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    淺析差額事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)

    2015-04-14 12:11:03肖長森
    中國經(jīng)貿(mào) 2015年4期
    關(guān)鍵詞:制度建設(shè)內(nèi)部控制

    肖長森

    【摘 要】2012年財(cái)政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》并于2014年1月1日起在全國實(shí)施行。施行一年以來,各級(jí)事業(yè)單位都按照規(guī)范的要求建立健全內(nèi)部控制制度。本文就是在此背景下針對(duì)差額事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行論述。闡述了差額事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的五大問題,即:內(nèi)控意識(shí)淡薄、內(nèi)控制度不健全,且執(zhí)行力較差、缺乏有效的預(yù)算及收支控制、財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作薄弱,信息溝通存在障礙、資產(chǎn)管理存在問題。分析了問題的兩大原因,即:差額事業(yè)單位的自身特點(diǎn)決定、差額事業(yè)單位內(nèi)部環(huán)境的障礙;提出了五大對(duì)策,即:增強(qiáng)差額事業(yè)單位內(nèi)部控制意識(shí)、健全和完善內(nèi)部控制制度體系,提高內(nèi)控的執(zhí)行力度、建立動(dòng)態(tài)的預(yù)算管理,科學(xué)控制其他資金收支、規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作,加強(qiáng)信息溝通、加強(qiáng)資產(chǎn)管控;得出結(jié)論差額事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè),是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作,是一項(xiàng)需要不斷實(shí)踐和不斷完善的系統(tǒng)工程,是需要單位各個(gè)部門之間團(tuán)結(jié)協(xié)作,齊抓共管,單位負(fù)責(zé)人與全體職工共同努力參與下完成的。

    【關(guān)鍵詞】差額事業(yè)單位;內(nèi)部控制;制度建設(shè)

    一、前言

    事業(yè)單位的內(nèi)部控制是指單位為了實(shí)現(xiàn)管控目標(biāo),通過制定相關(guān)制度、實(shí)施的措施和執(zhí)行程序,對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。內(nèi)部控制一方面是指單位為了防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng),另一方面是指單位通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序,為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過程。它的目標(biāo)是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)、合理保證單位自查資產(chǎn)安全和釉下使用、合理保證單位財(cái)務(wù)信息這是完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果。

    二、差額事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點(diǎn)

    1998年國務(wù)院發(fā)布,2004年修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中明確界定“事業(yè)單位是指國家以社會(huì)公益為目的的,由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會(huì)的服務(wù)性組織”。我國的事業(yè)單位按照性質(zhì)可分為行政性事業(yè)單位、公益性事業(yè)單位和經(jīng)營性事業(yè)單位三種。近年來,我國對(duì)事業(yè)單位體制進(jìn)行改革,逐步將行政類事業(yè)單位劃入行政單位,將經(jīng)營性事業(yè)單位改制為企業(yè)。按資金來源區(qū)分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位。所謂差額撥款單位,顧名思義就是國家財(cái)政只承擔(dān)一定比例的人員費(fèi)用(60%左右),和一定數(shù)量的財(cái)政項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),公用經(jīng)費(fèi)由單位自有資金解決,就是靠單位從市場上獲取,去競爭、去打拼。我國差額撥款事業(yè)單位與全額撥款事業(yè)單位和企業(yè)相比,內(nèi)部控制主要有以下特點(diǎn):

    1.預(yù)算收入不確定性

    差額撥款事業(yè)單位在編制年度預(yù)算時(shí)面臨難點(diǎn),事業(yè)收入有很大的不確定性,競爭性課題收入難以準(zhǔn)確預(yù)計(jì)。只能靠有關(guān)人員主觀推斷,這樣在預(yù)算執(zhí)行過程中就有很大變數(shù),難以有效加以控制。

    2.會(huì)計(jì)核算體系更加復(fù)雜

    全額撥款事業(yè)單位按照事業(yè)會(huì)計(jì)制度核算。企業(yè)則按照企業(yè)會(huì)計(jì)制度核算。而差額撥款事業(yè)單位既要按照事業(yè)會(huì)計(jì)制度核算,對(duì)于市場收入部分也要參照企業(yè)會(huì)計(jì)制度核算,會(huì)計(jì)核算體系更加復(fù)雜。

    3.內(nèi)部控制側(cè)重點(diǎn)不同

    企業(yè)的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)股東財(cái)富最大化,因而企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制的目的也是實(shí)現(xiàn)財(cái)富最大化。全額撥款事業(yè)單位追求的是社會(huì)效益,提高公共服務(wù),因而全額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的是為了更好地為社會(huì)服務(wù),追求更大的社會(huì)效益。差額撥款事業(yè)單位首先要發(fā)揮社會(huì)效益,其次也要賺取足夠的市場收入,所以差額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的兼顧了全額事業(yè)單位和企業(yè)的目的。

    三、差額事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的現(xiàn)狀及問題

    1.內(nèi)控意識(shí)淡薄

    《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》施行一年來,在很多差額事業(yè)單位中,將各項(xiàng)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)理解為是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的工作,這種錯(cuò)誤的思想普遍存在。尤其是有些單位的負(fù)責(zé)人內(nèi)控意識(shí)薄弱,沒有正確認(rèn)識(shí)理解內(nèi)部控制的重要性,對(duì)本單位建立健全內(nèi)部控制制度缺乏主觀能動(dòng)性。而且在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中經(jīng)?!耙谎蕴谩?、“一支筆”,存在凌駕于內(nèi)部控制制度之上,使用例外原則,使資金在使用過程中出現(xiàn)失控現(xiàn)象,內(nèi)部控制停留在形式層面。

    2.內(nèi)控制度不健全,且執(zhí)行力較差

    多數(shù)的差額事業(yè)單位都沒有制定系統(tǒng)、科學(xué)的內(nèi)部控制制度,內(nèi)控體系很不完善。而有些單位雖然建立了比較健全的內(nèi)部控制制度,但是在實(shí)際工作中卻往往流于形式,不按照內(nèi)部控制制度工作,內(nèi)部控制的作用沒有很好地體現(xiàn)。有些單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行比較困難,有些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)單位各項(xiàng)制度不予理睬,對(duì)單位存在的風(fēng)險(xiǎn)和問題不及時(shí)給予解決。沒有為職工樹立榜樣,減弱了內(nèi)部控制的作用和權(quán)威。還有一些內(nèi)控制度執(zhí)行人員素質(zhì)不高,能力有限,執(zhí)行力度不夠,使內(nèi)部控制制度流于形式。

    3.缺乏有效的預(yù)算及收支控制

    (1)差額事業(yè)單位收入結(jié)構(gòu)有別于其他事業(yè)單位。除了財(cái)政撥款收入外,還包括市場競爭收入,及 來自外部單位的課題經(jīng)費(fèi)收入等不確定收入。市場收入的不確定性,導(dǎo)致編制預(yù)算收入時(shí),不科學(xué),不精確。致使在進(jìn)行內(nèi)部指標(biāo)預(yù)算分解時(shí),也是不科學(xué)、不精確。另外,有些單位沒有建立應(yīng)收賬款的相關(guān)制度,市場收入存在應(yīng)收未收,或收款不及時(shí)的現(xiàn)象,使單位經(jīng)濟(jì)利益受損。

    (2)差額事業(yè)單位編制預(yù)算時(shí)采用的是與全額事業(yè)單位相同的預(yù)算編制系統(tǒng)。公用經(jīng)費(fèi)一般都是采用定額比例方法,即按照單位的編制人數(shù)和辦公面積數(shù)按照比例得出。這就使得預(yù)算數(shù)與實(shí)際發(fā)生數(shù)有很大差距。如水電費(fèi)、差旅費(fèi)、辦公取暖費(fèi)等等。造成預(yù)算批復(fù)與實(shí)際支出嚴(yán)重脫節(jié),無法按預(yù)算批復(fù),對(duì)上述公用支出進(jìn)行指標(biāo)控制。嚴(yán)重影響內(nèi)控實(shí)施效果。

    4.財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作薄弱,信息溝通存在障礙

    由于種種原因,有些差額事業(yè)單位多年存在一人從事多項(xiàng)崗位工作,出現(xiàn)不相容崗位兼職現(xiàn)象,財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)較弱。同時(shí),財(cái)務(wù)部門僅局限于報(bào)銷、記帳、結(jié)賬,與業(yè)務(wù)控制脫節(jié)。各業(yè)務(wù)部門的信息僅局限于內(nèi)部,信息資源不共享,造成部門之間缺乏及時(shí)準(zhǔn)確的溝通交流,與內(nèi)控有關(guān)的信息采集和傳輸不暢。相關(guān)信息的不對(duì)稱性,使得部分員工對(duì)控制的對(duì)象,程序等認(rèn)識(shí)比較模糊,無法有效投入和實(shí)施內(nèi)部控制。

    5.資產(chǎn)管理存在問題

    (1) 貨幣資金控制的問題。有些單位財(cái)會(huì)部門未實(shí)現(xiàn)不相容崗位相互分離,出納人員既辦理資金支付又經(jīng)管賬務(wù)處理,有一個(gè)人保管收付款的全部印章,導(dǎo)致貨幣資金被貪污挪用。還有些單位對(duì)資金支付申請(qǐng)沒有嚴(yán)格把關(guān),支付申請(qǐng)缺乏必要的審批手續(xù),大額資金支付沒有實(shí)行集體決策和審批,導(dǎo)致資金被非法套取或者挪用。

    (2) 實(shí)物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)管理的問題。有些差額事業(yè)單位資產(chǎn)管理的職責(zé)沒有明確,資產(chǎn)的歸口管理部門沒有明確,資產(chǎn)的使用和保管責(zé)任沒有明確,導(dǎo)致資產(chǎn)毀損、流失或者被盜。還有些單位未按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定辦理資產(chǎn)的調(diào)劑、租借、對(duì)外投資、處置等業(yè)務(wù),導(dǎo)致資產(chǎn)配備超標(biāo)、資源浪費(fèi)、資產(chǎn)流失、投資遭受損失。

    四、影響差額事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的因素分析

    1.差額事業(yè)單位的自身特點(diǎn)決定

    差額事業(yè)單位是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物,國家通過直接舉辦事業(yè)單位來實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)職能的延伸,這就導(dǎo)致了差額事業(yè)單位兼有政府和企業(yè)的功能,它一方面執(zhí)行政府的管理體制與人事制度,另一方面卻從事著市場經(jīng)營活動(dòng),扭曲的體制客觀上造成管理的混亂,單純依靠內(nèi)部控制系統(tǒng)已經(jīng)無法解決。

    2.差額事業(yè)單位內(nèi)部環(huán)境的障礙

    (1)管理者當(dāng)局內(nèi)部控制意識(shí)淡薄。差額事業(yè)單位做好內(nèi)控體系建設(shè)工作,首先需要單位領(lǐng)導(dǎo)者要有良好的內(nèi)控意識(shí),通過率先垂范,體現(xiàn)自身對(duì)內(nèi)部控制的重視程度,才能強(qiáng)有力地推動(dòng)本單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)。但目前有很多差額事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層廣泛存在著對(duì)內(nèi)控認(rèn)識(shí)不明或不夠重視的現(xiàn)象,內(nèi)部控制的執(zhí)行力度肯定大打折扣。

    (2)缺乏嚴(yán)格有效的內(nèi)部監(jiān)督。很多差額事業(yè)單位都沒有專門設(shè)置內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)或相關(guān)崗位,即使有內(nèi)部審計(jì)人員也只是由財(cái)務(wù)部門的人員兼任審計(jì)人員。使得內(nèi)部審計(jì)不具備獨(dú)立性,很大程度上削弱了內(nèi)部審計(jì)作用的發(fā)揮。

    (3)全體員工對(duì)內(nèi)控建設(shè)的積極性不高,參與度不強(qiáng)。單位應(yīng)該對(duì)嚴(yán)格遵守內(nèi)部控制制度的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),給予適當(dāng)?shù)男麄骰虮頁P(yáng),有助于增強(qiáng)正確的內(nèi)控意識(shí),糾正不規(guī)范的經(jīng)濟(jì)行為。然而目前差額事業(yè)單位的激勵(lì)制度或手段還不全面,所以很難調(diào)動(dòng)職工參與內(nèi)部控制建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。

    五、改善差額事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策

    根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》中提到的單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)遵循的原則:全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則,針對(duì)目前差額事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題探討一下相關(guān)的對(duì)策。

    1.加強(qiáng)差額事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)

    加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)時(shí),首先要加強(qiáng)單位一把手對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí),強(qiáng)化內(nèi)控觀念。單位一把手是一個(gè)單位經(jīng)濟(jì)行為的責(zé)任主體,單位內(nèi)所有的工作都直接或間接地在單位領(lǐng)導(dǎo)下具體組織實(shí)施。內(nèi)部控制建設(shè)工作也不例外,在差額事業(yè)單位中,一把手和相關(guān)人員的意識(shí)和行動(dòng)直接影響內(nèi)部控制的完善和執(zhí)行有效與否。

    2.健全和完善內(nèi)控體系,提高內(nèi)控的執(zhí)行力度

    根據(jù)差額事業(yè)單位自有的特性,建立健全科學(xué)合理的內(nèi)部控制制度體系,建設(shè)成為覆蓋單位各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)部門,各個(gè)流程的控制系統(tǒng)。例如在預(yù)算編報(bào)的執(zhí)行、政府采購、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、資產(chǎn)管理等方面建立與之相適應(yīng)的制度。另外可以通過對(duì)全體員工進(jìn)行內(nèi)控知識(shí)講座培訓(xùn),或組織內(nèi)控知識(shí)競賽方式,使大家正確看待內(nèi)部控制,充分了解其重要性,真正參與到內(nèi)控建設(shè)中,營造良好的內(nèi)控范圍,保證內(nèi)控的實(shí)施效果。

    3.建立動(dòng)態(tài)的預(yù)算管理,科學(xué)控制其他資金收支

    差額事業(yè)單位的自有資金收支,是預(yù)算活動(dòng)控制的難度所在。財(cái)政批復(fù)的部門預(yù)算在執(zhí)行的過程中原則上是不允許改動(dòng)的。沒有預(yù)算的業(yè)務(wù)活動(dòng),就不得支出。差額事業(yè)單位的其他資金收入在預(yù)算總收入中比例比重很大,而且資金來源和金額都具有很大不確定性,所以建立動(dòng)態(tài)的預(yù)算收支控制成為必然。這里所說的動(dòng)態(tài)預(yù)算管理,就是要求單位對(duì)預(yù)算項(xiàng)目要進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤,對(duì)已經(jīng)發(fā)生變化的情況要進(jìn)行及時(shí)分析,找出變化的依據(jù),及時(shí)向主管部門和財(cái)政部門反映,溝通,為調(diào)整預(yù)算做好準(zhǔn)備。這樣既保證了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性,又解決了差額事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中所遇到的疑難問題。

    4.規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作,加強(qiáng)信息溝通

    規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作,首先應(yīng)從人入手,解決財(cái)務(wù)部門確認(rèn)現(xiàn)象,做到能不相容崗位相互分離。其次,提高財(cái)務(wù)人員的理論知識(shí)和職業(yè)素養(yǎng),使財(cái)務(wù)工作人員在內(nèi)控執(zhí)行中能夠真正發(fā)揮作用,與此同時(shí),加強(qiáng)單位內(nèi)部各部門之間的溝通聯(lián)系,使得經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)鏈和數(shù)據(jù)信息鏈在單位內(nèi)部有效暢通,提高內(nèi)控管理效能。

    5.加強(qiáng)資產(chǎn)管控

    (1)加強(qiáng)貨幣資金管控

    首先,單位應(yīng)當(dāng)建立健全貨幣資金管理崗位責(zé)任制,合理設(shè)置崗位,不得由一人辦理貨幣業(yè)務(wù)的全過程,確保做到不相容崗位相互分離。

    其次,單位應(yīng)當(dāng)建立貨幣資金授權(quán)制度和審批批準(zhǔn)制度。明確審批人對(duì)貨幣資金的授權(quán)批準(zhǔn)方式、權(quán)限、程序、責(zé)任和相關(guān)控制措施,審批人應(yīng)當(dāng)根據(jù)貨幣資金授權(quán)批準(zhǔn)制度的規(guī)定,在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行審批,不得超越權(quán)限審批。大額資金支付審批應(yīng)當(dāng)實(shí)行集體決策或?qū)嵭新?lián)簽制度。

    (2)加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的管控

    首先,單位應(yīng)確定各種資產(chǎn)的歸口管理部門,如固定資產(chǎn)由資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé),辦公用品由辦公室負(fù)責(zé)等。同時(shí)確定資產(chǎn)使用和保管責(zé)任人,界定資產(chǎn)使用人在資產(chǎn)管理中的責(zé)任。

    其次,按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定,界定資產(chǎn)的調(diào)劑、租借、處置的程序、審批權(quán)限和責(zé)任。

    第三,建立資產(chǎn)臺(tái)帳,加強(qiáng)實(shí)物管理。建立資產(chǎn)定期盤點(diǎn)制度,財(cái)務(wù)部門與資產(chǎn)管理部門定期對(duì)帳,發(fā)現(xiàn)不符的,及時(shí)查明原因,并按照相關(guān)規(guī)定處理。

    六、結(jié)束語

    差額事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè),是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作,是一項(xiàng)需要不斷實(shí)踐和不斷完善的系統(tǒng)工程,是需要單位各個(gè)部門之間團(tuán)結(jié)協(xié)作,齊抓共管,單位負(fù)責(zé)人與全體職工共同努力參與下完成的。建立完善的內(nèi)控體系可以做到:通過規(guī)范資金管理,可以使財(cái)政放心;通過科學(xué)規(guī)劃工作,可以使領(lǐng)導(dǎo)安心;通過及時(shí)財(cái)力保障,可以使業(yè)務(wù)順心;通過工作效率提升,可以使財(cái)務(wù)舒心;通過管控關(guān)口前移,可以使紀(jì)委省心。通過建立內(nèi)控體系,使差額事業(yè)單位在提高公共服務(wù)效率和效果的同時(shí),在市場創(chuàng)收方面爭得一片天地,為日后事業(yè)單位改制贏得主動(dòng)。

    參考文獻(xiàn):

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