)際上賦予公正交易委員的權(quán)限是，裁量決定某一違反行為是否應(yīng)該受到刑事追訴。檢察院對公正交易委員會(huì)檢舉案件進(jìn)行獨(dú)立的偵查和判斷，做出起訴或者不起訴的決定。但作為對起訴裁量的一種監(jiān)督和審查，同法第73條第2款又規(guī)定，“檢察官對公正委員會(huì)檢舉案件做出不起訴處分決定的時(shí)候，檢察總長必須毫不遲延地通過法務(wù)大臣把不起訴處分的決定以及做出該決定的原因以書面形式向內(nèi)閣總理大臣匯報(bào)”，檢察官一旦做出不起訴處分決定就必須進(jìn)行繁瑣的匯報(bào)，鑒于此，檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)烈希望公正交易委員會(huì)檢舉的一定是那些確定可以被起訴的案件。但這種期待實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn)，原因在于，判斷行為是單純的行政違反還是可罰的犯罪需要大量的專業(yè)知識(shí)，需要嚴(yán)密的調(diào)查取證，而這些司法活動(dòng)超過了公正交易委員會(huì)的職權(quán)范圍。公正交易委員會(huì)是行政機(jī)構(gòu)，只有行政調(diào)查權(quán)，沒有刑事案件中調(diào)查取證的權(quán)限。*內(nèi)田文昭、島伸一「経済犯罪と検察(現(xiàn)代の検察—日本検察の実體と理論〈特集〉)」法學(xué)セミナ増刊総合特集シリーズ16號231頁(1981)。為了解決上述難題，日本2006年修改了《壟斷禁止法》，賦予公正交易委員會(huì)“犯罪調(diào)查權(quán)”。該權(quán)力的具體內(nèi)容是，公正交易委員會(huì)事前取得法院的令狀，依據(jù)許可令有權(quán)強(qiáng)行勘驗(yàn)現(xiàn)場，搜查家宅，沒收資料。新規(guī)定賦予作為行政機(jī)構(gòu)的公正交易委員會(huì)一定程度上的強(qiáng)制性偵查權(quán)限，主要適用于對國民生活影響重大的卡特爾(企業(yè)合并)和價(jià)格操縱合意等公平交易委員會(huì)認(rèn)為僅僅靠行政處分無法達(dá)到規(guī)制目的的惡劣行為。*《壟斷禁止法》第89條、第90條、第91條中規(guī)定的犯罪。

2.檢察組織的正義

檢察組織也是行政組織的一部分，但是，有別于其他行政組織的獨(dú)特性在于，檢察官個(gè)人的“獨(dú)立性”和檢察官“同一體”原則兩者的結(jié)合，后者是對前者的制約。具體而言，一方面，檢察官個(gè)人作為一個(gè)“獨(dú)任制機(jī)關(guān)”對其所負(fù)責(zé)的案件具有偵查和處分的權(quán)限；另一方面，檢察總長“對檢察廳的全體職員進(jìn)行指揮、監(jiān)督”*《檢察廳法》第8條和第9條第2項(xiàng)。，即，檢察總長和檢察長等上級檢察官對各個(gè)檢察官有指揮監(jiān)督權(quán)，有權(quán)把案件調(diào)到上級檢察官負(fù)責(zé)，也有權(quán)在檢察官之間互調(diào)，這就意味著，每一個(gè)檢察官是檢察組織中的一員，全體檢察官的活動(dòng)遵循一體化方針。在檢察同一體原則下，檢察官權(quán)限的行使需要獲得上級的認(rèn)可；在規(guī)模大、影響面廣的重大刑事案件中，不僅需要得到其所在的地方檢察院的認(rèn)可，還需要向上級檢察院(高等檢察院和最高檢察院)報(bào)告，由上級檢察院做出最終決定。此外，上級檢察院會(huì)定期對下級檢察院從事的偵查、處分、出庭公訴等檢察活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和檢查。通過上述措施，檢察組織對個(gè)案處理是否恰當(dāng)進(jìn)行內(nèi)部檢查和確認(rèn)，在此基礎(chǔ)上做出檢察組織的判斷。從這個(gè)角度，可以說，日本檢察的正義首先通過檢察組織的正義來實(shí)現(xiàn)。*中國學(xué)者的介紹參見裘索：《日本國檢察制度》，商務(wù)印書館2003年版，第28頁。

需要注意的是，原則上檢察組織不需要向外部公開或解釋判斷理由。例如，決定不起訴時(shí)，決定不起訴裁定的正文中只會(huì)記載“證據(jù)不足以證明犯罪嫌疑，所以決定不起訴”或“承認(rèn)犯罪事實(shí)，但考慮到具體情節(jié)，所以決定不起訴”等結(jié)論性的文字，不會(huì)對不起訴理由做進(jìn)一步說明。根據(jù)學(xué)者的分析，這樣的做法與日本司法的獨(dú)特性格密切相關(guān)。日本司法中所滲透的根深蒂固的概念是，日本司法的對象是那些“在社會(huì)的邊緣地帶發(fā)生的特殊問題”，這些問題與社會(huì)生活或經(jīng)濟(jì)生活中的常規(guī)問題有別，刑事司法上處理的犯罪更是大大悖離社會(huì)常識(shí)的行為，在違法犯罪這一“非常規(guī)世界”中，相關(guān)問題與民眾的日常生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)無關(guān)，這樣的問題需要具備專業(yè)法律知識(shí)和資質(zhì)的專家集團(tuán)。*郷原信郎『検察の正義』〔筑摩書房·2009年〕，頁62。

(二) 檢察正義的外部保障

檢察正義的外部保障主要通過“檢察審查會(huì)制度”和“提交審判制度”來實(shí)現(xiàn)。

1.檢察審查會(huì)制度

二戰(zhàn)后，在檢察民主化的過程中，為了對檢察權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督和制衡，加強(qiáng)國民對司法的參與和干預(yù)，檢察審查會(huì)制度被創(chuàng)設(shè)。*出口雄一「検察審査會(huì)法制定の経緯(刑事司法の大転換)」法社會(huì)學(xué)72號153頁(2010)。

1944年秋，占領(lǐng)軍司令部(General Headquarters，the Supreme Commander for the Allied Powers [GHQ/SCAP])為了實(shí)現(xiàn)檢察的民主化，建議日本政府考慮采用檢察官公選制度和陪審團(tuán)制度。法務(wù)廳(后改為法務(wù)省)討論后認(rèn)為兩種制度都不適合日本的國情，決定采用日本特色的“檢察審查會(huì)制度”，并于1948年正式制定了《檢察審查會(huì)法》。檢察審查會(huì)是民間組織，委員共11人，從一般國民中選出，其職責(zé)是審查檢察官?zèng)Q定不起訴是否合理，認(rèn)為明顯應(yīng)該起訴的，做出建議起訴的決議。需要注意的是，檢察審查會(huì)決議的性質(zhì)是“建議”或“參考”，對檢察官最終是否起訴并無法律上的約束力。*三井誠「検察審査會(huì)制度の現(xiàn)狀と課題(検察審査會(huì)法三○年〈特集〉)」現(xiàn)代刑事法69號83頁(2005)。換言之，即使檢察審查會(huì)認(rèn)為決定不起訴不合理，檢察官也沒有義務(wù)遵照檢察委員會(huì)的決議重新提起訴訟。從1948年到2008年為止，檢察審查會(huì)共審查案件153136件，其中被重新偵查的案件有16948件，最后重新被起訴的案件有1408件，僅占總數(shù)的8%。*平田紳「改正検察審査會(huì)の活動(dòng)：大規(guī)模事故と起訴強(qiáng)制」福岡大學(xué)法學(xué)論叢55巻3·4號439頁(2011)。

如何使檢察審查會(huì)制度徹底發(fā)揮作用成為1999年司法改革的重要議題，賦予檢察審查會(huì)決議法律上的約束力作為重要議案被提出。*伊藤栄二「検察審査會(huì)改正の経緯及び概要について(特集 検察審査會(huì)制度の改正)」法律のひろば62巻6號19頁(2009)；寺崎嘉博「検察審査會(huì)の議決への法的拘束力(特集 刑事司法制度改革の動(dòng)向)」現(xiàn)代刑事法4巻11號39頁(2002)。這一議案最終被立法機(jī)關(guān)所采納，2004年修改了法律，導(dǎo)入了“起訴議決制度”。

起訴議決制度的主要內(nèi)容是，雖然檢察審查會(huì)對案件進(jìn)行審查后做出了“符合起訴條件的議決”，但是，檢察官重新做判斷時(shí)仍然決定不起訴，或者在3個(gè)月的法定期限內(nèi)沒有對檢察審查會(huì)的議決做出任何處理意見，在這種情況下，檢察審查會(huì)開始第二階段的審查。*《檢察審查會(huì)法》第41條第2款。在第二階段的審查中，8名以上的委員認(rèn)為“檢察官的不起訴決定不正確，應(yīng)該起訴”時(shí)，就此做出“起訴議決”，制作議決書，將其謄抄本送交法院。*《檢察審查會(huì)法》第41條第6款和第7款。此時(shí)，法院應(yīng)該指定律師，由律師代為履行檢察官的職責(zé)，提起公訴。*《檢察審查會(huì)法》第41條第9款和第10款。新導(dǎo)入的起訴議決制度正式賦予檢察審查會(huì)決議法律上的約束力，從而強(qiáng)化了檢察審查會(huì)的職能，具有“修正國家追訴主義”*新屋達(dá)之「法律時(shí)評 本格始動(dòng)した改正検察審査會(huì)」法律時(shí)報(bào)82巻11號2頁(2010)。的重要意義。

2.提交審判制度

“提交審判制度”(又稱為準(zhǔn)審判制度)是起訴獨(dú)占的法定例外。1948年修訂后的《刑事訴訟法》第262條首次規(guī)定了提交審判制度。該條規(guī)定，在公務(wù)員濫用職權(quán)踐踏人權(quán)案件中，檢舉人對檢察官?zèng)Q定不起訴不服的，有權(quán)請求法院將案件提交審判。如果法院認(rèn)可請求理由，就會(huì)指定律師，由律師代為履行檢察官的職責(zé)，提起公訴。*詳細(xì)的規(guī)定參見《刑事訴訟法》第262—269條以及《刑事訴訟規(guī)則》第169—175條。截至2010年10月21日，依據(jù)該制度提起公訴的案件一共有21件，涉案犯罪嫌疑人共23名。*読売新聞2010年10月21日夕刊。

三、司 法 的 效 率

經(jīng)過“二戰(zhàn)”后的司法改革，在日本，一切司法權(quán)都?xì)w屬于法院，不另外設(shè)置管轄行政犯罪的特別法院。隨著輕微犯罪案件數(shù)量的激增，迫于司法資源的有限性，在此類案件的處理中如何兼顧司法效率成為新問題。

(一) 簡化司法程序

對應(yīng)方法之一是，簡化司法程序。具體的制度有“簡易審判程序”和“立即審結(jié)程序”兩種。

1.簡易審判程序

《輕犯罪法》剛頒布實(shí)施之后的一段時(shí)期，以違反該法被送交檢察院的案件中相當(dāng)一部分沒有被起訴，換言之，不起訴率非常高。*見前注〔5〕，熊倉武書，第114頁。主要原因在于，作為該法前身的警察犯處罰令和違警罪即決例曾被用作為鎮(zhèn)壓民眾的政治工具，前車之鑒讓人們擔(dān)心新制定的《輕犯罪法》會(huì)再度被用于實(shí)現(xiàn)不正當(dāng)?shù)恼文康?，偵查?quán)會(huì)再度被利用作為蹂躪人權(quán)、鎮(zhèn)壓民眾運(yùn)動(dòng)的工具，所以，檢察官在決定起訴此類案件時(shí)會(huì)格外慎重。*法務(wù)省刑事局軽犯罪法研究會(huì)編著『軽犯罪法101問』〔立花書房·1995年〕，頁34。為了打消上述的疑慮，一方面，政府反復(fù)聲明，《輕犯罪法》絕對不是用以鎮(zhèn)壓民眾的運(yùn)動(dòng)；并且，違警罪即決例和警察犯處罰令被廢除后，相關(guān)案件的處理全部經(jīng)由司法程序，所以，行政權(quán)力濫用事件不會(huì)再度發(fā)生。另一方面，警察組織內(nèi)部也在對警察執(zhí)法進(jìn)行自律。歷史上殘存的顧慮逐步被消除。

對輕微犯罪案件，檢察官不會(huì)因?yàn)槠漭p微而決定不起訴。日本檢察官起訴的對象原則上是有罪判決可以被期待的案件，對那些可能被科處罰金刑的輕微犯罪，只要犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)充足，檢察官也會(huì)提起公訴，但一般選擇簡易程序。*這里需要注意的是，到20世紀(jì)90年代后期，在道路交通違反領(lǐng)域，為了更加快速解決日益增加的道路交通法規(guī)違反致人死傷案件，檢察廳改變了起訴的標(biāo)準(zhǔn)，起訴率大幅度降低(1987年的起訴率是54%，到1997年降到14%)，被科處罰金刑的人數(shù)也相應(yīng)減少。有關(guān)簡易審判程序的具體要求是，在沒有爭議、事實(shí)清楚明白的輕微案件中，以犯罪嫌疑人同意采用該程序?yàn)榍疤幔瑱z察官在起訴的同時(shí)提出以簡易程序進(jìn)行審判的請求，同時(shí)將書面文件和證物提交給法院，法院對這些書面文件和物證進(jìn)行書面審查，判定有罪，科處罰金刑。

在輕微犯罪領(lǐng)域，罰金刑廣泛適用帶來的一個(gè)問題是刑罰威懾力的降低。具體而言，犯罪的代價(jià)只不過是交一點(diǎn)罰金，這種印象一旦在民眾中形成，那么民眾就很難再感受到刑罰的威懾力，也難以因畏懼于刑罰的威懾力而不去犯罪。關(guān)于如何恢復(fù)罰金刑的威懾力，日本文獻(xiàn)中有不少討論。*佐伯仁志『制裁論』〔有斐閣·2009年〕，頁25。

2.立即審結(jié)程序

為了進(jìn)一步提高輕微犯罪案件的審判效率，2004年修改刑事訴訟法的時(shí)候新增加了“立即審結(jié)程序”，自2006年起開始正式實(shí)施。*此前，立即審結(jié)程序曾被用于解決道路交通法規(guī)違反案件。為了快速處理日益增加的交通案件，1953年制定了刑事訴訟法的特別法，其中規(guī)定了交通案件立即審結(jié)程序。有關(guān)立即審結(jié)程序的具體要求是，在事實(shí)清楚、情節(jié)輕微、可以很快完成證據(jù)調(diào)查的案件中，以犯罪嫌疑人同意適用該程序?yàn)榍疤?，檢察官提起公訴的同時(shí)以書面形式向法院提出采用該程序進(jìn)行審理的申請；并且，審判開始后，被告人對起訴書中記載的事項(xiàng)供認(rèn)不諱、承認(rèn)有罪。在滿足上述條件的情況下，法院原則上采用立即審結(jié)程序，除非法院發(fā)現(xiàn)存在其他理由以至于不能采用該程序。*《刑事訴訟法》第350條第2款和第8款。

立即審結(jié)程序的適用對象與簡易審判程序相同，但在以下三點(diǎn)上有別于簡易審判程序。其一，犯罪嫌疑人獲得律師幫助的權(quán)利得到了充實(shí)和增強(qiáng)。采用該程序的前提是有犯罪嫌疑人和律師的雙方同意，或者至少有犯罪嫌疑人的同意和律師的保留意見。*《刑事訴訟法》第350條第2款第4項(xiàng)。在做出同意的階段，如果犯罪嫌疑人迫于貧窮或者其他原因不能聘請律師，那么可以請求法院指定國選律師(即由國家選任的律師，類似公派律師)。*《刑事訴訟法》第350條第3款。被起訴之后，法院依據(jù)職權(quán)為沒有律師的被告人指定國選律師。*《刑事訴訟法》第350條第4款。其二，當(dāng)被告人做有罪陳述的時(shí)候，法官原則上必須按照立即審結(jié)程序進(jìn)行審理和判決。*《刑事訴訟法》第350條第8款。其三，法官一旦采用該程序進(jìn)行審判，那么量刑的時(shí)候必須判處刑罰緩期執(zhí)行。*《刑事訴訟法》第350條第14款。第三點(diǎn)也是對該程序適用范圍的限制，即，只有對可以判處刑罰緩期執(zhí)行的、實(shí)質(zhì)上輕微的犯罪才可以適用該程序。

(二) 罪與非罪的界定

從立法上，直接把輕微違法作為行政違反加以規(guī)定，提高案件進(jìn)入刑事司法程序的門檻，作為提高司法效率的手段之一并非不能考慮。但是，為了提高刑法對公民和國家利益的保護(hù)水準(zhǔn)，恰當(dāng)降低起刑點(diǎn)才符合現(xiàn)代法治國家的立法理念。在討論起刑點(diǎn)降低的同時(shí)需要考慮的問題是，情節(jié)輕微的違法行為即便作為犯罪被立法，是否總能引起警察執(zhí)法、檢察官起訴的“興趣”？如果能夠引起“興趣”的違法行為通常是情節(jié)比較嚴(yán)重的，那就有必要探討罪與非罪之間的界定。

1.象征性立法的不提倡

在日本，像亂扔煙頭這樣的違反社區(qū)公共道德規(guī)范的行為是否構(gòu)成犯罪由地方自治體立法。*《地方自治法》第14條第3款規(guī)定，地方公共團(tuán)體有權(quán)制定以輕微違法為對象的制裁法令。這里的輕微違法是指應(yīng)該被科處短期自由刑(最高刑期是2年)或財(cái)產(chǎn)刑(最高金額是100萬日元)的輕微違法。有的地區(qū)是作為行政違法來進(jìn)行立法；有的地區(qū)是整體上作為行政違法，但為了對社區(qū)內(nèi)旅游景點(diǎn)進(jìn)行特別保護(hù)，規(guī)定在景點(diǎn)內(nèi)亂扔煙頭是犯罪；有的地區(qū)是整體上作為犯罪來進(jìn)行立法；有的地區(qū)認(rèn)為這類行為不是制裁對象。然而，結(jié)合執(zhí)法現(xiàn)狀來看，即便是明文規(guī)定丟棄煙蒂的行為是犯罪，也不能期待警察真的會(huì)去取締這類行為；即便是警察去取締這種行為并且送交給檢察官，也不能期望檢察官真的會(huì)提起公訴；地方自治體針對此類行為制定罰則的時(shí)候，實(shí)際上也沒有期待這類行為真的會(huì)被追究刑事責(zé)任，這種立法的意義僅在于，通過法律向公眾宣告這是一種被禁止的行為。此類立法被稱為“象征性立法”。*佐伯仁志『刑法総論の考え方·楽しみ方』〔有斐閣·2013年〕，頁12。

象征性立法主要存在以下幾點(diǎn)問題。其一，象征性立法可以被期待的只有規(guī)范宣示的功能，但是，很難認(rèn)為一種實(shí)際上不會(huì)被適用的罰則能夠確實(shí)發(fā)揮這種功能。其二，處罰亂扔煙頭這類行為反而會(huì)折損刑罰的威懾力。原因在于，即使這類行為被規(guī)定為犯罪，但對行為人不過是科處罰金刑，罰金刑的過多適用會(huì)給國民留下一個(gè)印象，刑罰也不是多了不起的制裁手段。其三，根據(jù)日本的法律，對交不起罰金的行為人，會(huì)改為科處強(qiáng)制服勞役的刑罰。規(guī)定和適用罰金刑的初衷就是盡量減少短期自由刑的適用，而改用強(qiáng)制服勞役的結(jié)果是，行為人最終仍以人身來承擔(dān)刑事責(zé)任，這便抹殺了罰金刑的初衷。與此相對，在此類案件中適用行政罰金會(huì)更具優(yōu)勢。理由之一，行政罰金的執(zhí)法過程不會(huì)給警察和檢察官帶來負(fù)擔(dān)。理由之二，如果把亂扔煙頭的行為作為行政違反定性，那么當(dāng)行為人沒有能力支付行政罰金時(shí)，可以依法強(qiáng)制執(zhí)行其財(cái)產(chǎn)(不能強(qiáng)制其服勞役，因?yàn)閺?qiáng)制服勞役不是行政制裁手段)。*見前注〔44〕，佐伯仁志書。綜上分析，筆者贊同，處理亂扔煙頭這類行為時(shí)，適宜選擇行政制裁手段。

2.行政制裁和刑事制裁的交錯(cuò)模式

目前，在罪與非罪界線難以劃分的輕微違法領(lǐng)域，行政制裁和刑事制裁交錯(cuò)運(yùn)用這種新模式值得關(guān)注。典型的制度是，制裁違反道路交通法規(guī)和逃避國稅的行為人時(shí)適用的反則金(即，違反罰則所科處的行政罰金)制度。

在20世紀(jì)六七十年代，一方面，道路交通法規(guī)違反案件激增，另一方面，此類案件的行為人一般被科處罰金刑，大量案件中科處罰金刑的結(jié)果是，罰金刑的威懾力降低。在這樣的背景之下，為了提高該類案件的處理效率，同時(shí)恢復(fù)罰金刑的威懾力，1967年修改后的道路交通法中增設(shè)了“交通反則金制度”*中原茂樹「交通反則金制度(特集 道路交通安全の法と政策)」ジュリスト1330號10頁(2007)；植松正「交通反則金通告制度の意義と問題」法律のひろば20巻5號6頁(1967)。。適用交通反則金的條件有兩個(gè)：其一，違反道路交通法規(guī)的行為事實(shí)上可以構(gòu)成犯罪；其二，該行為的情節(jié)不算惡劣，且行為人的人身危險(xiǎn)性低。*醉酒駕駛、無照駕駛等重大違法行為按照一般的刑事訴訟程序處理。交通反則金的科處程序如下：首先，警察在事發(fā)現(xiàn)場告知行為人其行為已經(jīng)違反了道路交通法規(guī)，并且屬于可以通過交納反則金處理的行為；此后，警察總部的最高長官會(huì)通知行為人交納法定數(shù)額的反則金。行為人如果在通知指定的期限之內(nèi)交納了反則金，則不再被起訴；反之，如果到期沒有交納，則按照通常的刑事訴訟程序處理，由檢察官提起公訴，由法官進(jìn)行審理。交通反則金在司法實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年查處的道路交通法規(guī)違反案件約860萬件，其中通過交通反則金解決的案件約786萬件。*『平成18年犯罪白書』。

類似的反則金制度在《國稅法規(guī)違反行為的取締法》中也有規(guī)定。此類案件中科處反則金的程序如下：稅務(wù)官對國稅法規(guī)違反行為進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)束后向轄區(qū)的國稅局局長和稅務(wù)負(fù)責(zé)人報(bào)告調(diào)查結(jié)果。轄區(qū)的國稅局局長和稅務(wù)責(zé)任人通知行為人交納反則金以及數(shù)額，并向其說明科處反則金的理由。行為人接到通知后是否交納完全自愿，如果在指定的期限內(nèi)沒有交納反則金，那么稅務(wù)部門就會(huì)將其違法行為檢舉到檢察院，檢察院接到檢舉后依照刑事訴訟程序提起公訴，法院對此進(jìn)行審理。

反則金不是刑罰，而是一種行政罰金。本應(yīng)按照刑事訴訟程序處理的案件，以行為人自愿交納反則金為條件，免于被起訴，根據(jù)警察程序處理。在科處反則金的過程中，檢察官實(shí)際上把一部分權(quán)限轉(zhuǎn)讓給了警察。反則金也可以被視為刑罰的“轉(zhuǎn)化(diversion)”形態(tài)。

這里需要注意的是，反則金制度并非起訴裁量延長線上的制度。理由在于，決定不起訴的前提主要是犯罪嫌疑人沒有再犯的可能性。但是在適用反則金的案件中，只要行為人支付了一定金額的反則金即可免除刑事追訴，此類案件中，執(zhí)法者并不考慮行為人是否有再犯的可能性。此外，決定不起訴的另外一個(gè)原因是，行為人深刻反省了自己的行為，但是在適用反則金的案件中，交納反則金并不必然意味著行為人會(huì)反省自己的行為。因此，可以說，反則金制度所反映出來的立法導(dǎo)向僅是，勒令行為人交納反則金，以此足以處理此類案件。

四、日本輕微犯罪處理機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

通過研究日本輕微犯罪處理的法治化過程，可以得到以下四點(diǎn)啟示。

其一，原則上，以長期剝奪人身自由為內(nèi)容的制裁必須由法官裁斷。日本歷史上也經(jīng)歷過警察權(quán)力過度擴(kuò)張的時(shí)期。但是，即便在當(dāng)時(shí)，警察的權(quán)限也受到嚴(yán)格限制。首先，警察有權(quán)處理的案件限于被科處“短期自由刑(29日以下拘役)和罰金刑”的違警案件；而且，當(dāng)事人對警察處理不服時(shí)，有權(quán)要求“司法救濟(jì)”?，F(xiàn)今，迫于司法資源有限，為了兼顧司法效率，通過立法創(chuàng)設(shè)了反則金制度。根據(jù)該制度，允許警察在處理特定類型的案件時(shí)例外地保留直接處理的權(quán)限。但這種權(quán)限仍然受到嚴(yán)格限制，首先，反則金的適用范圍受到嚴(yán)格的限制；并且，案件可以因?yàn)樾袨槿司芙^交納反則金而隨時(shí)轉(zhuǎn)化為刑事案件，經(jīng)由司法程序解決。

其二，檢察正義的實(shí)現(xiàn)需要制度上的保障。首先，檢察官的獨(dú)立性與檢察組織的一體性相互結(jié)合，承認(rèn)后者對前者的制約，在檢察組織一體性原則下，通過對案件的統(tǒng)一認(rèn)定以及組織內(nèi)的垂直指揮監(jiān)督來確保個(gè)案公正。然后，從民主化角度，檢察審查會(huì)制度給檢察的正義再加一層保障，近年來隨著“起訴議決制度”的導(dǎo)入，檢察審查會(huì)的決定開始對案件是否提交司法審判產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。最后，在查辦公務(wù)員濫用職權(quán)等特殊案件中，由于利益糾葛，檢察正義的實(shí)現(xiàn)可能出現(xiàn)盲點(diǎn)，提交審查制度對確保此類案件的正當(dāng)處理具有重要的意義。

其三，處理輕微犯罪案件時(shí)，一般采用簡易程序，以便節(jié)約司法成本，提高審結(jié)效率。特別需要注意的是，程序的簡化與正當(dāng)并行。首先，簡易程序的采用由檢察官提出申請，卻以被告人的同意為前提，由法官做出判斷。同時(shí)，簡易程序的適用范圍受到限制。傳統(tǒng)的簡易審判程序一般適用于被科處罰金刑的案件，新創(chuàng)設(shè)的立即審結(jié)程序僅適用于可以被判處刑罰緩期執(zhí)行的案件。然后，審判在程序上被簡化了，犯罪嫌疑人或被告人的權(quán)利保護(hù)卻沒有因此而打折扣。

其四，在實(shí)體法上將輕微違法行為規(guī)定為犯罪是在設(shè)定低起刑點(diǎn)，表達(dá)了一國司法對危害公民和社會(huì)利益行為的容忍程度，但是，對于執(zhí)法從一開始就不被期待的象征性立法，這表明了純粹的實(shí)體法上的規(guī)定難以徹底解決罪與非罪的界分問題。日本在設(shè)計(jì)反則金制度中體現(xiàn)出來的行政制裁和刑事制裁交錯(cuò)運(yùn)用的思路值得關(guān)注。

(責(zé)任編輯：林喜芬)