國家治理現(xiàn)代化的公共服務(wù)路徑

(華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院,上海 201620)

目前,學(xué)界關(guān)于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的路徑,主要有兩大觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn):通過國家治理的法治化路徑,實(shí)現(xiàn)依法治國[1]。第二種觀點(diǎn):通過社會(huì)治理來推動(dòng)國家治理,即國家治理的社會(huì)化創(chuàng)新路徑[2]。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位決定了國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程離不開黨的治理現(xiàn)代化。黨的十八大報(bào)告首次提出建設(shè)服務(wù)型政黨的要求。因而,政黨轉(zhuǎn)型即服務(wù)型政黨建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化之間存在何種邏輯?政黨又是如何影響和約束國家治理現(xiàn)代化?這些仍需深入的研究。同時(shí),國家治理現(xiàn)代化的法治化和社會(huì)化路徑都是比較宏觀的路徑,需要構(gòu)建微觀路徑支撐。本文的邏輯在于國家治理現(xiàn)代化的社會(huì)化路徑要以公共服務(wù)作為切入口;但是,公共服務(wù)又需要以政黨和政府的轉(zhuǎn)型為前提;從而,通過政黨、政府和社會(huì)組織的轉(zhuǎn)型聯(lián)動(dòng)匹配來推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化。

1 公共服務(wù):國家治理現(xiàn)代化的微觀路徑

國家治理現(xiàn)代化,就是要在執(zhí)政黨、政府、市場、社會(huì)之間,構(gòu)建一種規(guī)范理性的權(quán)力分享、責(zé)任分擔(dān)、資源共享、合作共治的穩(wěn)定關(guān)系模式和社會(huì)治理格局[3]。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的宏觀路徑首先是理順政府、市場、社會(huì)三方關(guān)系,而理順政府、市場和社會(huì)三方關(guān)系要有一個(gè)突破口,這個(gè)突破口就是公共服務(wù),因?yàn)楣卜?wù)與社會(huì)治理具有內(nèi)在邏輯關(guān)系。社會(huì)治理的重要目標(biāo)就是預(yù)防和化解社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)公平正義。公共服務(wù)水平直接關(guān)系到社會(huì)治理能力的高低,也直接關(guān)系到社會(huì)治理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。社會(huì)治理創(chuàng)新的重要路徑就是通過提升公共服務(wù)水平來關(guān)注民生,化解社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)公平正義,推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化。公共服務(wù)與社會(huì)治理的內(nèi)在邏輯表明,公共服務(wù)是推進(jìn)宏觀社會(huì)治理和國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要的微觀路徑。

根據(jù)“多中心制”理論,公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)有效的治理,須推動(dòng)公共服務(wù)的“多中心制”,構(gòu)筑多元化的公共服務(wù)治理主體。社會(huì)治理創(chuàng)新需要重構(gòu)中國的政府、市場和社會(huì)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會(huì)三者的協(xié)同合作,構(gòu)筑社會(huì)治理的多元化主體。公共服務(wù)的“多中心制”,要求政府、市場和社會(huì)協(xié)同合作,發(fā)揮各自的優(yōu)勢,滿足居民的多樣性的公共服務(wù)需求,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供求均衡。公共服務(wù)供給過程中的多元化主體也正是政府、市場和社會(huì)三者關(guān)系的重構(gòu),政府向市場、社會(huì)集權(quán)的一元化供給主體轉(zhuǎn)向政府向市場、社會(huì)賦權(quán),激發(fā)社會(huì)組織活力形成的多元化供給主體,實(shí)際上就等于政府需要釋放社會(huì)成長空間,讓市場來配置資源,讓競爭來提升公共服務(wù)供給效率。同時(shí),公共服務(wù)的供求要實(shí)現(xiàn)均衡,需要民眾的公共參與,改變政府與社會(huì)的關(guān)系。因而,公共服務(wù)不僅是社會(huì)治理的重要內(nèi)容,而且也是重要的突破機(jī)制。從公共服務(wù)供給過程中逐步重構(gòu)政府、市場和社會(huì)的關(guān)系,成為國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要的微觀路徑。

2 國家治理現(xiàn)代化的公共服務(wù)路徑分析

國家治理現(xiàn)代化的公共服務(wù)路徑,在于公共服務(wù)能夠有效推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。這可以從兩個(gè)方面加以闡釋。一是公共服務(wù)與國家治理現(xiàn)代化存在邏輯的匹配關(guān)系,兩者的核心要素存在高度契合性,公共服務(wù)是國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。二是公共服務(wù)本身就是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的有效機(jī)制,體現(xiàn)在作為國家治理現(xiàn)代化重要內(nèi)容的社會(huì)治理創(chuàng)新機(jī)制上。

治理包括統(tǒng)治和管理的意思,包含一定的強(qiáng)制力和非強(qiáng)制力,是介于統(tǒng)治與管理之間的一種行為或活動(dòng),基本要素是治理主體、治理客體、治理目標(biāo)和治理方式[4]。有學(xué)者認(rèn)為,國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化包括以下幾個(gè)方面:一是國家治理的制度化、法治化、規(guī)則化與規(guī)范化;二是治理主體的多元化;三是治理手段的網(wǎng)絡(luò)化;四是國家治理的價(jià)值取向即關(guān)注效率,更關(guān)注社會(huì)公平正義[5]。國家管理與國家治理最大的區(qū)別就在于治理主體由“單中心”向“多中心”轉(zhuǎn)變,治理手段由剛性管制向柔性服務(wù)轉(zhuǎn)變,治理空間由平面化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變,治理目的由工具化向價(jià)值化轉(zhuǎn)變[6]。綜合學(xué)者對(duì)治理內(nèi)涵和國家治理現(xiàn)代化內(nèi)涵的理解,一般將治理價(jià)值、治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理方式和治理模式作為治理現(xiàn)代化的基本要素。

2.1 國家治理現(xiàn)代化的公共服務(wù)路徑:治理現(xiàn)代化要素的契合性

公共服務(wù)作為國家治理現(xiàn)代化的微觀路徑,在于公共服務(wù)與治理現(xiàn)代化的價(jià)值追求、主體、結(jié)構(gòu)、方式和模式這五個(gè)要素存在高度契合性(見圖1)。

圖1 國家治理現(xiàn)代化的公共服務(wù)微觀路徑匹配

2.1.1 公共服務(wù)治理價(jià)值的追求也是國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值追求

任何國家治理都有其價(jià)值取向,中國的國家治理現(xiàn)代化也有自身的價(jià)值取向。民主法治、公平正義、安定有序、充滿活力是社會(huì)治理的價(jià)值追求。作為社會(huì)治理的重要內(nèi)容之一的公共服務(wù)治理的價(jià)值追求也是公平正義。從現(xiàn)代化的走向來看,推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化,應(yīng)該包括國家治理的科學(xué)化、民主化、公平化和法治化這四個(gè)主要趨勢[7]。“法不阿貴,繩不撓曲”,這是法治精神的真諦。法律面前人人平等,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義,這是我們黨治國理政的一貫主張和根本追求,也是中國特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求[8]。公共服務(wù)治理的價(jià)值理念與國家治理的價(jià)值理念具有一致性。目前公共服務(wù)的非均等化供給產(chǎn)生的公共服務(wù)享有權(quán)利的不公平性,體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民、不同單位性質(zhì)職工的公共服務(wù)享有差別化對(duì)待,不是公共服務(wù)治理遵循的理念,恰恰是需要改革的價(jià)值理念?；竟卜?wù)均等化有利于改變傳統(tǒng)少數(shù)人壟斷性享有社會(huì)權(quán)利的狀況,使社會(huì)每一個(gè)個(gè)體都能基于公民資格而普遍享有基本社會(huì)權(quán)利從而有利于減少傳統(tǒng)由制度化排斥所造成的權(quán)利貧困和機(jī)會(huì)不均等[9]280?；竟卜?wù)均等化的公平性要旨在于實(shí)現(xiàn)居民公共服務(wù)享有權(quán)利的公平,這與國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值追求是高度契合的。

2.1.2 公共服務(wù)治理主體也是國家治理現(xiàn)代化的重要治理主體

黨的十八屆三中全會(huì)指出,“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng),交由社會(huì)組織承擔(dān),支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”。過去的“全能型政府”包攬了公共服務(wù)所有生產(chǎn)與提供,政府是公共服務(wù)的唯一中心主體,導(dǎo)致公共服務(wù)供給績效低,不能夠有效應(yīng)對(duì)居民日益增長的公共服務(wù)需求。由于“全能型政府”存在“政府失靈”,市場也存在“市場失靈”,社會(huì)志愿組織同樣存在“組織失靈”,而這三個(gè)主體在不同領(lǐng)域具有各自的優(yōu)勢,因而需要有機(jī)協(xié)調(diào),發(fā)揮優(yōu)勢,共同成為公共服務(wù)治理的多元主體。特別是當(dāng)前中國公共服務(wù)供求矛盾突出,有效應(yīng)對(duì)居民的公共服務(wù)快速增長需求更加需要實(shí)現(xiàn)政府、市場和社會(huì)組織的有效合作,發(fā)揮各自的優(yōu)勢,形成互補(bǔ),構(gòu)筑公共服務(wù)供給的多中心主體。國家治理的主體同樣也是多元的,因?yàn)橹卫碜顬橥怀龅奶卣骶褪且笕藗冎匦吕斫庹淖饔?科學(xué)合理地界定政府、市場、社會(huì)組織與公民之間的關(guān)系。一句話就是:治理主體多元化。因而,公共服務(wù)治理主體也同樣是國家治理的重要主體,國家治理現(xiàn)代化的主體多元化與公共服務(wù)治理主體的“多中心制”是高度一致的。

2.1.3 公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)也是國家治理現(xiàn)代化的治理結(jié)構(gòu)選擇

在傳統(tǒng)社會(huì)向網(wǎng)絡(luò)社會(huì)轉(zhuǎn)變的同時(shí),網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的治理需求也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,要求國家治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。國家治理的結(jié)構(gòu)從垂直型走向扁平化,即從科層制的垂直治理結(jié)構(gòu)向扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[10],這是國家治理結(jié)構(gòu)的演變趨勢。公共服務(wù)治理結(jié)構(gòu)同樣也要求網(wǎng)絡(luò)化。傳統(tǒng)的公共服務(wù)的政府壟斷式供給難以有效地反映居民的公共服務(wù)的真實(shí)需求,導(dǎo)致供求結(jié)構(gòu)的不均衡。社會(huì)的分化、利益的多元化、居民的公共服務(wù)需求也日益多元化,自然,供給主體也需要多元化,政府再也不是唯一的供給主體,公共服務(wù)的供給走向“多中心”而非“單中心”。另外,國家治理現(xiàn)代化要求重構(gòu)國家、市場和社會(huì)的關(guān)系,就是政府向市場放權(quán)、政府向社會(huì)放權(quán),形成政府、市場和社會(huì)互動(dòng)合作,有效解決“政府失靈”“市場失靈”“(志愿)組織失靈”,提升國家治理績效。公共服務(wù)治理結(jié)構(gòu)也同樣需要重構(gòu)政府、市場和社會(huì)的關(guān)系,讓市場和社會(huì)充分發(fā)揮作用,讓市場在資源配置中起決定性作用,激發(fā)社會(huì)組織活力。政府購買公共服務(wù),市場和社會(huì)組織承接政府的公共服務(wù)供給責(zé)任,政府從微觀干預(yù)轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)節(jié)。因而,公共服務(wù)的有效治理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu),這同樣是國家治理現(xiàn)代化的治理結(jié)構(gòu)選擇。

2.1.4 公共服務(wù)治理的法治化也是國家治理現(xiàn)代化的治理方式

黨的十八大指出,“法治是治國理政的基本方式”。國家治理現(xiàn)代化的基本方式就是實(shí)現(xiàn)法治化。基本公共服務(wù)不均等化供給已是不爭的事實(shí),這說明不僅是政府財(cái)政投入不足,更重要的是政府公共服務(wù)供給治理的法治化缺乏。通過法治實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,成為現(xiàn)代公共服務(wù)治理方式的必然選擇。國外的公共服務(wù)保障體系的經(jīng)驗(yàn)也表明,法治化是必然選擇。反觀我國現(xiàn)實(shí),基本公共服務(wù)均等化迄今沒有法治化。一個(gè)基本的事實(shí)是城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化供給格局從改革開放以來一直延續(xù),其中法律缺失是重要根源。目前我國沒有科學(xué)制定城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化供給的《基本公共服務(wù)法》。由于《基本公共服務(wù)法》的缺位造成基本公共服務(wù)均等化供給沒有法治保障,基本公共服務(wù)均等化還是一種夢想而非現(xiàn)實(shí)。良法善治的現(xiàn)代法治精神缺位也是導(dǎo)致基本公共服務(wù)不均等的根源之一。法治精神的缺位導(dǎo)致基本公共服務(wù)理念出現(xiàn)異化,法律制度的缺位導(dǎo)致基本公共服務(wù)權(quán)利出現(xiàn)異化[11]。公共服務(wù)治理方式的法治化是保障最廣大人民群眾利益的最有效方式,是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。公共服務(wù)治理的方式與國家治理現(xiàn)代化的方式是基本一致的,也是實(shí)現(xiàn)法治化。

2.1.5 公共服務(wù)的參與式治理也是國家治理現(xiàn)代化的治理模式選擇

公共服務(wù)治理的主體是多元的,國家(政府)、市場和社會(huì)組織多個(gè)治理主體發(fā)揮各自的優(yōu)勢,形成有效的互補(bǔ)合作,形成參與式治理。國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要維度就是政府、市場和社會(huì)之間的協(xié)同關(guān)系,政府向市場和社會(huì)分別放權(quán),就是賦權(quán)給市場和社會(huì)主體參與國家治理。政府不向社會(huì)放權(quán),社會(huì)就缺乏活力,單純依靠政府力量提供公共服務(wù),結(jié)果就是公共服務(wù)供給不足。根據(jù)國際貨幣基金組織和世界銀行的相關(guān)數(shù)據(jù),中等收入國家(人均GDP3 000～6 000美元),在醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會(huì)保障方面的公共支出占財(cái)政支出的比重平均為54%,而我國(2011年人均GDP為5 432美元)2010年數(shù)據(jù)僅為29.47%,甚至低于人均3 000美元以下的中低收入國家(42.7%)[12]。顯然,政府的單一治理主體能力有限,需要發(fā)揮社會(huì)力量來彌補(bǔ)政府供給不足。另一個(gè)問題是,目前我國社會(huì)組織力量比較薄弱。根據(jù)2010年中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)的一項(xiàng)課題研究表明,從每萬人擁有的社會(huì)組織數(shù)量看,法國為110個(gè),日本為97個(gè),美國為57個(gè),新加坡為14.5個(gè),巴西為13個(gè),而我國僅為3.2個(gè)[13]。公共服務(wù)供求均衡要求居民(需求方)充分顯示其公共服務(wù)需求信息,這一過程必須通過居民的公共參與才能夠?qū)崿F(xiàn),否則,供給方難以依據(jù)需求方的需求來提供公共服務(wù),往往造成大量的公共服務(wù)供求結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象。所以,公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)供求均衡需要實(shí)施參與式治理,推動(dòng)社會(huì)力量成長,激發(fā)社會(huì)組織活力,與政府形成有效協(xié)調(diào)關(guān)系。公共服務(wù)治理的參與式模式與推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求是高度一致的,國家治理現(xiàn)代化的重要前提也是有效構(gòu)筑政府、市場和社會(huì)的協(xié)調(diào)關(guān)系,形成多元化治理主體,實(shí)現(xiàn)政府的簡政放權(quán),向市場和社會(huì)賦權(quán)。基于此,公共服務(wù)的參與式治理也是國家治理現(xiàn)代化的治理模式。

2.2 國家治理現(xiàn)代化的公共服務(wù)路徑:社會(huì)治理創(chuàng)新機(jī)制

傳統(tǒng)的國家治理模式存在較大的負(fù)外部性:經(jīng)濟(jì)快速增長然而社會(huì)建設(shè)相對(duì)滯后,社會(huì)問題與矛盾累積,群體事件增多?；谟行Ы鉀Q社會(huì)矛盾與緩解社會(huì)沖突,黨的十八屆三中全會(huì)正式提出了創(chuàng)新社會(huì)治理這一新的要求,實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變。社會(huì)治理創(chuàng)新需要推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和有效化解社會(huì)矛盾與沖突。公共服務(wù)能夠有效推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和化解社會(huì)矛盾與沖突,推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

解決傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式帶來的社會(huì)問題需要加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新,社會(huì)治理創(chuàng)新所要解決的社會(huì)問題,就是中國經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)建設(shè)的不平衡問題。例如經(jīng)濟(jì)增長了,但教育、醫(yī)療、住房等民生類公共服務(wù)問題卻突出。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略正是基于有效解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的要求。社會(huì)治理的本質(zhì)就是政府主動(dòng)謀求與社會(huì)組織合作,共同解決社會(huì)問題,增進(jìn)社會(huì)秩序,協(xié)同提供公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù),改善社會(huì)福祉[14]。因而,社會(huì)治理的重要內(nèi)容就是有效提供公共服務(wù),滿足居民日益增長的公共服務(wù)需求?！吧鷳B(tài)平衡、社會(huì)公正、公共服務(wù)、社會(huì)和諧等議題逐漸成為中國治理改革的重點(diǎn)內(nèi)容”[15],這充分說明公共服務(wù)是社會(huì)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容,也是社會(huì)治理創(chuàng)新的一個(gè)重要路徑。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出,“要緊緊圍繞更好保障和改善民生,深化社會(huì)體制改革,推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制,確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序”。

公共服務(wù)如何有效推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理創(chuàng)新呢?治理強(qiáng)調(diào)主體的多元化,這已經(jīng)成為共識(shí)。主體的多元化,意味著政府向市場、社會(huì)放權(quán)和賦權(quán),政府職能要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變,從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。2002年黨的十六大對(duì)政府職能作了新的概括,指出政府主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理這四大職能。2005年修訂的《國務(wù)院工作規(guī)則》提出,國務(wù)院及各部門要加快政府職能轉(zhuǎn)變,全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。公共服務(wù)成為政府的四大關(guān)鍵職能之一。實(shí)現(xiàn)政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)到提供公共服務(wù)的轉(zhuǎn)型,就是說,政府要向市場和社會(huì)釋放空間,放權(quán)于市場和社會(huì),讓市場和社會(huì)成為重要的治理主體之一,使政府職能回到提供基本的公共服務(wù)上來。政府的公共服務(wù)職能的回歸,會(huì)釋放市場和社會(huì)力量成長的空間,重新構(gòu)筑政府、市場和社會(huì)的關(guān)系,從全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變,放權(quán)于市場和社會(huì),推動(dòng)治理主體多元化的形成。因而,公共服務(wù)推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新的邏輯在于公共服務(wù)通過推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)來重構(gòu)政府、市場和社會(huì)的關(guān)系,推動(dòng)治理主體多元化的形成,有效推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。

另外,公共服務(wù)作為社會(huì)治理創(chuàng)新的重要機(jī)制,在于它能夠促進(jìn)社會(huì)權(quán)利平等和有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。黨的十八屆三中全會(huì)指出,“要改進(jìn)社會(huì)治理方式,激發(fā)社會(huì)組織活力,創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制,健全公共安全體系”。社會(huì)治理的重要目標(biāo)就是有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。有學(xué)者研究指出,目前的社會(huì)權(quán)利不平等是誘發(fā)社會(huì)矛盾沖突的一個(gè)重要因素[16]?；竟卜?wù)均等化,有利于改變部分人壟斷性享有社會(huì)權(quán)利的狀況,使社會(huì)每一個(gè)個(gè)體都能基于公民資格而普遍享有基本社會(huì)權(quán)利,從而有利于減少由制度化排斥所造成的權(quán)利貧困和機(jī)會(huì)不均等[17]。讓居民平等地享有基本公共服務(wù)被認(rèn)為是社會(huì)權(quán)利的核心內(nèi)容。對(duì)當(dāng)前及未來的中國來說,社會(huì)權(quán)利平等是權(quán)利平等的一個(gè)重要目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為,目前我國的重大任務(wù)需要解決社會(huì)權(quán)利平等問題,“在新中國,按理想的類型劃分,如果前30年主要解決的是國家權(quán)力問題,改革開放30年則是公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。而在當(dāng)下,中國政治發(fā)展的優(yōu)先選擇則是以社會(huì)保障為主的公民的社會(huì)權(quán)利”[18]。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)享有權(quán)利平等,能夠推動(dòng)社會(huì)權(quán)利平等,有效預(yù)防與化解社會(huì)矛盾沖突。“以維權(quán)為中心的社會(huì)權(quán)利價(jià)值取向旨在以滿足公共利益需求、維護(hù)并增進(jìn)公民各項(xiàng)權(quán)利和福利為核心,通過不斷提供公共產(chǎn)品和提高公共服務(wù)質(zhì)量,構(gòu)建多元合作治理機(jī)制來協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系,解決社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突?！盵19]公共服務(wù)享有平等與否,直接關(guān)系到社會(huì)權(quán)利的平等與否,也直接關(guān)系到社會(huì)矛盾沖突的形成與發(fā)生。基于此,公共服務(wù)是社會(huì)治理創(chuàng)新的重要機(jī)制。

3 公共服務(wù)路徑的“三維”聯(lián)動(dòng):政黨、政府、社會(huì)組織的聯(lián)動(dòng)匹配

宏觀建立在微觀基礎(chǔ)之上,微觀受制于宏觀。公共服務(wù)作為國家治理現(xiàn)代化的重要微觀路徑,理論上是可行的,而具體實(shí)踐還需要政黨、政府與社會(huì)組織的“三維”聯(lián)動(dòng)匹配。公共服務(wù)治理的前提是治理主體的多元化,這與政黨、政府、社會(huì)組織之間的轉(zhuǎn)型有著最為密切的關(guān)系。微觀的公共服務(wù)路徑主要是受制于政黨、政府和社會(huì)組織的宏觀環(huán)境。按目前及未來的發(fā)展趨勢,只有服務(wù)型政黨、服務(wù)型政府與服務(wù)型社會(huì)組織的“三維”聯(lián)動(dòng)才能夠突破宏觀環(huán)境制約,讓公共服務(wù)真正成為國家治理現(xiàn)代化的微觀路徑。由此,有必要進(jìn)一步分析政黨、政府與社會(huì)組織對(duì)公共服務(wù)路徑的內(nèi)在影響機(jī)制。

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,可以說,中國共產(chǎn)黨的治理現(xiàn)代化是中國國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。同時(shí),政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分,推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化,要求同步推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化[20]。政府轉(zhuǎn)型發(fā)展是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要前提。作為國家治理的重要組成部分——社會(huì)治理,其關(guān)鍵是激發(fā)社會(huì)組織活力。有學(xué)者就指出,改革開放以來中國國家治理的基本進(jìn)程主要是圍繞三個(gè)結(jié)構(gòu)性主題展開的,“一是政府與公民的關(guān)系,二是中央與地方的關(guān)系,三是政黨與國家的關(guān)系,這三組關(guān)系在全局上具有決定性意義”[21]。因而如何實(shí)現(xiàn)政黨、政府、社會(huì)三者的轉(zhuǎn)型發(fā)展是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)體系與能力現(xiàn)代化的前提,進(jìn)而也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的前提條件。圖2勾勒了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)路徑的前提基礎(chǔ)。

圖2 政黨、政府、社會(huì)組織的轉(zhuǎn)型聯(lián)動(dòng)匹配與國家治理現(xiàn)代化

中國國家治理現(xiàn)代化必須實(shí)現(xiàn)政黨治理現(xiàn)代化,因?yàn)闅v史邏輯決定了中國共產(chǎn)黨在中國現(xiàn)代政治結(jié)構(gòu)要素生成階段扮演著領(lǐng)導(dǎo)者和推動(dòng)者角色[22]。改革開放前,我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與“單位制”,國家?guī)缀鯄艛嗔巳恐匾Y源,并幾乎對(duì)全部社會(huì)生活實(shí)行嚴(yán)格而全面的控制,同時(shí)對(duì)任何相對(duì)獨(dú)立于國家之外的社會(huì)力量,要么予以抑制,要么使之成為國家機(jī)構(gòu)的一部分,從而建立起“強(qiáng)國家、弱社會(huì)”的模式。對(duì)于當(dāng)時(shí)的國家行為模式,鄒讜(Tsou Tang)將之形容為“全能主義”(totalism)國家[23]。中國的政黨、政府被學(xué)者稱為全能主義的政黨和政府。改革開放前的中國,政黨、政府和社會(huì)呈現(xiàn)高度一元化特征,社會(huì)幾乎沒有自己獨(dú)立的空間,社會(huì)力量弱小,社會(huì)組織難以獲得生存的基本資格,處于一種依附型形態(tài)。改革開放后,面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求,政黨、政府與社會(huì)三者的關(guān)系出現(xiàn)了新的變化,黨的十八大指出,“要圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系,加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”,這就要求從政黨一元化治理模式向以政黨主導(dǎo)的多元合作治理模式轉(zhuǎn)變。

公共服務(wù)治理目前的重要缺陷在于政府壟斷式供給,供求矛盾突出。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供求均衡配置的前提是存在多元化的治理主體,自然包括社會(huì)組織這一重要的治理主體,黨的十八屆三中全會(huì)就指出,“要改進(jìn)社會(huì)治理方式,激發(fā)社會(huì)組織活力”。社會(huì)組織的成長需要有相對(duì)獨(dú)立的空間,也就是說,要從政黨、政府、社會(huì)之間的高度一元化轉(zhuǎn)向政黨主導(dǎo)的多元化。目前,政黨和政府轉(zhuǎn)型依然比較緩慢,“1978年以來,黨和政府通過不斷推進(jìn)的改革將原本屬于社會(huì)的權(quán)力和資源交還給社會(huì),但核心權(quán)力、關(guān)系黨的生存和發(fā)展的資源以及政治戰(zhàn)略性資源仍然牢牢掌控在自己的手中”[24]。實(shí)現(xiàn)政黨轉(zhuǎn)型,就是按照黨的十八的要求建設(shè)服務(wù)型政黨,從主要抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)并重,更加重視社會(huì)建設(shè),為社會(huì)成長提供應(yīng)有的空間。

改革開放前,全能主義的政府形成了政府主導(dǎo)資源配置的格局,沒有為社會(huì)成長創(chuàng)造良好的空間,政府大包大攬地承擔(dān)了幾乎所有的責(zé)任。改革開放后,黨的工作中心實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移,即從階級(jí)斗爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè),政府的中心工作也轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)。“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”無疑是正確的,但不應(yīng)該只有經(jīng)濟(jì)建設(shè)而幾乎沒有社會(huì)建設(shè),政府支出不應(yīng)該形成“重經(jīng)濟(jì)、輕服務(wù)”(重視經(jīng)濟(jì)建設(shè),忽視公共服務(wù)提供)偏向格局,并從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡,公共服務(wù)供給不足且非均等。由于政府自身實(shí)際上有限的能力和基于與其他主體(市場、社會(huì))相比的效率劣勢,政府壟斷式提供的公共服務(wù)常常是沒有效率的。

政府公共服務(wù)治理現(xiàn)代化,需要推動(dòng)政府自身的轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)政府、市場與社會(huì)等治理主體的多元化。推進(jìn)公共服務(wù)治理現(xiàn)代化首先必須是政黨轉(zhuǎn)型,同時(shí)政府也相應(yīng)的需要轉(zhuǎn)變,從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。這就是說,一方面,需要把錯(cuò)裝在政府身上的“手”拿掉,把行政干預(yù)的全能型政府改革成市場充分發(fā)揮作用的有限型政府,把與民爭利的政府改革成面向公共利益的服務(wù)型政府,重塑政府形象;另一方面,要分權(quán)、放權(quán)于社會(huì),積極培育社會(huì),鼓動(dòng)社會(huì)參與,激發(fā)社會(huì)活力,重塑社會(huì)形象,不僅形成“國家在場、市場在場”,而且形成“國家在行動(dòng)、社會(huì)在行動(dòng)”的社會(huì)治理體制,在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理中促進(jìn)國家與社會(huì)之間的合作,推進(jìn)社會(huì)治理主體多元化[25]。這就是說,有了政黨和政府的轉(zhuǎn)型,同時(shí)社會(huì)組織轉(zhuǎn)型也需要加以配合,形成服務(wù)型社會(huì)組織。黨的十八以來,新一屆政府通過簡政放權(quán),推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變,建設(shè)服務(wù)型社會(huì),“把該放的權(quán)力放掉,把該管的事務(wù)管好”,為社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮更大作用提供了良好的空間。

國家治理現(xiàn)代化的重要前提條件就是治理主體的多元化,不僅有政府,更重要的是社會(huì)力量、社會(huì)組織的成長。社會(huì)組織要實(shí)現(xiàn)從依靠政府資源的生存轉(zhuǎn)向依靠自身的能力在市場競爭中生存。政府購買公共服務(wù),需要社會(huì)組織去承接。雖然政府拿出購買公共服務(wù)的資金容易,現(xiàn)有的社會(huì)組織有沒有實(shí)力承接卻是個(gè)問題,想要成為足夠提供公共服務(wù)的現(xiàn)代社會(huì)組織,還有不小的差距[26]。如果政府轉(zhuǎn)型了,而社會(huì)組織卻沒有成長起來,就反而會(huì)讓政府又回到過去那種全面干預(yù)的狀態(tài)。社會(huì)組織有活力,有創(chuàng)新力,提升社會(huì)組織承接政府公共服務(wù)的能力,是公共服務(wù)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵步驟。因而,服務(wù)型政黨、服務(wù)型政府和服務(wù)型社會(huì)組織是有機(jī)聯(lián)系在一起的,任何一方的缺少都會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)型難以實(shí)現(xiàn),使國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)無法變成現(xiàn)實(shí)。

4 結(jié)語

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化要從宏觀路徑轉(zhuǎn)向微觀路徑,選擇社會(huì)治理作為突破口,其中社會(huì)治理中的公共服務(wù)有效治理更是突破口中的關(guān)鍵點(diǎn)。政黨、國家和社會(huì),還有政府、市場和社會(huì)的關(guān)系都是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要前提,更是公共服務(wù)治理現(xiàn)代化的前提條件。沒有政黨轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型,多元化的治理主體就難以形成,公共服務(wù)有效治理就難以實(shí)現(xiàn),國家治理現(xiàn)代化也就是空中樓閣。要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化就必須實(shí)現(xiàn)政黨、政府和社會(huì)組織的有效轉(zhuǎn)型,形成服務(wù)型政黨、服務(wù)型政府和服務(wù)型社會(huì)組織的“三維”聯(lián)動(dòng)匹配。

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