依法治國方略的發(fā)展歷程及現(xiàn)代啟示

涂小雨

（中共河南省委黨校，鄭州450000）

依法治國方略的發(fā)展歷程及現(xiàn)代啟示

涂小雨

（中共河南省委黨校，鄭州450000）

依法治國方略的形成和提出標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨治國理政方式的重大變化。特別是黨的十八大以來，我國社會主義民主政治穩(wěn)步發(fā)展，建設(shè)社會主義法治國家進入快車道，社會主義政治文明建設(shè)邁入新階段。為了貫徹落實黨的十八大的戰(zhàn)略部署，黨的十八屆三中、四中全會分別提出了全面深化改革的總目標(biāo)和全面推進依法治國的總要求，為進一步完善民主制度、豐富民主形式，發(fā)揮人民積極性、主動性、創(chuàng)造性提出了明確目標(biāo)，為堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路、充分發(fā)揮我國社會主義政治制度的優(yōu)越性提供了重要遵循。

新時期；社會主義民主；前景與展望

DOI：10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.05.020

一、依法治國方略的探索與實踐

黨的十一屆三中全會重新確立了黨的解放思想、實事求是的思想路線，黨的工作重心從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心。黨的實事求是思想路線的重新確立至關(guān)重要，為中國的法治建設(shè)和法治改革掀開新的一頁奠定了重要的思想基礎(chǔ)。以鄧小平為代表的中國共產(chǎn)黨人，堅持中國特色社會主義民主政治發(fā)展道路，提出“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”的深刻命題，提出“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”［1］。黨的十一屆三中全會公報指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究?！边@“十六字方針”的提出，較為清晰、全面地闡釋了法治精神的內(nèi)涵，使中國的法治建設(shè)有了重要遵循，為依法治國方略的最終形成奠定了重要的理論基礎(chǔ)。

改革開放以來，我國政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新情況新變化，但同時也出現(xiàn)了許多不依法辦事，各種刑事犯罪特別是經(jīng)濟領(lǐng)域的犯罪行為日漸增多的情況。面對這種新的情況，鄧小平同志強調(diào)：“搞四個現(xiàn)代化一定要有兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設(shè)，一手抓法制?！保?］154鄧小平在1992年春的南方談話中再次重申了“兩手抓”的重要思想：“要堅持兩手抓，一手抓改革開放，一手抓打擊各種犯罪活動，這兩只手都要硬?！保?］378這兩次談話明確了在整個改革開放過程中都要堅持“兩手抓”的戰(zhàn)略思維，進一步指明了我國實施依法治國方略的正確方向。1982年第五屆全國人大第五次會議審議并通過了現(xiàn)行憲法，這在我國法治建設(shè)進程中具有里程碑式的意義，開啟了依法治國的新時代。建國以來我國先后制定了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（1949）、1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和1954年憲法在特定的歷史時期對于鞏固人民政權(quán)、維護社會穩(wěn)定起到了一定的積極作用，而1975年憲法則沿襲了“以階級斗爭為綱”的“左”的指導(dǎo)思想，沒有能夠?qū)ξ幕蟾锩臍v史教訓(xùn)進行深刻、徹底的反思，是一部指導(dǎo)思想不正確、內(nèi)容非常不完善的憲法。由于當(dāng)時歷史條件的限制，1978年憲法沒有能夠完全擺脫“左”的指導(dǎo)思想的影響，仍然存在著許多問題，在其通過并公布實施后不久就不得不進行兩次局部修改，以適應(yīng)現(xiàn)實生活的需要?，F(xiàn)行憲法（1982年憲法）第5條第1款明確規(guī)定，“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，為依法治國方略的形成和提出奠定了重要的憲法基礎(chǔ)。依法行政、建設(shè)法治政府是依法治國的重要環(huán)節(jié)。黨的十四屆三中全會審議并通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中強調(diào)，“各級政府都要依法行政，依法辦事”。這是在黨的中央全會文件中第一次提出“依法行政”的原則，使法治政府建設(shè)開始走上快車道，依法治國的內(nèi)涵和外延更加豐富和完善。

二、依法治國方略的形成和發(fā)展

1997年初鄧小平同志去世之后，國際國內(nèi)都在觀望，十一屆三中全會以來的路線方針政策是否還能堅持？如何在新的歷史階段把鄧小平同志開辟的改革開放新道路成功推進到二十一世紀(jì)？1997 年9月召開的黨的十五大做出了明確的回答，一是把十一屆三中全會以來形成的建設(shè)有中國特色的社會主義理論正式命名為鄧小平理論，確定為我們黨必須長期堅持的指導(dǎo)思想；二是制定了新時期的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展綱領(lǐng)；三是規(guī)劃了“三步走”戰(zhàn)略的第三步的具體行動步驟；四是確定了依法治國基本方略，把依法治國作為中國共產(chǎn)黨治國理政的基本方略。如何擺脫人治的束縛，如何走出歷史治亂循環(huán)發(fā)展的魔咒？只有依靠法治，發(fā)展和保障人民民主，摒棄人治的思維和方式，樹立憲法和法律的真正權(quán)威。十五大報告指出：“發(fā)展民主必須同健全法制緊密結(jié)合，實行依法治國。依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！保?］需要明確的是，法治與人治相對立，而法制不過是全部法律制度的總稱，不是治理國家的根本依據(jù)。推進依法治國，厘清“法治”與“法制”的不同內(nèi)涵，使法不再僅僅是政黨治國理政的簡單工具，而是必須遵循的治國方略和根本原則。

改革開放以來，我們黨強調(diào)在建設(shè)高度物質(zhì)文明的同時，還要建設(shè)高度的精神文明，把民主、法治、人權(quán)等納入到了精神文明建設(shè)的范疇。2002年黨的十六大提出了堅持依法執(zhí)政和不斷提高黨的執(zhí)政能力的思想，提出了政治文明的命題，正式把原來歸屬于精神文明建設(shè)范疇的民主、法治、人權(quán)等概念列為政治文明的范疇，使中國特色社會主義事業(yè)形成了經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、政治建設(shè)“三位一體”的總體布局，豐富和提升了依法治國的深刻內(nèi)涵。黨的十六大提出，發(fā)展社會主義民主政治，“最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”［4］，確立了貫徹落實依法治國方略、推進建設(shè)社會主義法治國家的基本原則。2004年黨的十六屆四中全會作出了“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”的科學(xué)判斷，提出“要堅持依法治國，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化”［5］。實施依法治國方略，關(guān)鍵在黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政，重點在各級人民政府依法行政。法治政府建設(shè)作為依法治國方略的重要環(huán)節(jié)，要不斷適應(yīng)黨的依法治國理念的不斷深化發(fā)展的新形勢，不斷適應(yīng)黨的治國理政方式的深刻轉(zhuǎn)變提出的新任務(wù)新要求。

三、依法治國方略的拓展與創(chuàng)新

黨的十八大確定了到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，提出了在全面建成小康社會的關(guān)鍵階段和全面深化改革的攻堅時期不斷擴大人民民主的新要求，作出了全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，強調(diào)要實現(xiàn)“民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動性、創(chuàng)造性進一步發(fā)揮。依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”［6］的新目標(biāo)，標(biāo)志著實施依法治國方略面臨新的重大機遇和挑戰(zhàn)，全面推進依法治國在黨和國家事業(yè)全局中的地位更加突出，作用更加重大。

黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署。全面深化改革是決定中國特色社會主義偉大事業(yè)興衰成敗和中華民族前途命運的關(guān)鍵抉擇，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的根本動力。只有全面深化改革，以全面深化改革破解民族復(fù)興進程中的深層次矛盾問題，破除利益藩籬，實現(xiàn)全面小康才有動力。全會提出了全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［7］3。法治能力是最重要的治理能力，法治的現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要素和重要標(biāo)志，落實依法治國方略是全面深化改革的重點內(nèi)容。推進依法治國的過程，就是國家治理能力不斷提升的過程。全會提出“緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”［7］4。為落實依法治國方略、全面推進依法治國指出了明確方向。同時全會提出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”［7］5。為進一步明確政府、市場和社會的關(guān)系，合理界定政府和市場的職能，厘清政企、政事關(guān)系，加快建設(shè)廉潔高效的服務(wù)型法治政府提供了科學(xué)方法和合理路徑。

為貫徹落實黨的十八大作出的戰(zhàn)略部署，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家的重大戰(zhàn)略決定，為實施依法治國方略制定了切實可行的時間表、路線圖?！皩嵺`是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展?！保?］144中國共產(chǎn)黨代表人民執(zhí)政，但絕不可以越過憲法和法律的基本框架，絕不可以擁有任何超越憲法和法律的特權(quán)，絕不可以把依法執(zhí)政與依法治國、依法行政割裂開來。十八屆四中全會對改革開放以來我國法治建設(shè)的歷程和經(jīng)驗進行了深刻總結(jié)和高度評價，對全面推進依法治國在立法、執(zhí)法、司法、守法等各個層面作出了全面部署和總體規(guī)劃，特別是對中國共產(chǎn)黨在法治進程中的地位、作用進行了科學(xué)界定和嚴(yán)格要求，提出了建設(shè)社會主義法治體系和建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)。一是提出了建設(shè)社會主義法治體系的命題。法治體系相對于以往我們所提到的法律體系是一個重大跨越，標(biāo)志著法治思維的進一步完善和法治精神的進一步彰顯。法律體系更注重有法可依這個立法層面，強調(diào)的是法律體系本身的完備、全面、系統(tǒng)，而法治體系強調(diào)的是包括了科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的法治體系的整體性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性，特別是把黨內(nèi)法規(guī)也納入到了社會主義法治體系的范疇之內(nèi)，豐富了法治體系的內(nèi)涵與外延。二是提出了貫徹落實憲法原則的“兩個首先”，即“依法治國首先必須依憲治國，依法執(zhí)政首先必須依憲執(zhí)政”。習(xí)近平總書記在2012年紀(jì)念現(xiàn)行憲法實施30周年紀(jì)念大會上的講話、在2013年中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話、在2014年中央政法工作會議上的講話、在2014年紀(jì)念全國人民代表大會成立60周年大會上的講話都強調(diào)了依憲治國、依憲執(zhí)政對于加快建設(shè)社會主義法治國家的極端重要性。三是對推進依法治國進程中加強黨的領(lǐng)導(dǎo)進行了專門闡述。提出黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進依法治國總目標(biāo)的基本原則，是全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家的根本保證。為進一步堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一提出了明確要求。

黨的十八大以來，黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革開放、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局。“四個全面”戰(zhàn)略布局是對當(dāng)前黨和國家工作全局的正確把握和系統(tǒng)概括，開啟了新時期中國共產(chǎn)黨治國理政方式深刻變革的嶄新篇章，指明了當(dāng)前和今后一個時期事關(guān)黨和國家工作全局的奮斗目標(biāo)，闡釋了在新的歷史起點上全面推進改革開放偉大事業(yè)的全新部署。習(xí)近平總書記指出：“全面建成小康社會是我們的戰(zhàn)略目標(biāo)，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨是三大戰(zhàn)略舉措?！保?］這為我們正確認(rèn)識和把握“四個全面”之間的邏輯關(guān)系和實踐定位指明了科學(xué)的思想方法。全面深化改革開放是實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的根本動力，全面從嚴(yán)治黨是實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的根本政治保障，全面推進依法治國是實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的根本法治保障。全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求。只有全面推進依法治國，用法治思維和法治方式治國理政，用法治手段全面深化改革，用法治來化解社會矛盾、增加社會和諧因素，進一步在法治的軌道上提升中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力和水平，以全面依法治國確?，F(xiàn)代化建設(shè)有序進行，建立規(guī)則秩序、推進公平正義，全面建成小康社會才有保障。

四、依法治國方略形成的現(xiàn)代啟示

歷史總能給人以深刻啟示。在中國建立什么樣的政治制度，是近代以來中國人民面臨的歷史性課題。為解決這一歷史性課題，中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)全國人民進行了艱辛探索。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來，如何正確處理黨與法、政策與法律的關(guān)系成為中國政治生活中的大事。“文化大革命”期間，我國的民主法制建設(shè)遭到嚴(yán)重踐踏和破壞。在改革開放新的歷史時期，如何將建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會共同推進；如何貫徹落實依法治國必須首先依憲治國、依法執(zhí)政必須首先依憲執(zhí)政；如何實現(xiàn)依法治國和以德治國相輔相成、相得益彰；如何更好實現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的有機統(tǒng)一，是檢驗中國共產(chǎn)黨治國理政能力和水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)近平總書記強調(diào)，“改革開放以來特別是黨的十五大提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家以來，我國社會主義法治建設(shè)取得了重大成就”［9］。黨的十八大以來，隨著改革開放偉大事業(yè)在更高水平、更寬領(lǐng)域、更多層次全面深入展開，依法治國的思維和理念已經(jīng)成為全黨全國上下的基本共識，為適應(yīng)這種新的變化和要求，中國共產(chǎn)黨治國理政方式必然要發(fā)生深刻的歷史性變化。

“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱?！蓖七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，核心是國家治理的法治化，關(guān)鍵是推進中國特色社會主義民主政治的法治化水平，積極建設(shè)中國特色社會主義法治體系，加快建設(shè)社會主義法治國家。習(xí)近平總書記在道路、理論、制度三位一體的高度指出了中國特色社會主義法治道路、中國特色社會主義法治理論、中國特色社會主義法治體系的豐富內(nèi)涵和基本要求：“我們要堅持的中國特色社會主義法治道路，本質(zhì)上是中國特色社會主義道路在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)；我們要發(fā)展的中國特色社會主義法治理論，本質(zhì)上是中國特色社會主義理論體系在法治問題上的理論成果；我們要建設(shè)的中國特色社會主義法治體系，本質(zhì)上是中國特色社會主義制度的法律表現(xiàn)形式?！保?］全面推進依法治國，必須堅持人民主體地位，必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，“任何時候任何情況下，與人民群眾同呼吸共命運的立場不能變，全心全意為人民服務(wù)的宗旨不能忘，堅信群眾是真正英雄的歷史唯物主義觀點不能丟”［10］。全面推進依法治國，“要把維護社會大局穩(wěn)定作為基本任務(wù)，把促進社會公平正義作為核心價值追求，把保障人民安居樂業(yè)作為根本目標(biāo)，堅持嚴(yán)格執(zhí)法公正司法，積極深化改革，加強和改進政法工作，維護人民群眾切身利益，為實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保障”［8］147。

“法令行則國治，法令弛則國亂。”發(fā)展人民民主必須堅持依法治國，維護憲法法律權(quán)威，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。黨的十八大對全面推進依法治國進行了重大戰(zhàn)略部署，特別是從不斷擴大人民民主的高度提出了堅持依法治國方略，全面推進依法治國進程的宏偉目標(biāo)，提出在全面建成小康社會的新的歷史時期要不斷完善中國特色社會主義法律體系，推進依法行政，深化司法體制改革以及提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革等具體要求。黨的十八大，十八屆三中、四中全會對全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家進行了科學(xué)的全面部署和科學(xué)的遠(yuǎn)景規(guī)劃，進一步明確了依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式，進一步強調(diào)了堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。習(xí)近平總書記強調(diào)：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推進依法治國方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’?！保?］各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。各級黨組織和黨員干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執(zhí)政的能力和水平，不斷推進各項治國理政活動的制度化、法律化。政法戰(zhàn)線要肩扛公正天平，手持正義之劍，以實際行動維護社會公平正義，讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊。要加強領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)力推動、務(wù)求實效，加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度，更好地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，更好地發(fā)揮我國司法制度的特色，更好地促進社會公平正義。

［1］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994：146.

［2］鄧小平文選（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［3］江澤民文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，2006：28-29.

［4］江澤民文選（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2006：553.

［5］中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定［M］.北京：人民出版社，2004：7.

［6］堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［N］.人民日報，2012-11-18（02）.

［7］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013.

［8］習(xí)近平談治國理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［9］習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上發(fā)表重要講話［N］.人民日報，2015-02-03（01）.

［10］習(xí)近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話［N］.人民日報，2014-09-22（02）.

（責(zé)任編輯：周鳳）

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1672－0911（2015）05－0020－05

2014年度河南省政府決策招標(biāo)課題《以法治思維構(gòu)建河南省服務(wù)型政府研究》（項目編號：2014422）的階段性成果。

2015-05-31

涂小雨（1976-），男，中共河南省委黨校研究室副教授。