社會(huì)保障服務(wù)均等化制度的創(chuàng)新設(shè)計(jì)——評(píng)《中國(guó)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度研究》

王三秀 羅麗婭

(華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北 武漢，430074)

中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展存在明顯的地區(qū)差異，東部、中部與西部地區(qū)之間不僅在社會(huì)保障需求能力上有所不同，而且在社會(huì)保障收入能力上也存在差別，從而直接影響社會(huì)保障發(fā)展的公平性和可持續(xù)性，急需建立起一套科學(xué)合理的社會(huì)保障均等化制度來(lái)平衡各地之間的差異。華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系社會(huì)保障研究所柯卉兵副教授的力作《中國(guó)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度研究》(人民出版社2014年7月版)無(wú)疑是一項(xiàng)具有重要學(xué)術(shù)價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義的研究成果。該書(shū)從理論層面延伸到實(shí)踐層面，綜合運(yùn)用多學(xué)科知識(shí)對(duì)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行理論分析和方案設(shè)計(jì)，推動(dòng)公共財(cái)政學(xué)、社會(huì)保障學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科之間的融通發(fā)展，可謂是當(dāng)前社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域的突破性研究成果。作者不僅通過(guò)擴(kuò)展研究空間來(lái)豐富現(xiàn)有研究成果，而且通過(guò)相關(guān)實(shí)證分析為政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障服務(wù)均等化提供決策依據(jù)。

作為《分裂與整合——社會(huì)保障地區(qū)差異與轉(zhuǎn)移支付研究》[1]一書(shū)的續(xù)篇，該書(shū)進(jìn)一步深入研究了如何設(shè)計(jì)一套既符合國(guó)情又具有可操作性和規(guī)范性的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度。該書(shū)共有五章，大體可分為三個(gè)部分:第一部分，重點(diǎn)研究了建立中國(guó)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度的背景。作者從中央集權(quán)與地方分權(quán)理論入手，系統(tǒng)性地對(duì)中國(guó)政府間社會(huì)保障權(quán)責(zé)劃分的發(fā)展現(xiàn)狀與存在問(wèn)題進(jìn)行梳理，同時(shí)通過(guò)總結(jié)西方國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而提出社會(huì)保障權(quán)責(zé)合理劃分的基本思路;第二部分，重點(diǎn)對(duì)中國(guó)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了實(shí)證分析與理論分析，這兩大部分互為補(bǔ)充，構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新設(shè)計(jì)的兩大基石;第三部分，重點(diǎn)研究了如何建立科學(xué)合理規(guī)范的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度及其相關(guān)配套機(jī)制。該書(shū)的三個(gè)部分承上啟下，環(huán)環(huán)相扣，以“社會(huì)保障支出地區(qū)差異—社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付—社會(huì)保障均等化”的分析框架，從理論和實(shí)踐上揭示如何建立一套科學(xué)合理規(guī)范的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度，從而縮小社會(huì)保障發(fā)展的地區(qū)差異，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障服務(wù)的公平共享。本研究成果既在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)有研究的不足，也在研究視角、研究方法和研究?jī)?nèi)容等方面都有所創(chuàng)新。

首先，以“社會(huì)保障服務(wù)的地區(qū)差異”作為研究視角，著力于解決根本性的制度問(wèn)題。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界大都從經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域來(lái)看地區(qū)差異問(wèn)題，并單單只從理論上提出一些縮小地區(qū)差異的建議。作者則從現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，以社會(huì)保障服務(wù)的地區(qū)差異作為研究視角，在已有研究成果基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步探究了如何縮小社會(huì)保障服務(wù)的地區(qū)差異，即如何通過(guò)建立轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)平衡各地的社會(huì)保障發(fā)展差距。實(shí)行轉(zhuǎn)移支付是縮小地區(qū)差異的路徑，縮小地區(qū)差異是實(shí)行轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。社會(huì)保障的地區(qū)差異主要包括社會(huì)保障收入差異和需求差異，而形成差異的主要原因表現(xiàn)為:一方面，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地所取得的稅收收入存在巨大差距，制約著各地的社會(huì)保障服務(wù)提供水平;另一方面，由于那些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的社會(huì)保障服務(wù)需求更為突出，緊缺的服務(wù)與巨大的需求形成尖銳矛盾，嚴(yán)重影響著社會(huì)保障的公平性。因此，社會(huì)保障服務(wù)的地區(qū)差異化，決定著政府要對(duì)社會(huì)保障資金進(jìn)行地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付。近年來(lái)，學(xué)界與政界都已開(kāi)始關(guān)注社會(huì)保障的地區(qū)差異，中央財(cái)政與地方財(cái)政也給予了逐年增加的資金補(bǔ)貼，不斷加大社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付力度。但中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付措施多為應(yīng)急性措施，這些零碎的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足落后地區(qū)對(duì)社會(huì)保障財(cái)政資金的需求，存在巨大的缺陷，急需予以規(guī)范化和制度化。為彌補(bǔ)這一缺陷，該書(shū)嘗試性地構(gòu)建出社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)行制度方案和配套機(jī)制的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，推動(dòng)其成為解決社會(huì)保障服務(wù)地區(qū)差異問(wèn)題的長(zhǎng)效之舉。

其次，綜合運(yùn)用跨學(xué)科研究手法，更加注重定量研究。本研究綜合運(yùn)用區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共財(cái)政學(xué)和社會(huì)保障學(xué)的理論知識(shí)和方法進(jìn)行跨學(xué)科研究，將區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于中國(guó)地區(qū)差異問(wèn)題的研究、公共財(cái)政學(xué)中關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的研究與社會(huì)保障學(xué)中關(guān)于中國(guó)社會(huì)保障制度的研究結(jié)合起來(lái)，克服目前單學(xué)科研究的局限。同時(shí)作者注重研究對(duì)象的客觀實(shí)在性，主要運(yùn)用數(shù)據(jù)、圖表分析的定量研究方法，直觀、全面地展現(xiàn)中國(guó)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的變化過(guò)程。而已有研究則更多地運(yùn)用定性研究方法，過(guò)多地表現(xiàn)為描述性的研究成果，即描述中國(guó)的社會(huì)保障地區(qū)差異問(wèn)題，而對(duì)于這種差異是如何變化、差異達(dá)到了何種程度的研究成果卻少之又少。中國(guó)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀和方案設(shè)計(jì)問(wèn)題，涉及地區(qū)廣泛、項(xiàng)目復(fù)雜，難以運(yùn)用定性研究進(jìn)行整體詳盡的描述。該書(shū)在已有研究基礎(chǔ)之上，引用大量數(shù)據(jù)并制作圖表來(lái)總結(jié)近些年來(lái)中央財(cái)政對(duì)地方社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的整體狀況，從而揭示現(xiàn)存問(wèn)題以及探究問(wèn)題背后的深層原因。這在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)有研究過(guò)于注重定性研究的缺憾，該書(shū)從現(xiàn)有研究空白點(diǎn)入手，是一部頗具啟發(fā)性和創(chuàng)新性的著作。

再次，致力于“社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度”構(gòu)建，并注重相關(guān)配套機(jī)制建設(shè)。構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)人們公平享有社會(huì)保障服務(wù)，健全和完善社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求和必由之路。中國(guó)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的制度，它不僅包括中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付，還包括富裕地區(qū)向貧困落后地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付，更包括城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)移支付，以期實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間居民享受公平普惠的社會(huì)保障待遇。伴隨著這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，學(xué)界現(xiàn)有研究已經(jīng)意識(shí)到中國(guó)社會(huì)保障支出的地區(qū)差異問(wèn)題，意識(shí)到通過(guò)建立社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)縮小地區(qū)差異的必要性，但缺乏關(guān)于如何建立科學(xué)合理的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度以及公式化的轉(zhuǎn)移支付資金分配方案的研究成果。本研究以“社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度的方案設(shè)計(jì)”為研究主題，在考慮各地社會(huì)保障收入能力差異與社會(huì)保障支出影響因素的基礎(chǔ)上構(gòu)建了一個(gè)以社會(huì)保障服務(wù)均等化為目標(biāo)的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付方案，旨在通過(guò)測(cè)量各地的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力與標(biāo)準(zhǔn)支出需求之間的收支缺口來(lái)估算中央財(cái)政向各地的轉(zhuǎn)移支付額度。[2]這不僅是縮小中國(guó)社會(huì)保障支出地區(qū)差異的可行出路，而且是符合社會(huì)保障發(fā)展現(xiàn)狀的有效選擇。在研究過(guò)程中，作者通過(guò)分析客觀變量對(duì)每個(gè)地區(qū)的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力和標(biāo)準(zhǔn)支出需求進(jìn)行評(píng)估，以此建立公式化的轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)解決地區(qū)間的社會(huì)保障服務(wù)能力不均衡問(wèn)題。

一項(xiàng)新制度的實(shí)施成功與否，不僅在于制度本身的合理性與操作性，還在于制度實(shí)施過(guò)程中的外界環(huán)境影響。因此，作者還重點(diǎn)探討了如何完善社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)配套機(jī)制改革。研究指出，完善的法律機(jī)制有利于豐富現(xiàn)行社會(huì)保障制度的實(shí)施依據(jù)，合理的財(cái)政機(jī)制有利于提供穩(wěn)定、充足的轉(zhuǎn)移支付資金來(lái)源，暢通的信息機(jī)制有利于提升社會(huì)保障的管理效率，有效的運(yùn)行機(jī)制有利于轉(zhuǎn)移支付制度的順利實(shí)施等。這些都為我們解決社會(huì)保障服務(wù)的地區(qū)差異問(wèn)題提供了可操作化的制度建議，只有同時(shí)注重制度本身的合理性與外界環(huán)境的影響，才能保證制度的平穩(wěn)順利運(yùn)行。

最后，提出公式化的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付方案，并運(yùn)用實(shí)際數(shù)據(jù)進(jìn)行模擬、評(píng)估。這是本研究的重點(diǎn)之處，也是亮點(diǎn)之處。建立社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度的核心是如何根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口等客觀因素設(shè)計(jì)出科學(xué)、靈活且具有可操作性的客觀制度，確定一套科學(xué)的社會(huì)保障測(cè)算測(cè)評(píng)方法體系。只有運(yùn)用統(tǒng)一的測(cè)算方法，才能保證轉(zhuǎn)移支付的公平性，一方面盡可能地避免部分地區(qū)形成對(duì)中央財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)心理，產(chǎn)生自身發(fā)展滯后的誘因;另一方面可提升社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，更好地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)。因此，作者在設(shè)計(jì)公式時(shí)，盡可能多地使用客觀變量來(lái)測(cè)算各地的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力與標(biāo)準(zhǔn)支出需求，同一公式適用于各個(gè)地區(qū)，能夠客觀地反映出各地社會(huì)保障服務(wù)的發(fā)展差距(公式如下:各地社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付額度/各地社會(huì)保障收支“缺口”=社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)收入能力―社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)支出需求)。在此基礎(chǔ)上，作者還以2011年數(shù)據(jù)為例，進(jìn)行實(shí)驗(yàn)性的模擬，計(jì)算出各地理論上的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付缺口數(shù)據(jù)，通過(guò)與各地2011年實(shí)際獲得的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付數(shù)額相比較來(lái)評(píng)估方案的均等化效果。評(píng)估表明，該方案對(duì)于各個(gè)地區(qū)間社會(huì)保障資源的再分配作用是有效的，各地在提供社會(huì)保障服務(wù)水平方面的差距明顯縮小，有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)保障服務(wù)均等化目標(biāo)。本研究中所提出的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付測(cè)算公式，對(duì)于目前學(xué)界研究來(lái)說(shuō)，可謂是實(shí)現(xiàn)了一定的跨越，將社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付中的缺口問(wèn)題用實(shí)際數(shù)據(jù)進(jìn)行佐證，更加真實(shí)具體地反應(yīng)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)在社會(huì)保障收入與需求方面的差距，為政府進(jìn)行財(cái)政分配和宏觀決策提供更加全面的參考。

該書(shū)與《分裂與整合——社會(huì)保障地區(qū)差異與轉(zhuǎn)移支付研究》一書(shū)相輔相成，字里行間中滲透出作者對(duì)于中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展事業(yè)的研究熱情與縝密思考，集中體現(xiàn)出作者近些年對(duì)于中國(guó)社會(huì)保障地區(qū)差異問(wèn)題潛心研究的寶貴成果，并成為社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度研究領(lǐng)域的標(biāo)志性成果之一。而這些也必將對(duì)中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展產(chǎn)生積極影響，對(duì)決策者在解決社會(huì)保障服務(wù)的地區(qū)差異問(wèn)題上提供方法借鑒和理念參考。

[1]柯卉兵:《分裂與整合——社會(huì)保障地區(qū)差異與轉(zhuǎn)移支付研究》，1頁(yè)，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010。

[2]柯卉兵:《中國(guó)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度研究》，201頁(yè)，北京，人民出版社，2014。