民間票據(jù)融資及其法律應(yīng)對(duì)*

劉子平

民間票據(jù)融資及其法律應(yīng)對(duì)*

劉子平**

我國法律將票據(jù)的融資功能限制在很小的范圍內(nèi)，然而在實(shí)踐中卻出現(xiàn)了大量超越法律界限的民間票據(jù)融資行為。民間票據(jù)融資具備一定合理性，但明顯與現(xiàn)行法律相悖，從應(yīng)然和實(shí)然角度都對(duì)現(xiàn)行法律造成了巨大挑戰(zhàn)，必須對(duì)其進(jìn)行制度回應(yīng)。我國應(yīng)當(dāng)在借鑒外國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上調(diào)整現(xiàn)行法律、拓展票據(jù)的融資功能，并積極培育票據(jù)中介機(jī)構(gòu)和票據(jù)市場(chǎng)、建立有效的監(jiān)管機(jī)制，最終將民間票據(jù)融資重新納入正規(guī)金融的監(jiān)管體系中。

民間票據(jù)融資 中小企業(yè) 法律監(jiān)管

我國法律將票據(jù)的融資功能限制在很小的范圍內(nèi)（主要為銀行承兌匯票在銀行體系內(nèi)的貼現(xiàn)）。然而在實(shí)踐中，簽發(fā)“非真實(shí)、合法交易基礎(chǔ)”的票據(jù)、民間票據(jù)貼現(xiàn)等超越法律界限的票據(jù)融資行為卻大量存在。面對(duì)這種與現(xiàn)行法律不符、潛藏巨大風(fēng)險(xiǎn)的民間融資現(xiàn)象，法律應(yīng)當(dāng)如何回應(yīng)？本文將通過對(duì)其存在形式、運(yùn)作模式的分析，揭示其合理性及其對(duì)現(xiàn)行法律的挑戰(zhàn)，進(jìn)而在借鑒域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出解決方案。

一、票據(jù)融資功能的限制及民間票據(jù)融資現(xiàn)象

（一）票據(jù)的融資功能及其限制

一般地，票據(jù)是指出票人依票據(jù)法簽發(fā)的，由本人或委托他人在見票時(shí)或在票載日期無條件支付確定的金額給收款人或持票人的一種有價(jià)證券。①王小能主編：《中國票據(jù)法律制度研究》，北京大學(xué)出版社1999年版，第11頁。而在不同的國家，“票據(jù)”一詞又指代不同的外延。②我國《票據(jù)法》規(guī)定的票據(jù)包括匯票、本票和支票三種。本文討論的是企業(yè)融資相關(guān)的票據(jù)，因此支票、即期匯票、銀行匯票、銀行本票等一般不作為企業(yè)融資工具的票據(jù)，不在本文討論的主要范圍之內(nèi)。票據(jù)歷史悠久，并在發(fā)展的過程中取得了匯兌、支付、信用、流通、融資等多種功能。其中，融資功能作為票據(jù)的最新功能，正發(fā)揮著越來越重要的作用。③王玉興、滕越、張雨豪、劉雨馨：《我國發(fā)展融資性票據(jù)的探討》，載《上海金融學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。

票據(jù)的融資功能主要依賴發(fā)行融資性票據(jù)和票據(jù)貼現(xiàn)來實(shí)現(xiàn)。最早產(chǎn)生的票據(jù)是以真實(shí)商品交易為背景的，為某一項(xiàng)貿(mào)易活動(dòng)提供匯兌或支付功能的交易性票據(jù)。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，脫離真實(shí)交易基礎(chǔ)的融資性票據(jù)開始出現(xiàn)并占據(jù)重要地位。在西方國家，融資性票據(jù)所占的比例逐年上升，甚至達(dá)到了70%～80%，④李國莉：《融資性票據(jù)市場(chǎng)亟待解決的問題及對(duì)策》，載《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)》2008年第8期。并建立了規(guī)范的一、二級(jí)市場(chǎng)，在專業(yè)化票據(jù)中介機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，成為短期融資的重要貨幣市場(chǎng)工具。而即便是傳統(tǒng)的交易性票據(jù)，融資功能也是其應(yīng)有之義。因?yàn)闊o論是融資性票據(jù)還是交易性票據(jù)，票據(jù)作為企業(yè)自己創(chuàng)造的信用工具，其賴以存在的基礎(chǔ)在于反映并滿足工商企業(yè)的短期資金不足。交易性票據(jù)的融資功能是通過票據(jù)貼現(xiàn)來實(shí)現(xiàn)的。在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，票據(jù)市場(chǎng)已成為擁有多樣化的交易工具、多種類參與主體的子金融市場(chǎng)，在短期融資與國際貿(mào)易結(jié)算領(lǐng)域占據(jù)重要地位。此外，票據(jù)市場(chǎng)也是各國中央銀行實(shí)施公開市場(chǎng)操作的場(chǎng)所，即中央銀行通過票據(jù)市場(chǎng)買賣各種票據(jù)，吞吐基礎(chǔ)貨幣，調(diào)控貨幣供應(yīng)量，實(shí)現(xiàn)特定的宏觀調(diào)控目標(biāo)。

然而在我國，盡管票據(jù)作為支付手段的功能已經(jīng)得到了相對(duì)充分的運(yùn)用，但其融資功能卻被嚴(yán)格限制。我國《票據(jù)法》制定之時(shí)，囿于市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)主體信用狀態(tài)尚不理想，采取了較為保守的立法方式，沒有確立票據(jù)的“無因性”原則，而將票據(jù)關(guān)系與其基礎(chǔ)關(guān)系結(jié)合在一起。⑤林毅：《對(duì)<票據(jù)法>第10條的意見》，載《中國法學(xué)》1996年第3期。《票據(jù)法》第10條明確規(guī)定，票據(jù)的簽發(fā)、取得、轉(zhuǎn)讓及承兌、貼現(xiàn)、轉(zhuǎn)貼現(xiàn)、再貼現(xiàn)應(yīng)以真實(shí)、合法的商業(yè)交易為基礎(chǔ)，而票據(jù)的取得，必須給付對(duì)價(jià)。顯然，法律禁止純粹的融資性票據(jù)的發(fā)行。我國法律沒有規(guī)定“商業(yè)本票”，企業(yè)所能夠發(fā)行的具有融資功能的票據(jù)有銀行承兌匯票與商業(yè)承兌匯票兩種。對(duì)商業(yè)匯票的貼現(xiàn)，《商業(yè)匯票承兌、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)管理暫行辦法》沿襲《票據(jù)法》的思路，規(guī)定“持票人與出票人或其前手之間具有真實(shí)的商品交易關(guān)系”，并將貼現(xiàn)機(jī)構(gòu)限定于法律授權(quán)的特定金融機(jī)構(gòu)（商業(yè)銀行、政策性銀行與信用社）。此外，針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的非法票據(jù)買賣行為，2009年《刑法修正案（七）》增加了“非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)”的內(nèi)容，對(duì)其進(jìn)行刑事打擊。

綜上，與發(fā)達(dá)國家建立和發(fā)展票據(jù)市場(chǎng)不同，我國法律將票據(jù)的融資功能僅限縮于銀行承兌匯票和商業(yè)承兌匯票在銀行系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行的貼現(xiàn)活動(dòng)。而由于種種原因，我國的商業(yè)承兌匯票遠(yuǎn)未達(dá)到與銀行承兌匯票同等的規(guī)模和接受度，銀行承兌匯票為我國票據(jù)融資的主要工具。⑥張文強(qiáng)：《當(dāng)前商業(yè)承兌匯票業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢的原因與對(duì)策》，載《華商》2007年第Z2期。

（二）實(shí)踐中的民間票據(jù)融資行為

民間票據(jù)融資行為是指超越法律界限的,或處于灰色地帶的，未受到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的票據(jù)融資行為。既然我國法律將票據(jù)的融資功能限制在具有真實(shí)交易背景的商業(yè)票據(jù)在銀行系統(tǒng)內(nèi)的貼現(xiàn)行為，那么一切超越了這個(gè)范圍的票據(jù)融資行為，即為民間票據(jù)融資行為。

種種跡象表明，我國的民間票據(jù)融資行為不僅客觀存在，而且規(guī)模已然相當(dāng)之大。以“非法”行為產(chǎn)生的環(huán)節(jié)進(jìn)行區(qū)分，主要包含“非真實(shí)、合法交易基礎(chǔ)”票據(jù)的簽發(fā)和民間貼現(xiàn)兩種模式。⑦“非真實(shí)交易基礎(chǔ)”票據(jù)的簽發(fā)發(fā)生于票據(jù)的簽發(fā)環(huán)節(jié)，而民間貼現(xiàn)發(fā)生于票據(jù)的貼現(xiàn)環(huán)節(jié)。這兩種模式并非相互獨(dú)立，實(shí)踐中有很多企業(yè)首先簽發(fā)“非真實(shí)交易基礎(chǔ)”票據(jù)，進(jìn)而尋找民間票據(jù)貼現(xiàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行“民間貼現(xiàn)”。

1. “非真實(shí)、合法交易基礎(chǔ)”票據(jù)的簽發(fā)。我國法律明確禁止“非真實(shí)、合法交易基礎(chǔ)”票據(jù)的簽發(fā)，然而各類研究和數(shù)據(jù)表明，⑧趙慈拉、趙廣斌：《融資性票據(jù)是流動(dòng)性過?！霸獌础敝弧?，載《金融時(shí)報(bào)》2006年7月29日。我國票據(jù)市場(chǎng)中，此類票據(jù)已經(jīng)占據(jù)相當(dāng)高的比例。⑨一位資深票據(jù)業(yè)人士援引數(shù)據(jù)稱，我國每年的銀行承兌匯票中，60%實(shí)際上是融資性的。

企業(yè)簽發(fā)“非真實(shí)、合法交易基礎(chǔ)”的票據(jù)有以下幾種途徑：（1）商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)采取開新票還舊票的方式，對(duì)沒有真實(shí)交易背景的出票人滾動(dòng)簽發(fā)銀行承兌匯票；（2）為無效商品交易合同簽發(fā)銀行承兌匯票；（3）超商品交易金額簽發(fā)銀行承兌匯票；（4）銀行承兌匯票的出票人、貼現(xiàn)申請(qǐng)人為非貿(mào)易合同的簽訂人；（5）為貿(mào)易合同不真實(shí)或無貿(mào)易合同和增值稅發(fā)票的承兌匯票辦理貼現(xiàn)；（6）為同一號(hào)碼增值稅發(fā)票辦理多筆貼現(xiàn)等等。⑩嚴(yán)文兵、闕方平、夏洪濤：《開放融資性票據(jù)業(yè)務(wù)已成必然之勢(shì)》，載《武漢金融高等?？茖W(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第7期。其中以關(guān)聯(lián)企業(yè)之間虛擬交易合同最為普遍。

企業(yè)甘冒法律之不韙，發(fā)行“非真實(shí)、合法交易基礎(chǔ)”的票據(jù)，有其現(xiàn)實(shí)原因。發(fā)行這類票據(jù)的企業(yè)，多為資產(chǎn)實(shí)力較弱、融資存在困難的中小企業(yè)，其往往因資本金規(guī)模不夠，或無法找到合適的擔(dān)保人而難以從正規(guī)融資渠道獲得資金支持，而票據(jù)貼現(xiàn)無需擔(dān)保、不受資產(chǎn)規(guī)模限制，并且手續(xù)極為簡(jiǎn)便。?一般只需帶上相應(yīng)的票據(jù)到銀行辦理有關(guān)手續(xù)即可，一般在3個(gè)營(yíng)業(yè)日內(nèi)就能辦妥。此外，與貸款利率相較，票據(jù)融資利率要明顯偏低，有利于降低融資成本。

2. 民間票據(jù)貼現(xiàn)。民間票據(jù)貼現(xiàn)（俗稱“炒票”、“倒票”）是指持票人將持有的未到期的商業(yè)票據(jù)以折現(xiàn)的方式出售給除了具有法定貼現(xiàn)權(quán)限的機(jī)構(gòu)之外的企業(yè)或個(gè)人（民間票據(jù)貼現(xiàn)人?據(jù)調(diào)查，這些不享有法定貼現(xiàn)權(quán)力的法人、組織或個(gè)人，初期多為金融機(jī)構(gòu)工作人員，而目前逐步擴(kuò)大到企業(yè)業(yè)主、金融機(jī)構(gòu)工作人員及親屬與銀行往來的財(cái)會(huì)人員及親屬以及與銀行往來的財(cái)會(huì)人員及其他關(guān)系人，炒票群體漸成規(guī)模。）的一種融資方式。后者再將從不同渠道買進(jìn)的票據(jù)轉(zhuǎn)出貼現(xiàn)以牟取利差。民間貼現(xiàn)的規(guī)模之巨，從屢屢曝出的非法買賣票據(jù)大案的涉案金額可見一斑。?趙東東、楊燁：《山西忻州現(xiàn)數(shù)億票據(jù)大案，銀行員工充當(dāng)資金掮客》，載《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2012年5月11日。

民間貼現(xiàn)之所以能夠形成如此巨大的灰色產(chǎn)業(yè)，緣于其對(duì)貼現(xiàn)雙方都十分有利。民間貼現(xiàn)利率與商業(yè)銀行貼現(xiàn)利率相比較低，貼現(xiàn)雙方均可獲利。?民間貼現(xiàn)利率與商業(yè)銀行貼現(xiàn)利率相比較低，例如，某票據(jù)所載金額為1000萬元，銀行的貼現(xiàn)利率為3.6‰，而當(dāng)?shù)孛耖g貼現(xiàn)利率為3‰，若選擇民間貼現(xiàn)，企業(yè)需付貼息3萬元，比在銀行貼現(xiàn)節(jié)省0.6萬元，而民間貼現(xiàn)人如將1000元存入銀行6個(gè)月，僅生利息1.32萬元，辦理民間貼現(xiàn)比存款可多得利1.68萬元。并且，當(dāng)商業(yè)銀行收緊貼現(xiàn)規(guī)模無法滿足企業(yè)的貼現(xiàn)需求時(shí)，企業(yè)只能轉(zhuǎn)向民間票據(jù)市場(chǎng)。同時(shí)，民間貼現(xiàn)手續(xù)便捷，多數(shù)情況下既不需要提供商業(yè)購銷合同，也不需要提供增值稅發(fā)票，而僅憑中間人的介紹和銀行承兌匯票查詢書就可以進(jìn)行現(xiàn)票交易。?毛金明：《對(duì)陜西省民間票據(jù)融資狀況的研究與思考》，載《中國金融》2006年第3期。這種手續(xù)上的便捷也為“非真實(shí)、合法交易基礎(chǔ)”票據(jù)的貼現(xiàn)提供了便利。

二、民間票據(jù)融資的合理性及其對(duì)現(xiàn)行法律的挑戰(zhàn)

（一）民間票據(jù)融資的合理性

1. 民間票據(jù)融資有助于緩解中小企業(yè)的融資困境。改革開放以來，我國中小企業(yè)在增加國家GDP、提供就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用，但其在正規(guī)渠道融資困難是不爭(zhēng)的事實(shí)。具體而言，在間接融資領(lǐng)域，出于自身的經(jīng)營(yíng)策略考量，商業(yè)銀行對(duì)中小企業(yè)發(fā)放貸款的積極性較低；在直接融資領(lǐng)域，國內(nèi)企業(yè)債和股票融資方式的條件更為苛刻，絕大部分中小企業(yè)被排除在發(fā)行企業(yè)債和股票的大門之外。?儀喜峰、趙睿：《淺析我國融資性票據(jù)的發(fā)展路徑》，載《時(shí)代金融》2014年第2期。2005年，國家允許發(fā)行短期融資券，其相當(dāng)于一種無擔(dān)保的融資性“商業(yè)本票”。但由于短期融資券的發(fā)行門檻較高，其對(duì)中小企業(yè)的融資難題也無甚重大幫助。同時(shí)，我國合同法又明令禁止企業(yè)間的借款行為。在這種金融抑制的大背景下，在制度的縫隙間產(chǎn)生出眾多處于灰色地帶的“民間融資”行為，?例如地下錢莊、和會(huì)、非法集資、互聯(lián)網(wǎng)金融等等。民間票據(jù)融資便是其中的一種。民間票據(jù)融資是由市場(chǎng)內(nèi)部自發(fā)產(chǎn)生的融資方式，與正規(guī)融資相比有易獲得、低成本、高效率、簡(jiǎn)單便捷等明顯優(yōu)勢(shì)。也因?yàn)槿绱?，民間票據(jù)融資才與眾多其他民間融資方式一樣，具備旺盛的生命力。

2. 民間票據(jù)融資有利于票據(jù)中介機(jī)構(gòu)的培育與票據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展。在成熟的票據(jù)市場(chǎng)中，處于市場(chǎng)核心地位的參與者并非商業(yè)銀行，而是各類不同的票據(jù)中介機(jī)構(gòu)。這些票據(jù)中介機(jī)構(gòu)除了專門從事票據(jù)承兌、貼現(xiàn)的票據(jù)專營(yíng)機(jī)構(gòu)之外，還包括票據(jù)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)、為商業(yè)票據(jù)發(fā)行進(jìn)行評(píng)級(jí)的專業(yè)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，以及信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)等等。這些中介機(jī)構(gòu)起到溝通信息、篩選監(jiān)督、價(jià)格發(fā)現(xiàn)、增加流動(dòng)性、穩(wěn)定市場(chǎng)等作用，共同構(gòu)建起高效運(yùn)轉(zhuǎn)的票據(jù)市場(chǎng)。

我國民間票據(jù)融資在自我發(fā)展的過程中，除了形形色色的“民間貼現(xiàn)人”之外，一些專業(yè)化的新型的票據(jù)中介機(jī)構(gòu)橫空出世，以上海普蘭金融服務(wù)公司?上海普蘭金融服務(wù)有限公司網(wǎng)站，http://www.purang.com/index/，2014年10月12日訪問。為例，其從事“票據(jù)經(jīng)紀(jì)”服務(wù)，為持票人與銀行提供信息中介服務(wù)，賺取手續(xù)費(fèi)和銀行的傭金，而本身并不參與票據(jù)買賣和自融業(yè)務(wù)。這類票據(jù)中介機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展，對(duì)我國票據(jù)市場(chǎng)的改革與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展意義重大。

3. 民間票據(jù)融資有利于貼現(xiàn)利率市場(chǎng)化的形成。在利率市場(chǎng)化的國家和地區(qū)，由于票據(jù)資產(chǎn)兼具資金產(chǎn)品和信貸產(chǎn)品的雙重屬性，票據(jù)利率是反映實(shí)體經(jīng)濟(jì)資金融通需求和金融機(jī)構(gòu)貨幣信貸供給的重要價(jià)格。由于我國利率市場(chǎng)化改革尚未完成，正規(guī)渠道的票據(jù)融資無法完全真實(shí)反映出這種資金關(guān)系。而民間票據(jù)融資因其市場(chǎng)性特質(zhì)，反而能反映出相應(yīng)的資金關(guān)系，有利于票據(jù)貼現(xiàn)利率市場(chǎng)化，其貼現(xiàn)利率也越來越受到重視。

（二）民間票據(jù)融資對(duì)現(xiàn)行法律的挑戰(zhàn)

1. 應(yīng)然角度：“內(nèi)生性法律理論”的分析進(jìn)路。自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的許多重要?jiǎng)?chuàng)新，往往都是受“離經(jīng)叛道者”的推動(dòng)，通過規(guī)避現(xiàn)行法律和政策來取得的。?韋革：《改革進(jìn)程中“合理不合法”現(xiàn)象的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)思考》，載《消費(fèi)導(dǎo)刊》2008年第11期。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家樊綱所言，“許多實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)變革，都是在正式制度沒有改，正式的‘名稱’沒有變的情況下，人們首先在事實(shí)上采取了與正式規(guī)則相沖突的行動(dòng)，改變了事實(shí)上的行為約束，創(chuàng)造出了各種新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使人們得以捕捉獲利的機(jī)會(huì)”。上個(gè)世紀(jì)70年代末的安徽鳳陽小崗村農(nóng)民對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的創(chuàng)造即是例證。

經(jīng)濟(jì)法是國家經(jīng)濟(jì)政策的法律化，應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定為歸依。而又由于轉(zhuǎn)型時(shí)期法律和經(jīng)濟(jì)可能出現(xiàn)脫節(jié)的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)法可能常常處于“不完備”的狀態(tài)。因此，我們對(duì)民間票據(jù)融資法律問題的分析不能僅僅局限于現(xiàn)行法律體系內(nèi)的邏輯推演，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合法律與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之間的相互作用進(jìn)行思考。

日本的鶴光太郎（2003年）提出的“內(nèi)生性法律理論”?[日]鶴光太郎：《用“內(nèi)生性法律理論”研究法律制度與經(jīng)濟(jì)體系》，載吳敬璉主編：《比較》第8期，中信出版社2003年版，第126頁。為我們理解和解決法律制度與實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間的脫節(jié)現(xiàn)象提供了分析進(jìn)路。其認(rèn)為，民間行為主體經(jīng)過博弈之后自我約束性地形成一種穩(wěn)定的均衡狀態(tài)，以一種“制度”的方式固定下來，是對(duì)博弈參與者最合理、最適合的行為方式。而法律作為外部因素，當(dāng)其規(guī)定與內(nèi)部均衡所形成的制度相背離時(shí)可能會(huì)導(dǎo)致博弈參與者的利益發(fā)生變化，從而有可能制約參與者的行為，對(duì)內(nèi)部均衡狀態(tài)施加不利影響。因此，法律不應(yīng)是靜止不動(dòng)的，而應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)存法律制度是否阻礙了民間最優(yōu)反應(yīng)作出判斷，繼而決定法律是否需要被修正。法律必須要尊重市場(chǎng)的邏輯，否則，強(qiáng)行地通過法律制度來改變?nèi)藗兊男袨槟Ｊ?，其結(jié)果將是“強(qiáng)扭的瓜不甜”。

而在金融領(lǐng)域，這種法律與內(nèi)生制度相背離的現(xiàn)象則更為常見。金融領(lǐng)域是廣泛存在政府干預(yù)的領(lǐng)域，即使是在市場(chǎng)占據(jù)主導(dǎo)地位的國家，也存在大量的金融管制。在激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和嚴(yán)格的金融管制下，金融市場(chǎng)主體會(huì)由于其內(nèi)在降低成本的需求而不斷將活動(dòng)擴(kuò)展到金融管制沒有涉及的領(lǐng)域，進(jìn)行“逃避監(jiān)管的金融創(chuàng)新”。可以說，金融創(chuàng)新（新的內(nèi)生性制度的形成）是金融市場(chǎng)永恒的主題。金融監(jiān)管當(dāng)局則需要不斷調(diào)整監(jiān)管措施，以將金融創(chuàng)新重新引入管制體系之中，應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新帶來的新的金融風(fēng)險(xiǎn)。金融創(chuàng)新和金融管制就是處于這樣一種“管制-創(chuàng)新-再管制-再創(chuàng)新”的動(dòng)態(tài)博弈之中。

我國現(xiàn)行法律對(duì)票據(jù)融資的限制無疑是對(duì)票據(jù)市場(chǎng)實(shí)行的一種金融管制。這種金融管制抑制了票據(jù)本應(yīng)具有的融資功能，增大了廣大中小企業(yè)的融資成本，后者不斷探尋降低其融資成本的方式，最終民間票據(jù)融資這種較低成本的融資方式被廣泛使用而形成較為穩(wěn)定的市場(chǎng)“內(nèi)生性制度”。金融管制由此也應(yīng)當(dāng)有所調(diào)整，以適應(yīng)這種內(nèi)生性制度。只有這樣，才能充分激發(fā)票據(jù)市場(chǎng)的活力，并將民間票據(jù)融資重新納入到正規(guī)金融的監(jiān)管體系之中。

2. 實(shí)然角度：現(xiàn)行法律實(shí)效分析。首先，從法律要求是否被實(shí)現(xiàn)的角度來看，民間票據(jù)融資行為的大量存在，本身就反映了現(xiàn)行法律為市場(chǎng)主體設(shè)定的權(quán)利義務(wù)在很多情況下未被遵守。并且，實(shí)踐中固然屢屢有票據(jù)案件被執(zhí)法機(jī)關(guān)破獲，但其也只為冰山一角，處于潛藏狀態(tài)的民間票據(jù)融資顯然規(guī)模更為龐大。這表明，只有少部分違法行為受到了懲罰，執(zhí)法效率偏低，法律很可能淪為“影子條款”。這一方面是由于民間票據(jù)融資的規(guī)模巨大導(dǎo)致直接執(zhí)法成本?直接執(zhí)法成本指處理違法事件過程中調(diào)查取證、逮捕、訴訟和懲罰等活動(dòng)所導(dǎo)致的成本。過大；而另一方面是由于執(zhí)行現(xiàn)行法律的間接成本也比較大。間接執(zhí)法成本指當(dāng)法律本身由于不能適應(yīng)情勢(shì)的變化而不盡合理，甚至為“惡法”時(shí)，法律的嚴(yán)格實(shí)施可能導(dǎo)致社會(huì)損失或社會(huì)收益的減少。?戴治勇：《選擇性執(zhí)法》，載《法學(xué)研究》2008年第4期。由于民間票據(jù)融資具有一定的合理性，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)其執(zhí)法時(shí)“底氣不硬”，或者會(huì)由于民間票據(jù)融資對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用而選擇對(duì)其“睜一只眼閉一只眼”。

其次，從法律目標(biāo)是否被實(shí)現(xiàn)的角度看，金融法的核心價(jià)值就在于控制風(fēng)險(xiǎn)，而現(xiàn)行法律之所以將票據(jù)的融資功能限制在很小的范圍內(nèi)，大概是出于降低風(fēng)險(xiǎn)的考量。由于現(xiàn)行法律并未對(duì)與民間票據(jù)融資相伴而生的新的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行回應(yīng)，使得民間票據(jù)融資在一定程度上處于監(jiān)管真空，風(fēng)險(xiǎn)不斷集聚，降低風(fēng)險(xiǎn)的立法原意無法得到實(shí)現(xiàn)。

具體而言，民間票據(jù)融資有以下風(fēng)險(xiǎn)：

第一，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。從2009年溫州民間借貸危機(jī)中就可看出，基層銀行網(wǎng)點(diǎn)存在大量“以票引存”、“連環(huán)套開”等回避監(jiān)管的方式，不但影響了存款數(shù)據(jù)的真實(shí)性，造成信用虛增，而且使得大量銀行授信通過表外借貸的形式流出，金融監(jiān)管部門無法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)測(cè)，這部分資金長(zhǎng)期游離于金融體系之外，不利于國家的宏觀調(diào)控，容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

第二，操作風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)?！胺钦鎸?shí)、合法交易基礎(chǔ)”票據(jù)的簽發(fā)，從銀行角度看，其基層網(wǎng)點(diǎn)工作人員違規(guī)操作，存在較大的操作風(fēng)險(xiǎn)；從企業(yè)角度看，企業(yè)利用虛假合同套取票據(jù)額度，又存在很大的信用風(fēng)險(xiǎn)。?王勇：《巨額票據(jù)融資存在三大隱患》，載《上海證券報(bào)》2009年2月17日。而民間貼現(xiàn)通常情況下采取現(xiàn)票交易模式，手續(xù)極其簡(jiǎn)單，一些不法人員或企業(yè)可能會(huì)持虛假票據(jù)參與民間票據(jù)貼現(xiàn)。而在遇到有瑕疵的票據(jù)、假票、克隆票時(shí)，因?yàn)槊耖g貼現(xiàn)不受法律保護(hù)，相關(guān)法律糾紛更難以解決，致使成本上升。?柏華麗、焦嬋：《我國民間票據(jù)貼現(xiàn)發(fā)展動(dòng)因及風(fēng)險(xiǎn)分析》，載《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2012年第18期。

第三，洗錢風(fēng)險(xiǎn)。由于民間票據(jù)貼現(xiàn)多為“地下”市場(chǎng)，且手續(xù)簡(jiǎn)單，基本無查驗(yàn)程序，它的興起為洗錢等犯罪活動(dòng)提供了很好的繁殖溫床，增大了反洗錢的難度。

因此，從實(shí)然角度看，在民間票據(jù)融資的挑戰(zhàn)下，無論是現(xiàn)行法律對(duì)市場(chǎng)主體的權(quán)利義務(wù)設(shè)定，還是其立法目標(biāo)都很難得以實(shí)現(xiàn)。法律不應(yīng)也無法繼續(xù)擺出“廟堂之高”的姿態(tài)，漠視其與現(xiàn)實(shí)的差距。巨大的執(zhí)法成本與不斷積聚的金融風(fēng)險(xiǎn)使得法律不應(yīng)也無法維持原有對(duì)票據(jù)融資的否定立場(chǎng)，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行自我調(diào)整，在肯定票據(jù)融資功能的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的監(jiān)管措施，以保證其自身的要求和目標(biāo)能夠得以實(shí)現(xiàn)。

三、域外票據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)介紹

（一）美國票據(jù)市場(chǎng)及其監(jiān)管

美國的票據(jù)市場(chǎng)主要有商業(yè)票據(jù)（Commercial Paper）和銀行承兌匯票（Bank Acceptance bill）兩種交易工具，其中前者處于主要地位。

商業(yè)票據(jù)是一種融資性商業(yè)本票。其發(fā)行有直接發(fā)行與通過證券交易商發(fā)行兩種方式。直接發(fā)行由發(fā)行人直接面向市場(chǎng)投資者發(fā)行商業(yè)票據(jù)，適用于發(fā)行數(shù)額較大且有經(jīng)常發(fā)行需要的大公司。而不經(jīng)常發(fā)行、發(fā)行數(shù)額較小的發(fā)行人常常通過證券交易商發(fā)行以節(jié)省成本。商業(yè)票據(jù)的交易沒有固定場(chǎng)所，采取場(chǎng)外柜臺(tái)交易方式。商業(yè)票據(jù)屬于美國《證券法》的調(diào)整范圍，但符合“注冊(cè)豁免”的條件，不需履行注冊(cè)程序。其發(fā)行必須經(jīng)過信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)；而當(dāng)發(fā)行者的資信下降到準(zhǔn)入級(jí)別之下時(shí)，該商業(yè)票據(jù)則會(huì)被迫退市。商業(yè)票據(jù)市場(chǎng)還有完備的信息披露制度，其利率和未清償余額的數(shù)額由存款信托公司收集并統(tǒng)計(jì)，由美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)外公布。

銀行承兌匯票是主要應(yīng)用于國際貿(mào)易領(lǐng)域的交易性票據(jù)。其也采取場(chǎng)外柜臺(tái)交易方式。交易大部分是通過交易商進(jìn)行的，但也有一些銀行進(jìn)行直接銷售。銀行承兌匯票市場(chǎng)的主要投資者為機(jī)構(gòu)投資者，包括保險(xiǎn)公司、養(yǎng)老基金、商業(yè)銀行、銀行的信托部分、外國中央銀行和非金融公司等。銀行承兌匯票屬于《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》的調(diào)整范圍，其監(jiān)管機(jī)構(gòu)為美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)，主要通過對(duì)承兌銀行的內(nèi)控機(jī)制的監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行承兌匯票的監(jiān)管。?Robert. K. LaRoche:“ Bankers Acceptance”, Federal Reserve Bank of Richmond Economic Quarterly. Quarterly Volume 79/1 Winter 1993.

（二）英國票據(jù)市場(chǎng)及其監(jiān)管

英國票據(jù)市場(chǎng)由英格蘭銀行、清算銀行、票據(jù)貼現(xiàn)行、商人銀行（票據(jù)承兌行）等金融機(jī)構(gòu)組成。其中，占據(jù)核心地位的是票據(jù)貼現(xiàn)行。票據(jù)貼現(xiàn)行是英國特有的一種票據(jù)中介機(jī)構(gòu)，通過銀行及其他各類金融機(jī)構(gòu)的即期貸款從事票據(jù)貼現(xiàn)和買賣公債，扮演票據(jù)市場(chǎng)的組織者和融資橋梁的作用。貼現(xiàn)市場(chǎng)的商業(yè)票據(jù)既包括交易性票據(jù)，也包括融資性票據(jù)，以融資性票據(jù)占主要地位。?趙榮祥：《信用制度下的票據(jù)市場(chǎng)研究》，中共中央黨校2002年博士學(xué)位論文。貼現(xiàn)行貼進(jìn)這些票據(jù)以后，多數(shù)將其轉(zhuǎn)手給商業(yè)銀行作為流動(dòng)資產(chǎn)，也可以向英格蘭銀行申請(qǐng)?jiān)儋N現(xiàn)。英國的票據(jù)市場(chǎng)屬于《證券公開發(fā)行管理?xiàng)l例》的調(diào)整范圍，由金融服務(wù)管理局對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、信息評(píng)級(jí)、信息披露與對(duì)投資者行為的監(jiān)管等方面進(jìn)行監(jiān)管。?徐婷婷：《票據(jù)市場(chǎng)的比較研究及對(duì)中國的啟示》，蘇州大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文。

（三）日本票據(jù)市場(chǎng)及其監(jiān)管

日本的票據(jù)市場(chǎng)以短資公司這種中介機(jī)構(gòu)為中心。短資公司辦理票據(jù)貼現(xiàn)的交易工具既包括純?nèi)谫Y性的期票，也包括銀行承兌匯票。日本銀行承諾作為短資公司的最后貸款人，通過短資公司進(jìn)行發(fā)放貸款和公開市場(chǎng)操作，從而實(shí)現(xiàn)其貨幣政策的傳導(dǎo)。日本票據(jù)市場(chǎng)的投資者主要為機(jī)構(gòu)投資者，包括證券公司、信用金庫、信托銀行、城市銀行、地方銀行、外資銀行與農(nóng)村系統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)。日本票據(jù)市場(chǎng)屬于《證券交易法》的調(diào)整范圍，監(jiān)管主體為日本銀行。早期對(duì)票據(jù)市場(chǎng)利率、發(fā)行主體資格等實(shí)行嚴(yán)格的管制，70年代后，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對(duì)市場(chǎng)需求的日益增長(zhǎng)，監(jiān)管部門放松對(duì)票據(jù)市場(chǎng)的監(jiān)管，大力推進(jìn)市場(chǎng)自由化。

（四）臺(tái)灣地區(qū)票據(jù)市場(chǎng)及其監(jiān)管

臺(tái)灣的票據(jù)市場(chǎng)被稱為“票券市場(chǎng)”。其交易工具可分為商業(yè)本票、銀行承兌匯票、國庫券、可轉(zhuǎn)讓定期存單。直到上個(gè)世紀(jì)70年代，臺(tái)灣才允許融資性商業(yè)本票的發(fā)行，而目前融資性商業(yè)本票所占的比例最高。臺(tái)灣的票據(jù)專營(yíng)機(jī)構(gòu)—票券金融公司，是商業(yè)銀行和大公司集團(tuán)共同出資成立的票券中介機(jī)構(gòu)，處于票券市場(chǎng)的核心地位。票券業(yè)務(wù)的主管機(jī)關(guān)為財(cái)政部金融局，依據(jù)《票券金融管理法》發(fā)揮監(jiān)管職能。該法規(guī)規(guī)定企業(yè)發(fā)行短期票據(jù)須經(jīng)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)。

（五）發(fā)達(dá)國家和地區(qū)票據(jù)市場(chǎng)的共性

第一，票據(jù)市場(chǎng)交易工具的多樣化。既有交易性票據(jù)（主要為銀行承兌匯票），也有融資性票據(jù)（主要為融資性商業(yè)本票），而后者逐漸占據(jù)主要地位。此外，還有國庫券、貨幣市場(chǎng)基金、大額可轉(zhuǎn)讓存單、債券等其他交易工具。

第二，票據(jù)專營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)揮重要作用。這些機(jī)構(gòu)在票據(jù)市場(chǎng)中承擔(dān)著做市商、信息撮合、經(jīng)紀(jì)、信用評(píng)級(jí)、擔(dān)保、咨詢等業(yè)務(wù)，使得交易渠道暢通、交易速度更快、成本降低，并增強(qiáng)市場(chǎng)的穩(wěn)定性。

第三，完備的監(jiān)管制度。發(fā)達(dá)國家的票據(jù)市場(chǎng)在充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用之外，還建立規(guī)范的法律制度，從市場(chǎng)準(zhǔn)入、信息披露、總量控制、利率控制等諸多方面對(duì)票據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，降低風(fēng)險(xiǎn)。

第四，電子票據(jù)應(yīng)用較為普遍。承認(rèn)電子票據(jù)的效力，推行票據(jù)電子化和無紙化，以實(shí)現(xiàn)資源共享、提高效率并防范風(fēng)險(xiǎn)。

四、民間票據(jù)融資的法律規(guī)制建議

綜上，作為對(duì)民間票據(jù)融資的法律回應(yīng)，我們應(yīng)當(dāng)修改法律、釋放票據(jù)融資功能，并建立完備的監(jiān)管制度以防范風(fēng)險(xiǎn)，最終將民間票據(jù)融資重置于法律監(jiān)管之下。具體而言，在借鑒域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本文提出以下法律規(guī)制建議。

（一）融資性票據(jù)的簽發(fā)及其監(jiān)管

修改《票據(jù)法》第10條，刪除有關(guān)票據(jù)關(guān)系必須以“真實(shí)、合法交易基礎(chǔ)”的內(nèi)容，允許企業(yè)發(fā)行融資性的商業(yè)本票，并針對(duì)其建立相應(yīng)的監(jiān)管制度，具體來講：

第一，市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，在對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況、資金流量、償債能力、誠信狀況等進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，達(dá)到一定級(jí)別以上的企業(yè)才能發(fā)行融資性商業(yè)本票。

第二，信息披露制度。企業(yè)發(fā)行融資性票據(jù)要發(fā)行招募說明書，披露有關(guān)公司財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)發(fā)展的具體情況。在融資性票據(jù)發(fā)行存續(xù)期間，還要定期披露其財(cái)務(wù)信息、未清償余額與影響票據(jù)投資人實(shí)現(xiàn)其債權(quán)的重大事項(xiàng)。

第三，余額控制。企業(yè)發(fā)行融資性票據(jù)實(shí)行余額控制，待償還融資性票據(jù)余額不得超過該企業(yè)凈資產(chǎn)的40%，或負(fù)債率的20%。

第四，保險(xiǎn)機(jī)制。從我國目前的商業(yè)信用發(fā)展情況考慮，為了有效減少信用風(fēng)險(xiǎn)，可以由成立專門為中小企業(yè)發(fā)行融資性票據(jù)的擔(dān)保公司，或者要求發(fā)行融資性票據(jù)的企業(yè)按照發(fā)行總額繳納一定比例的保證金。

第五，監(jiān)管主體。確立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)融資性票據(jù)的發(fā)行人與票據(jù)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)行、承兌、貼現(xiàn)、經(jīng)紀(jì)、評(píng)級(jí)等行為進(jìn)行監(jiān)管，并制定相應(yīng)的懲罰措施。

（二）培育票據(jù)中介機(jī)構(gòu)

專業(yè)的票據(jù)中介機(jī)構(gòu)是成熟的票據(jù)市場(chǎng)不可缺少的組成部分。美國的中介機(jī)構(gòu)采取兼營(yíng)模式，其票據(jù)業(yè)務(wù)主要由投資銀行的全資子公司經(jīng)營(yíng)，而英國、日本、臺(tái)灣地區(qū)都建立了相應(yīng)的票據(jù)專營(yíng)機(jī)構(gòu)（英國是以貼現(xiàn)所為中心，日本的票據(jù)業(yè)務(wù)則由銀行兼營(yíng)模式發(fā)展成為專業(yè)的短資公司，臺(tái)灣地區(qū)則主要是民營(yíng)企業(yè)）。

根據(jù)我國的情況，可先考慮二級(jí)市場(chǎng)業(yè)務(wù)，建立票據(jù)專營(yíng)機(jī)構(gòu)從事貼現(xiàn)、轉(zhuǎn)貼現(xiàn)業(yè)務(wù)，并制定相關(guān)的法律規(guī)范對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范；再考慮開放票據(jù)承銷等發(fā)行市場(chǎng)業(yè)務(wù)。待票據(jù)市場(chǎng)發(fā)展到一定程度、各金融子市場(chǎng)之間的聯(lián)系加強(qiáng)，鼓勵(lì)票據(jù)中介機(jī)構(gòu)兼營(yíng)其他金融服務(wù)，并增加交易工具的種類。

（三）建立票據(jù)征信制度

票據(jù)市場(chǎng)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)是企業(yè)的商業(yè)信用。在釋放票據(jù)的融資功能之后，為了有效避免票據(jù)市場(chǎng)的信用風(fēng)險(xiǎn)，除了大力宣傳信用文化、提高企業(yè)的信用意識(shí)之外，還應(yīng)當(dāng)以制度建立起具有約束機(jī)制的征信體系。一方面建立票據(jù)的信用評(píng)級(jí)制度，由專門的票據(jù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)發(fā)行的票據(jù)進(jìn)行評(píng)級(jí)，規(guī)定只有達(dá)到一定信用等級(jí)的企業(yè)才能發(fā)行融資性票據(jù)，為不具備專業(yè)知識(shí)和無法掌握相關(guān)信息的投資者提供參考。另一反面，依托并完善央行的企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫，向社會(huì)公眾提供免費(fèi)查詢服務(wù)，發(fā)揮公眾對(duì)企業(yè)信用日常監(jiān)督的作用。

（四）發(fā)展電子票據(jù)制度

票據(jù)的電子化和無紙化是票據(jù)市場(chǎng)重要的發(fā)展趨勢(shì)之一，建立電子交易平臺(tái)可以有效地降低票據(jù)造假的幾率，降低票據(jù)的信用風(fēng)險(xiǎn)。我國《票據(jù)法》沒有規(guī)定電子票據(jù)，但實(shí)踐中，在商業(yè)匯票領(lǐng)域，票據(jù)電子化已經(jīng)有所發(fā)展，中國人民銀行于2009年制定了《電子商業(yè)匯票業(yè)務(wù)管理辦法》，2010年10月由其牽頭組建的電子商業(yè)票據(jù)匯票系統(tǒng)正式運(yùn)行。與商業(yè)匯票相比，無真實(shí)交易背景的融資性票據(jù)具有更大的信用風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)首先修改《票據(jù)法》，添加電子票據(jù)的相關(guān)內(nèi)容，然后在總結(jié)電子商業(yè)匯票業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定“電子商業(yè)本票業(yè)務(wù)管理辦法”，并建立融資性商業(yè)本票的電子交易平臺(tái)。

（五）完善對(duì)銀行的監(jiān)管機(jī)制

對(duì)于銀行承兌匯票的監(jiān)管一般是通過對(duì)承兌銀行的監(jiān)管進(jìn)行的。對(duì)于銀行承兌中可能出現(xiàn)的操作風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)督促銀行加強(qiáng)其內(nèi)控制度，增強(qiáng)對(duì)假票的鑒別能力，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)工作人員的培訓(xùn)。對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的由于承兌總量過大而造成銀行信用的擴(kuò)張，應(yīng)當(dāng)借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，建立承兌規(guī)?？刂浦贫?，規(guī)定每家銀行承兌匯票的最高金額不得超過其資本金的150%，對(duì)任一出票人承擔(dān)的承兌金額不得超過銀行資本和公積金的10%。

*本文系司法部法制建設(shè)與法學(xué)理論研究部級(jí)科研項(xiàng)目（12SFB2047）的階段性研究成果。

**作者簡(jiǎn)介：劉子平，北京大學(xué)法學(xué)院國際金融法方向博士研究生，哈佛大學(xué)法學(xué)院東亞法律研究中心訪問學(xué)者。