中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度研究

劉澤世

摘 要：目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律雖有發(fā)展，但還存在一些問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地功能已經(jīng)發(fā)生變化，這為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了發(fā)展機(jī)遇。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)地流轉(zhuǎn)及通過流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的經(jīng)營主體的變更。流轉(zhuǎn)的原則是依法、自愿且有償。我國的立法機(jī)關(guān)應(yīng)借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善中國的土地流轉(zhuǎn)法律，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵害。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)用地；法律制度

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）25-0187-03

一、中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律

（一）我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國的二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)民大量進(jìn)入城市尋找工作，土地流轉(zhuǎn)仍然增長緩慢。造成這個(gè)狀況的原因有許多，主要有兩方面：一方面是由于缺乏完善的土地流轉(zhuǎn)法律，另一方面是存在于前人心中的土地情結(jié)仍未徹底改變[1]。目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)超過承包地總面積的30%，出現(xiàn)了一些問題。某些地方熱衷搞政績工程，片面追求流轉(zhuǎn)速度和超大規(guī)模經(jīng)營。一些工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)后，長時(shí)間大面積直接租賃農(nóng)地，與農(nóng)民爭利。有的已經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)營不善、引發(fā)社會(huì)矛盾。有的土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，破壞耕地資源。土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的種類包括土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)。由于我國土地所有權(quán)歸國家和集體所有，目前土地流轉(zhuǎn)僅指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)先登記后辦理審批，但該條法律并沒有具體的實(shí)施過程，導(dǎo)致在實(shí)踐中存在許多問題。有的地方政府強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，違法了行政法的規(guī)定。有的群眾在土地流轉(zhuǎn)過程中沒有相應(yīng)的合法證明，到了產(chǎn)生糾紛的時(shí)候，合理的訴求經(jīng)常得不到保證。

（二）不同階段的特點(diǎn)

20世紀(jì)50年代，我國政府頒布了《土地改革法》，實(shí)行農(nóng)民土地所有制。該時(shí)期農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律的特點(diǎn)是農(nóng)民享有所有權(quán)。20世紀(jì)60年代以后，農(nóng)民個(gè)人所有的土地變?yōu)榧w所有，我國建立了土地集體所有制。這一時(shí)期，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的特點(diǎn)是農(nóng)地禁止流轉(zhuǎn)。1982年《憲法》規(guī)定任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。1988年《憲法》修正案允許土地出租，規(guī)定土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。該時(shí)期農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律的特點(diǎn)，是農(nóng)地限制流轉(zhuǎn)。隨著改革開放的逐漸深入，我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度發(fā)生了許多變化。這一時(shí)期的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律的特點(diǎn)，是土地流轉(zhuǎn)多元化[2]。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度中存在的缺陷

（一）法律規(guī)定方面的問題

1.相關(guān)法律規(guī)定不完善。按照農(nóng)地流轉(zhuǎn)的概念應(yīng)是農(nóng)民享有流轉(zhuǎn)土地的權(quán)力，而現(xiàn)實(shí)中卻是基層政府這些土地所有權(quán)者擁有部分土地流轉(zhuǎn)的權(quán)力。具體的流轉(zhuǎn)方式都是由地方政府規(guī)定，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)權(quán)益受到了很大的影響。如關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的期限問題，主要依賴于土地的承包期限，且越長越有利于農(nóng)民經(jīng)營。我國《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定耕地的承包期為三十年，《物權(quán)法》也明確規(guī)定承包期屆滿可以繼續(xù)承包。但實(shí)踐中，基層政府卻經(jīng)常根據(jù)《憲法》第22條來限制土地承包經(jīng)營權(quán)。由于公共利益的具體法律規(guī)定不完善，政府為了地方利益就經(jīng)常擴(kuò)大征收土地的范圍，從而損害了農(nóng)民的利益。誠然，以上現(xiàn)象在改革開放初期的確對(duì)恢復(fù)農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有巨大作用。但是三十年來，我國的情況發(fā)生了許多變化，為此我國政府應(yīng)繼續(xù)創(chuàng)新，根據(jù)實(shí)際情況予以新的法律規(guī)定。

2.集體土地所有權(quán)存在問題。我國與農(nóng)村集體土地所有權(quán)，有關(guān)的法律有《民法通則》第74條、《土地管理法》第10條、《物權(quán)法》第60條等。這些法律與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的規(guī)定存在一些問題：一是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確。如果集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，該集體所有權(quán)其權(quán)利和義務(wù)并沒有相關(guān)的法律加以規(guī)定；如果所有權(quán)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織，按照現(xiàn)有法律有村集體、村民小組兩類經(jīng)濟(jì)組織，其主體并不固定。村民的現(xiàn)有法律知識(shí)一般不足，土地集體所有實(shí)際上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委所有。二是農(nóng)村集體土地所有權(quán)內(nèi)容受限。《民法通則》規(guī)定，所有權(quán)是所有人對(duì)其財(cái)產(chǎn)依法享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但是，我國的《物權(quán)法》對(duì)集體土地所有權(quán)有所限制。如，43條規(guī)定國家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地的處分權(quán)僅限制于一定范圍內(nèi)對(duì)土地的調(diào)整[3]。

（二）法律程序方面的問題

1.缺少規(guī)范的操作步驟。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的交易與普通商品交易區(qū)別很大，其程序復(fù)雜，需要相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。目前我國農(nóng)村土地大部分服務(wù)工作都由集體經(jīng)濟(jì)組織提供，免不了干涉交易主體的使用權(quán)和處置權(quán)。各地的土地交易市場功能不完善，數(shù)量也不多；土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格不穩(wěn)定，政府定價(jià)大多不合理，這給交易雙方帶來了許多不便。按照《土地管理法》規(guī)定，在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由縣人民政府批準(zhǔn)，應(yīng)先登記后辦理審批。由于規(guī)定缺少規(guī)范的操作步驟，所以在實(shí)踐中存在一些問題。有些是個(gè)人私自流轉(zhuǎn)，有些是征用單位為了獲取更大利潤擅自流轉(zhuǎn)。還有就是土地征而不用，土地資源得不到有效利用[4]。以上現(xiàn)象發(fā)生的原因是由于目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律程序不規(guī)范造成的。

2.流轉(zhuǎn)過程中存在行政干預(yù)。長期以來，各級(jí)地方政府財(cái)政壓力比較之大，機(jī)構(gòu)人員臃腫，有時(shí)必須自己設(shè)法增加收入，才能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能像以往那樣干預(yù)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營，行政干預(yù)土地流轉(zhuǎn)可能成為地方政府為增加財(cái)政收入而采取的一項(xiàng)措施。有些行政干預(yù)既能增加收入且促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，又不違反法律，有些行政干預(yù)卻屬違反法律及加重了人們的負(fù)擔(dān)。如果行政權(quán)力超越邊界侵犯公民的合法權(quán)利，公民有權(quán)提出復(fù)議和訴訟。然而，我國大多數(shù)農(nóng)民卻不可能這么做，相反他們可能會(huì)采取極端行為。因?yàn)閲曳审w系不完善、人民法制觀念淡薄、法律在現(xiàn)實(shí)生活中的作用有限等。自開展農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)和改革開放以來，農(nóng)民所擁有的土地逐漸歸集體所有，我國制定的法律逐漸對(duì)此予以確認(rèn)，但是農(nóng)民和基層政府的觀念還是沒有發(fā)生太大變化。農(nóng)民對(duì)于政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的服務(wù)的確存在需求，但是地方政府的干預(yù)常超越邊界，以致事與愿違。

三、完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律建議

（一）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度的建議

1.完善關(guān)于土地所有權(quán)的法律。促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，土地所有權(quán)制度是重點(diǎn)，這意味著首先要在法律上明確土地流出的主體是擁有使用權(quán)的農(nóng)民，明確承包者土地流轉(zhuǎn)權(quán)利。第一，要完善土地所有權(quán)法律制度。產(chǎn)權(quán)制度的確立與實(shí)施都離不開政府，因?yàn)檫@些都要靠國家以法律的形式確認(rèn)，才能得以有效實(shí)施。鄉(xiāng)村集體擁有土地所有權(quán)，土地承包人擁有經(jīng)營權(quán)，兩者都有權(quán)對(duì)土地進(jìn)行處分。這種所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)已影響土地流轉(zhuǎn)的有序流轉(zhuǎn)，也成為一些鄉(xiāng)村政府借土地牟利，損害土地承包人利益的原因。對(duì)此，要明確規(guī)定集體土地所有權(quán)的享有者，賦予集體土地所有權(quán)完整權(quán)能?！段餀?quán)法》對(duì)此只作了原則規(guī)定，對(duì)此建議在今后的土地立法中應(yīng)予以完善。第二，以法律和條例的形式明確界定土地產(chǎn)權(quán)的利益各方的權(quán)利和責(zé)任。目前我國法律對(duì)利益各方的權(quán)利和責(zé)任規(guī)定很不完善，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)許多問題。為此，我國應(yīng)該加緊對(duì)此項(xiàng)問題的研究，聽取各方面的意見，制定一些合理的法律條款，以保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益相關(guān)人的權(quán)利。

2.完善土地承包經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定。在完善土地所有權(quán)、使用權(quán)法律后，還要明確土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營權(quán)利的規(guī)定。按照大陸法系民法理論，為土地價(jià)值進(jìn)行利用從土地所有權(quán)分離出來的享用權(quán)而創(chuàng)設(shè)的農(nóng)用土地利用權(quán)。其可以表現(xiàn)為兩種不同性質(zhì)的法律權(quán)力：一種為物權(quán)制度，如用益權(quán)；另一種為債權(quán)制度，如農(nóng)用土地租賃權(quán)。從我國法律上講，農(nóng)村土地使用權(quán)是一種特殊的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的時(shí)候，鑒于《物權(quán)法》第9條和129條的規(guī)定，以及目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該以登記作為流轉(zhuǎn)公示的方法[5]。因?yàn)?，通過登記的方式，可以對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的面積和用途進(jìn)行書面記錄，保護(hù)流轉(zhuǎn)當(dāng)事雙方的合法權(quán)益，也可以對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。建議登記應(yīng)遵循的原則是：其一，以法定形式記錄該土地的面積和用途；其二，明確登記是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)生效的法定要件。以上措施對(duì)于保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益有著重要意義。

（二）完善流轉(zhuǎn)法律程序的建議

1.建立土地流轉(zhuǎn)交易市場和價(jià)格評(píng)估制度。土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格容易波動(dòng)，其對(duì)流轉(zhuǎn)雙方的重要性不言而喻。如果法律不對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行調(diào)控，帶來的將是老百姓利益的損失。在現(xiàn)實(shí)生活中，土地流轉(zhuǎn)大多是零散進(jìn)行的，這樣發(fā)生糾紛時(shí)就難以合理解決，增加了政府的行政負(fù)擔(dān)。這種不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)，給流轉(zhuǎn)相關(guān)人造成了高昂的糾紛解決成本，不利于保障流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利。通過建立土地流轉(zhuǎn)市場，可以很好地對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)管，從而減少流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的糾紛，使土地流轉(zhuǎn)可以以較低的價(jià)格進(jìn)行。在土地流轉(zhuǎn)市場中交易，流轉(zhuǎn)的價(jià)格、流轉(zhuǎn)人的信息都是公開的，有利于交易量的上升，也有利于法律的規(guī)制。當(dāng)然建立土地流轉(zhuǎn)市場，政府需要予以財(cái)政支持，但是這些費(fèi)用與調(diào)解仲裁的成本相比來說還是比較少的，該舉措對(duì)政府和民眾都是弊大于利的。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格是土地轉(zhuǎn)入方為獲得一定年限的土地承包經(jīng)營權(quán)及其未來收益支付的代價(jià)。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格關(guān)乎雙方的利益。開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估能夠及時(shí)科學(xué)地為土地流轉(zhuǎn)雙方提供土地流轉(zhuǎn)參考價(jià)格，有利于完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場功能，優(yōu)化土地資源配置。要根據(jù)市場實(shí)際情況確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的參考價(jià)格，吸收各方面的有益意見，建立起科學(xué)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估制度。評(píng)估價(jià)格僅作為流轉(zhuǎn)交易的參考價(jià)格，對(duì)雙方交易起著指導(dǎo)作用，不應(yīng)視為交易的指定價(jià)格。如此，土地流轉(zhuǎn)過程中將減少許多麻煩，流轉(zhuǎn)的程序公開且公正。

2.法律要對(duì)不合理的行政干預(yù)進(jìn)行規(guī)制。有些我國政府的公務(wù)人員的法律知識(shí)并不豐富，經(jīng)常對(duì)一些農(nóng)地流轉(zhuǎn)事務(wù)進(jìn)行行政干預(yù)。加上各級(jí)政府可能因?yàn)橐恍┬姓深A(yù)不需要法律授權(quán)，從而以行政指導(dǎo)等方式強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。為此，我國有必要以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為契機(jī)，推動(dòng)與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的行政法律制度之制定，規(guī)制地方政府可能變相適用的行政干預(yù)，從而維護(hù)農(nóng)民的利益。為減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)中不必要的麻煩，應(yīng)將《土地管理法》第15條“報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)”修改為辦理相關(guān)手續(xù)。并且因政府違反法律規(guī)定干預(yù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致農(nóng)民申請(qǐng)行政復(fù)議、起訴的應(yīng)及時(shí)依法追究直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。最后，還應(yīng)充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的作用等措施解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中行政干預(yù)問題，在簡易程序中適用，方便農(nóng)民獲得司法救濟(jì)[6]。要提升流轉(zhuǎn)耕地保護(hù)的法制化程度，在已有的多種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式基礎(chǔ)上，運(yùn)用以股份合作為特征的承包地流轉(zhuǎn)模式和農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市模式等土地流轉(zhuǎn)模式，在土地流入與流出方之間建立緊密的聯(lián)結(jié)機(jī)制。

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]