農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的制度審思

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農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的制度審思

一、問(wèn)題之緣起

農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否抵押流轉(zhuǎn)，更多地體現(xiàn)的是政策問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，而非單純的法律技術(shù)問(wèn)題。盡管黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于完善農(nóng)村宅基地制度的決定讓“開(kāi)禁”獲得政策上的支持，使“開(kāi)禁”成為必然趨勢(shì)，但執(zhí)政黨對(duì)“開(kāi)禁”的后顧之憂仍未消除，不少學(xué)者對(duì)“開(kāi)禁”的正當(dāng)性基礎(chǔ)表示懷疑，而配套的法律制度亦是欠缺，各項(xiàng)社會(huì)保障制度更是亟待完善。故“開(kāi)禁”仍然面臨著如下障礙：一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性基礎(chǔ)何在？二、若允許流轉(zhuǎn)是否會(huì)導(dǎo)致大批農(nóng)民“失地”進(jìn)而流離失所，引起社會(huì)不穩(wěn)？三、若允許抵押流轉(zhuǎn)，則是否需要全面清理農(nóng)村宅基地、宅基地使用權(quán)抵押由誰(shuí)登記、流轉(zhuǎn)后的期限為何、農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否有償、抵押流轉(zhuǎn)所得價(jià)款是否由宅基地使用權(quán)人獨(dú)占、“失地”會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民資格喪失嗎？實(shí)現(xiàn)抵押時(shí)如何保障農(nóng)民的利益？等一系列問(wèn)題，筆者將在下文逐個(gè)展開(kāi)。

二、理論證成：農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性審思

毋庸置疑，宅基地的所有權(quán)屬于集體，宅基地的使用權(quán)和其上的房屋所有權(quán)屬于農(nóng)民。而現(xiàn)行法律并未對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋做出太多限制，更未禁止農(nóng)民在其房屋上設(shè)立抵押。目前，贊成在農(nóng)村房屋上設(shè)立抵押的學(xué)說(shuō)為學(xué)界通說(shuō)，筆者亦持相同觀點(diǎn)。農(nóng)民在其所有的房屋上設(shè)立抵押固然不成問(wèn)題，而關(guān)鍵在于設(shè)立和實(shí)現(xiàn)抵押時(shí)，該房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)是否同其命運(yùn)？如此便產(chǎn)生了是否適用“房地一致”原則的爭(zhēng)論，進(jìn)而引發(fā)了宅基地使用權(quán)是否“開(kāi)禁”之爭(zhēng)。故本部分將厘清上述問(wèn)題為全文之展開(kāi)提供邏輯起點(diǎn)。

(一)審思之前提：是否當(dāng)然采納“房地一致”原則

“房地一致”原則由1984年的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》闡發(fā)，進(jìn)而在1994年的《城市房地產(chǎn)管理法》、1995年的《擔(dān)保法》等法律法規(guī)中得到醇化，最后經(jīng)《物權(quán)法》的確認(rèn)而完成其法律原則化的進(jìn)程。更有學(xué)者認(rèn)為，“房地一致”原則是我國(guó)現(xiàn)行法的基本原則。[1]依照我國(guó)現(xiàn)行法律之規(guī)定，“房地一致”原則主要適用于建設(shè)用地使用權(quán)與城市房屋之處分領(lǐng)域。而該原則是否當(dāng)然適用于農(nóng)村房屋與宅基地使用權(quán)處分之場(chǎng)域，理論界爭(zhēng)論激烈。

1.否定者及其理由

否定者以韓世遠(yuǎn)、彭誠(chéng)信教授為代表，主要理由為：(1)宅基地使用權(quán)的特殊性決定了“房地一致”原則的不適用：a、宅基地使用權(quán)具有身份性和福利性；b、《擔(dān)保法》第37條第2項(xiàng)，《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng)明確規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押；c、農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育尚不充分，貿(mào)然采納“房地一致”原則，有損害農(nóng)民利益之虞；(2)分離主義模式的法理決定了“房地一致”原則不適用：我國(guó)采房地分離主義立法模式，房地為各自獨(dú)立的權(quán)利客體，二者可以分別處分；(3)法律論證邏輯決定了“房地一致”原則的不適用：在我國(guó)現(xiàn)行法明令禁止宅基地抵押的前提下，若嚴(yán)格遵循“房地一致”原則之適用，則在宅基地上所建之建筑亦應(yīng)禁止抵押，這一結(jié)論明顯與現(xiàn)行法允許農(nóng)民處分房屋的規(guī)定相背離。故彭誠(chéng)信教授認(rèn)為若排除該原則的適用，則宅基地之處分與其上房屋之處分即可真正分離，即使宅基地使用權(quán)不準(zhǔn)抵押，房屋亦有單獨(dú)抵押之余地。而當(dāng)農(nóng)村房屋抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，房屋的新所有人與宅基地使用權(quán)人可通過(guò)適用推定租賃合同制度來(lái)補(bǔ)救其房屋占用土地正當(dāng)性缺失所帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)。[2]韓世遠(yuǎn)教授亦認(rèn)為：房“走”了，地的所有權(quán)并非一定要跟著“走”，地的使用權(quán)也不一定要跟著“走”。[3]

2.贊成者及其理由

贊成者以陳小君、高圣平、朱慶育教授為代表，主要理由為：(1)有利于減少權(quán)利糾紛，降低社會(huì)成本。[4]若房屋所有權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)分別抵押，將導(dǎo)致兩者權(quán)屬不一致，致使不動(dòng)產(chǎn)法律關(guān)系復(fù)雜化，極易產(chǎn)生矛盾和糾紛，徒增社會(huì)成本，不利于物之利用和社會(huì)秩序的穩(wěn)定；[5](2)土地為房屋提供物理基礎(chǔ)，宅基地使用權(quán)為其上的房屋所有權(quán)提供正當(dāng)權(quán)源，此乃不證自明之理。若執(zhí)意固守房地分離主義，則會(huì)出現(xiàn)“空中樓閣”的尷尬局面。[6]陳鯁先生亦認(rèn)為現(xiàn)行法律制度規(guī)定土地使用權(quán)與建筑物所有權(quán)一體化，旨在保障建筑物所有人當(dāng)然擁有土地使用權(quán)，從而保障其建筑物所有權(quán)的安全，促進(jìn)其增加土地利用投入的信心。[7]

3.分歧之澄清

目前，多數(shù)學(xué)者對(duì)此持肯定意見(jiàn)，筆者亦持相同觀點(diǎn)。除了贊成者的前述理由外，筆者還認(rèn)為盡管宅基地使用權(quán)具有身份性和福利性，但其歸根到底是一種用益物權(quán)，其為財(cái)產(chǎn)權(quán)而非身份權(quán)，其具有可轉(zhuǎn)讓性而非專(zhuān)屬性，農(nóng)民既為毫無(wú)爭(zhēng)議的權(quán)利主體，當(dāng)然具有處分的權(quán)利。在由身份發(fā)展到契約的社會(huì)里，誠(chéng)不可簡(jiǎn)單地基于政策、社會(huì)上的考量而過(guò)度地限制農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，人為地跟農(nóng)民打上不平等的“身份”烙印。

同時(shí)，否定者用推定租賃合同制度來(lái)解決房屋的新所有人因無(wú)宅基地使用權(quán)而導(dǎo)致其房屋占用土地正當(dāng)性缺失所帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)這一問(wèn)題的做法亦待斟酌。退一萬(wàn)步來(lái)說(shuō)，就算推定租賃合同制度能夠暫時(shí)彌補(bǔ)宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)之間的裂痕，但租賃畢竟是有最長(zhǎng)期限的，期滿后其正當(dāng)性缺失之風(fēng)險(xiǎn)如何解決？宅基地使用權(quán)出租人與承租人(房屋所有人)的利益沖突時(shí)又如何協(xié)調(diào)？租賃是否有償？若有償，費(fèi)用由誰(shuí)負(fù)擔(dān)？諸此問(wèn)題無(wú)疑使簡(jiǎn)單的法律關(guān)系復(fù)雜化。

綜上，“房地一致”原則確有其合理、科學(xué)、便捷之處，否定者之見(jiàn)解誠(chéng)不可取。故在后文的論述中，筆者采“房地一致”原則。

(二)審思之基點(diǎn)：是否“開(kāi)禁”之爭(zhēng)

學(xué)界對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)已達(dá)成共識(shí)，而爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于宅基地使用權(quán)能否向本集體外的社會(huì)成員流轉(zhuǎn)。這主要有兩派觀點(diǎn)：

一是以孟勤國(guó)教授為代表，他堅(jiān)決反對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)向本集體外的一般社會(huì)成員流轉(zhuǎn)。主要理由為：(1)作為短缺資源的宅基地一旦放開(kāi)，農(nóng)民總是會(huì)因?yàn)樨毨Ф庇谫u(mài)地，進(jìn)而處于不利的談判地位，而廉價(jià)是買(mǎi)方購(gòu)買(mǎi)宅基地的根本動(dòng)因；(2)將導(dǎo)致大規(guī)模的土地兼并，形成中國(guó)社會(huì)大規(guī)模剝奪農(nóng)民的浪潮；(3)大批失地農(nóng)民將涌入城市，不利于社會(huì)穩(wěn)定；(4)失地農(nóng)民將流離失所，會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。[8]

二是以高圣平、劉云生教授為代表，他們認(rèn)為擔(dān)心宅基地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)引起土地集中兼并將導(dǎo)致農(nóng)民兩極分化的顧慮完全是人為的“理論陷阱”。主要理由為：(1)受我國(guó)客觀地理?xiàng)l件、人地矛盾壓力、“諸子分家”的傳統(tǒng)習(xí)俗的影響，我國(guó)歷史上從未出現(xiàn)過(guò)土地高度集中兼并的現(xiàn)象；[9](2)研究國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明，即使是發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化和城市化迅猛發(fā)展的時(shí)代，農(nóng)地私有化也沒(méi)有造成土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的過(guò)度集中；[10](3)從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的角度來(lái)看，宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)也是必要的。此觀點(diǎn)亦為學(xué)界之主流。

(三)審思之結(jié)論：“開(kāi)禁”無(wú)后顧之憂

1.放眼全國(guó)，絕大多數(shù)農(nóng)村宅基地并非奇貨可居

筆者認(rèn)為，在廣袤的中西部農(nóng)村地區(qū)，大量的宅基地及其上的房屋破敗閑置但仍無(wú)人問(wèn)津。而只有城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)周?chē)霓r(nóng)村宅基地和房屋才備受追捧，成為“香餑餑”。但這些地區(qū)的農(nóng)民大多數(shù)都是“腰纏萬(wàn)貫”，生活富足而殷實(shí)，絕非學(xué)者所說(shuō)的處于貧困而不利的地位。

2.“開(kāi)禁”不會(huì)導(dǎo)致宅基地的大量交易與兼并

如前所述，具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的宅基地只是少數(shù)，而這些宅基地的使用權(quán)人大都在經(jīng)濟(jì)上比較富裕，且他們都深知自家宅基地使用權(quán)及房屋所蘊(yùn)藏的巨大價(jià)值，一般不會(huì)輕易地將房屋和宅基地使用權(quán)抵押；就算設(shè)置了抵押，在實(shí)現(xiàn)抵押前，抵押人也定會(huì)千方百計(jì)地清償債務(wù)；就算其不能清償債務(wù)，在大多數(shù)情況下，囿于其巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，本集體經(jīng)濟(jì)組織或內(nèi)部成員總會(huì)想方設(shè)法地受讓該宅基地使用權(quán)及其上的房屋，他們不會(huì)基于所謂的“人情關(guān)系”而在宅基地使用權(quán)及房屋流轉(zhuǎn)時(shí)無(wú)動(dòng)于衷，故學(xué)者擔(dān)憂社會(huì)成員的進(jìn)入會(huì)破壞農(nóng)村集體的穩(wěn)定缺乏堅(jiān)實(shí)的理論支撐。退一萬(wàn)步來(lái)說(shuō)，就算本集體經(jīng)濟(jì)組織或其他成員亦無(wú)力承受，我們也可以通過(guò)制度上的建構(gòu)來(lái)規(guī)制社會(huì)成員的受讓行為。況且，社會(huì)成員融入特定的集體經(jīng)濟(jì)組織與特定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員退出該集體，本身就是城鄉(xiāng)一體化的必然結(jié)果。

3.“開(kāi)禁”不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民流離失所

就筆者考察所見(jiàn)，隨著大批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村人煙日益稀少，大量的農(nóng)村房屋閑置殘缺，而農(nóng)民工賺錢(qián)后，多數(shù)人則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道另?yè)窳季踊蛘吲e家遷入城市，而原有的宅基地及房屋大多被棄置。在這樣的農(nóng)村里，一則宅基地不具有多大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，愿意在其上設(shè)置擔(dān)保的債權(quán)人寥寥無(wú)幾；二則農(nóng)民也不太愿意在宅基地上設(shè)置抵押，不僅在于這種宅基地非常廉價(jià)，而農(nóng)民并不差這點(diǎn)錢(qián)，而且在于破舊的房屋卻是凝結(jié)著濃厚的家庭情結(jié)，承載著人生的珍貴回憶，畢竟“落葉”終需“歸根”，舊宅雖破卻可“睹物思人”；三則真正依靠這種宅基地生存的農(nóng)民亦不會(huì)冒著“流離失所”的風(fēng)險(xiǎn)將宅基地使用權(quán)及房屋抵押，并且其也很難設(shè)定抵押。因此，今時(shí)今日，農(nóng)村宅基地對(duì)農(nóng)民的重要性已今非昔比，進(jìn)而在這種情況下，農(nóng)民的住所已不是我們應(yīng)該考慮的問(wèn)題。

綜上，農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性基礎(chǔ)毋庸置疑。但誠(chéng)如前述：(1)放眼全國(guó)，真正有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的農(nóng)村宅基地在數(shù)量上占少數(shù)，并且這些宅基地使用權(quán)人要么不愿設(shè)定抵押、要么謹(jǐn)慎設(shè)定抵押后總會(huì)設(shè)法提前償債、就算其無(wú)力償債而實(shí)現(xiàn)抵押時(shí)其集體經(jīng)濟(jì)組織或本集體成員亦會(huì)樂(lè)意受讓?zhuān)绱?，宅基地由社?huì)成員受讓并在其他社會(huì)成員之間進(jìn)一步流轉(zhuǎn)的可能性較??；(2)在數(shù)量上占多數(shù)的其他宅基地，要么根本沒(méi)有人愿意在其上設(shè)定抵押、要么其使用權(quán)人沒(méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力去設(shè)定抵押，如此，這些宅基地很難實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。那么，“開(kāi)禁”所生之價(jià)值何在？宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)之制度價(jià)值又何以彰顯？

三、正本清源：“開(kāi)禁”所生價(jià)值之展開(kāi)

據(jù)學(xué)者實(shí)證調(diào)研：絕大部分農(nóng)民認(rèn)為其有權(quán)處分其所有的宅基地使用權(quán)及其上的房屋所有權(quán)。[11]而我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)制定之初，之所以禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)，更多地是出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，服務(wù)建設(shè)大局的考慮。而如今，時(shí)過(guò)境遷，當(dāng)初支撐禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)已逐漸喪失其存在的依托，社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)生了翻天覆地的變化。同時(shí)，圍繞是否放開(kāi)宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)而引起的群體事件此起彼伏，官民矛盾日益緊張，這更加劇了社會(huì)的不穩(wěn)。中共中央也注意到了這些問(wèn)題，其在《決定》中已明確了政策上的導(dǎo)向。因此，“開(kāi)禁”乃大勢(shì)所趨，“開(kāi)禁”利大于弊。

(一)統(tǒng)一法律原則，減少社會(huì)糾紛

在農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其上的房屋流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，筆者堅(jiān)持“房地一致”原則，而否定者基于現(xiàn)行法律來(lái)證成“房地分離”，進(jìn)而規(guī)避農(nóng)民可以處分房屋卻不能處分宅基地使用權(quán)所帶來(lái)的尷尬境地，否定者采納的推定租賃合同理論更是徒增法律適用的麻煩。而“開(kāi)禁”則輕而易舉地解決了這些問(wèn)題，且“房地一致”原則的深入人心和在實(shí)踐中的醇熟運(yùn)用更是為農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)提供了可靠的范例。如此，即可實(shí)現(xiàn)法律原則之統(tǒng)一，使法律關(guān)系簡(jiǎn)單化，以降低社會(huì)成本，減少社會(huì)糾紛。

(二)完善用益物權(quán)，實(shí)現(xiàn)物盡其用

宅基地使用權(quán)乃用益物權(quán)，相較《物權(quán)法》中的其他幾種用益物權(quán)而言，其權(quán)限受到了嚴(yán)苛的限制，而“開(kāi)禁”則使其權(quán)限獲得圓滿。據(jù)筆者在前文之分析，盡管真正進(jìn)入農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的農(nóng)村宅基地純屬少數(shù)，但這并不意味著“開(kāi)禁”在事實(shí)上并沒(méi)有多大現(xiàn)實(shí)價(jià)值，相反，“開(kāi)禁”意義重大：(1)其為那些真正急切需要抵押房屋的農(nóng)民提供制度支持和權(quán)利實(shí)現(xiàn)的可能性，不至于使其對(duì)著建在無(wú)處分權(quán)的宅基地使用權(quán)上的房屋而“望洋興嘆”，造成農(nóng)民重要財(cái)產(chǎn)的閑置；(2)不管農(nóng)民抵不抵押，法律將選擇與決定的權(quán)利交給農(nóng)民，讓農(nóng)民真正享有權(quán)利自由，此乃私法自由之精神，實(shí)乃現(xiàn)代法治社會(huì)的應(yīng)有之義。

(三)緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

若不“開(kāi)禁”，那么農(nóng)村宅基地使用權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)只能通過(guò)征地的方式得到流動(dòng)、交易。眾所周知，大多數(shù)征地是對(duì)農(nóng)民赤裸裸地、殘酷地掠奪，當(dāng)農(nóng)民抗拒征收時(shí)，征地方多采取野蠻形式進(jìn)行打壓，忍無(wú)可忍的農(nóng)民則奮起反抗，于是每年因征地而引發(fā)的群體性事件此起彼伏，但事件往往并沒(méi)有就此結(jié)束。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日益發(fā)達(dá)的今天，一旦此類(lèi)事件被爆在網(wǎng)上，經(jīng)網(wǎng)絡(luò)輿論發(fā)酵，其造成的負(fù)面影響無(wú)法估量，最終的受害者除了農(nóng)民，還有政府。同時(shí)，更讓農(nóng)民困惑的是：憑什么政府就可以肆意壟斷土地的交易市場(chǎng)？而農(nóng)民自己卻因法律的種種限制而無(wú)法自由行使其本就享有的權(quán)利？難道農(nóng)民只能守著那塊既不能變現(xiàn)又不能果腹的宅基地孤獨(dú)終老？如此一來(lái)，便引發(fā)農(nóng)民對(duì)社會(huì)和政府的強(qiáng)烈不滿。若政府再固步自封并采取高壓政策，只會(huì)激化矛盾，加劇社會(huì)的動(dòng)蕩和不安。與其再投入更多的成本去疲于應(yīng)付各種事件，不如主動(dòng)“開(kāi)禁”，以讓農(nóng)民獲得應(yīng)有的處分權(quán)利，感受民法慈母般的擁抱，在法律上獲得平等對(duì)待。

綜上，筆者認(rèn)為我們應(yīng)突破現(xiàn)行法律規(guī)定的桎梏，以新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件為基礎(chǔ)，結(jié)合各地試點(diǎn)工作之經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的制度。

四、農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建

宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)一樣，同屬用益物權(quán)。[12]事實(shí)上，盡管宅基地使用權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)制度具有獨(dú)特之處，但其與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)仍有許多相似的地方，而后兩者在抵押流轉(zhuǎn)上的探索逐漸走向成熟并日趨制度化，這對(duì)宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)來(lái)說(shuō)，殊值借鑒。故筆者認(rèn)為刻意采取標(biāo)新立異的方式讓宅基地使用權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)制度脫胎換骨，誠(chéng)不現(xiàn)實(shí)亦無(wú)必要，其結(jié)果除了徒增立法的成本與適用的困惑外，再無(wú)其他。因此，筆者仍基于現(xiàn)行物權(quán)法的基本制度框架、現(xiàn)行的抵押制度并結(jié)合司法實(shí)踐、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)提出關(guān)于宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的制度建構(gòu)。

(一)關(guān)于健全宅基地使用權(quán)登記制度的問(wèn)題

有學(xué)者認(rèn)為，目前我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記或者殘缺，或者混亂，故其建議借鑒城市的產(chǎn)權(quán)登記制度，對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有宅基地進(jìn)行全面清理，對(duì)超標(biāo)使用宅基地者進(jìn)行糾正，對(duì)違法者進(jìn)行罰沒(méi)。[13]對(duì)此，筆者不敢茍同。事實(shí)上，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記現(xiàn)狀并非如此不堪,*2008年7月8日，國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知發(fā)布后，到目前為止，全國(guó)90%以上的宅基地使用權(quán)已登記發(fā)證。絕大部分宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)非常清晰。故僅僅為了構(gòu)建宅基地使用權(quán)抵押制度，就要對(duì)現(xiàn)行宅基地全面清理，實(shí)屬本末倒置：(1)宅基地使用權(quán)抵押僅是少數(shù)，而對(duì)所有的宅基地進(jìn)行清理，無(wú)疑耗費(fèi)巨額的制度成本與經(jīng)濟(jì)成本，更無(wú)端地加重了那些本來(lái)就不打算抵押宅基地使用權(quán)的農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，其只會(huì)招致農(nóng)民的抵觸，最終讓宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)無(wú)疾而終；(2)盡管農(nóng)村存在超標(biāo)、違法使用宅基地的現(xiàn)象，但這并非構(gòu)建宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)制度所應(yīng)考慮的問(wèn)題，該類(lèi)問(wèn)題的出現(xiàn)純屬相關(guān)部門(mén)監(jiān)管不嚴(yán)而留下的后遺癥，其理應(yīng)由專(zhuān)門(mén)的機(jī)關(guān)依照專(zhuān)門(mén)的制度去解決。

因此，筆者認(rèn)為不必對(duì)宅基地進(jìn)行全面清理，只須在農(nóng)民申請(qǐng)抵押時(shí)，對(duì)抵押對(duì)象進(jìn)行全面審核即可。若農(nóng)民欲進(jìn)行宅基地使用權(quán)抵押而其使用權(quán)登記殘缺，則只要該農(nóng)民先補(bǔ)齊相關(guān)證件、手續(xù)，就為其辦理抵押登記。而對(duì)于超標(biāo)、違法使用宅基地者，未對(duì)其進(jìn)行糾正、罰沒(méi)前則不允許抵押登記；若其最終不登記，則會(huì)同主管部分對(duì)其超標(biāo)、違法行為進(jìn)行堅(jiān)決處理。

(二)設(shè)定宅基地使用權(quán)抵押時(shí)的擔(dān)保問(wèn)題

若宅基地使用權(quán)人因擔(dān)保自己債務(wù)的履行而單獨(dú)與債權(quán)人設(shè)定宅基地使用權(quán)抵押，則一旦債務(wù)人不能履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形時(shí)，就必然陷入兩難的尷尬境地：(1)保護(hù)宅基地使用權(quán)人，設(shè)置苛刻的宅基地使用權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)條件，如此一來(lái)，抵押權(quán)人的利益極難得到保障；(2)拍賣(mài)、變賣(mài)宅基地使用權(quán)，保障抵押權(quán)人優(yōu)先受償權(quán)的實(shí)現(xiàn)，但此種做法將使本身就貧困潦倒的抵押人之處境雪上加霜。

因此，筆者認(rèn)為為了分散債務(wù)人不能償債所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，在設(shè)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押時(shí)，在抵押人方必須增加第三方為之擔(dān)保。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可選擇縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)部門(mén)開(kāi)設(shè)農(nóng)村抵押擔(dān)保中心，性質(zhì)為事業(yè)單位；在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，建立多種形式的中小型農(nóng)村抵押擔(dān)保公司，主要經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)戶房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)，此種見(jiàn)解殊值借鑒。除此之外，集體經(jīng)濟(jì)組織、其他自然人也可充當(dāng)擔(dān)保人。而擔(dān)保人清償債務(wù)后，其與抵押人之間的關(guān)系應(yīng)如何解決才能實(shí)現(xiàn)利益的均衡尚待進(jìn)一步研究。不可否認(rèn)的是，此舉亦不能從根本上終局地解決前述兩難之困境，因?yàn)閾?dān)保人也會(huì)出現(xiàn)喪失償債能力的情況，故治本之方乃是完善宅基地使用權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，后文將詳述。

(三)宅基地使用權(quán)的年限、抵押登記機(jī)關(guān)、抵押合同

第一，進(jìn)入流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地使用年限。由于農(nóng)民最初獲得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)是無(wú)償且無(wú)期限的，進(jìn)入流轉(zhuǎn)后，若再讓其無(wú)期限則必定與城鎮(zhèn)國(guó)有土地的使用年限不符，違背平等和公平原則。故宅基地的使用年限自流轉(zhuǎn)時(shí)起，按照流轉(zhuǎn)后的用途參照適用城鎮(zhèn)國(guó)有土地的使用年限。

第二，宅基地使用權(quán)抵押登記機(jī)關(guān)。為了充分利用現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)資源，盡可能地減少制度和經(jīng)濟(jì)成本，同時(shí)為了便于統(tǒng)一管理，筆者建議由主管宅基地的縣級(jí)土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)處理宅基地使用權(quán)的抵押申請(qǐng)、審核、備案登記。抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立。

第三，宅基地使用權(quán)抵押合同。設(shè)立農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押必須簽訂書(shū)面的抵押合同，否則登記機(jī)關(guān)將不予登記。而合同的內(nèi)容則由當(dāng)事人參照《物權(quán)法》第185條*《物權(quán)法》第185條規(guī)定：“設(shè)定抵押權(quán)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)采取書(shū)面形式訂立抵押合同。抵押合同一般包括下列條款：(一)被擔(dān)保債權(quán)的種類(lèi)和數(shù)額；(二)債務(wù)人履行債務(wù)的期限；(三)抵押財(cái)產(chǎn)的名稱(chēng)、數(shù)量、質(zhì)量、狀況、所在地、所有權(quán)歸屬或者使用權(quán)歸屬；(四)擔(dān)保的范圍?！弊孕写_定。

(四)宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押時(shí)不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民資格喪失

《土地管理法》第62條規(guī)定：“……農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地……農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！薄段餀?quán)法》第154條規(guī)定：“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對(duì)失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地?！庇纱丝芍厥褂脵?quán)的消滅與農(nóng)民資格的喪失沒(méi)有必然聯(lián)系，故即使農(nóng)民因抵押實(shí)現(xiàn)而喪失宅基地的使用權(quán)，農(nóng)民仍是該集體組織的成員，只不過(guò)其不能再申請(qǐng)宅基地而已，但其享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利繼續(xù)存在。只要存在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，“失地”農(nóng)民就可以購(gòu)買(mǎi)。

(五)特定區(qū)位下的宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押時(shí)所得收益之再分配問(wèn)題

第一，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否有償。有觀點(diǎn)認(rèn)為，欲完善農(nóng)村宅基地抵押機(jī)制，就應(yīng)參照城市的國(guó)有土地有償使用制度，農(nóng)民向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納一定的宅基地使用金，以獲得宅基地使用權(quán)。[14]此種觀點(diǎn)，筆者表示反對(duì)。將無(wú)償?shù)恼厥褂脵?quán)全部變成有償，不僅耗費(fèi)制度與經(jīng)濟(jì)成本，更會(huì)引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。因此，不如參照劃撥地轉(zhuǎn)為有償使用土地補(bǔ)交土地出讓金的做法，在宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押時(shí)，根據(jù)各地的實(shí)際情況，由省、市、縣人民政府作出規(guī)定，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，由抵押人或者抵押權(quán)人從變價(jià)款中支付一部分給集體經(jīng)濟(jì)組織。須注意，此種做法僅適用于城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地，遠(yuǎn)郊農(nóng)村宅基地不適用。

第二，特定區(qū)位下的宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押時(shí)所得之收益如何分配。對(duì)轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)所獲得的價(jià)款是由農(nóng)民獨(dú)占還是應(yīng)在農(nóng)民與其它主體之間進(jìn)行分配，誠(chéng)不可一概而論。筆者認(rèn)為，在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，應(yīng)從轉(zhuǎn)讓價(jià)款(實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，就算變價(jià)款不能完全償債亦是如此)中按照一定的標(biāo)準(zhǔn)抽出一部分收歸地方政府財(cái)政。同時(shí)，由抵押人或者抵押權(quán)人從變價(jià)款中支付一部分給集體經(jīng)濟(jì)組織。具體根據(jù)各地的實(shí)際情況，由省、市、縣人民政府作出規(guī)定。理由在于：這些地方的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所得的價(jià)款往往極為豐厚，但這些宅基地并非一開(kāi)始就價(jià)值巨大，而是地方政府城市建設(shè)與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的實(shí)施極大地增加了其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，政府、本集體經(jīng)濟(jì)組織在基建、規(guī)劃等方面付出了成本。而在遠(yuǎn)郊地區(qū)，不僅不存在這種情況，而且其宅基地本身就不具有多大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，再讓政府和集體經(jīng)濟(jì)組織分享其轉(zhuǎn)讓之價(jià)款，于理不通。

(六)宅基地使用權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)

當(dāng)?shù)盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)前，設(shè)立于宅基地使用權(quán)上的抵押權(quán)僅是一把高懸于債務(wù)人*為便于說(shuō)理，本文中的債務(wù)人與抵押人為同一人。須注意，現(xiàn)實(shí)中的債務(wù)人與抵押人并不必然同一。頭上的利劍，它時(shí)刻警醒債務(wù)人，促使其竭盡全力去履行債務(wù)，而此時(shí)并未引起債務(wù)人利益的現(xiàn)實(shí)變動(dòng)。但當(dāng)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，潛在的利益變動(dòng)現(xiàn)實(shí)化，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)程序才變得至關(guān)重要，尤其在債務(wù)人僅有一處宅基地的情形下更顯要命，這是整個(gè)宅基地使用權(quán)抵押制度的核心問(wèn)題。此時(shí)，如何設(shè)置抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)程序以均衡債權(quán)人和債務(wù)人的利益誠(chéng)值研究。

傳統(tǒng)的觀點(diǎn)基于保護(hù)農(nóng)民、維穩(wěn)的立場(chǎng)傾向于對(duì)抵押權(quán)人設(shè)置種種苛刻的限制條件，其目的就在于千方百計(jì)地保住農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，而其結(jié)果卻是極大地?fù)p害了抵押權(quán)人的利益，這不但讓公平與正義的天平無(wú)端傾斜，更與作為私法基礎(chǔ)的意思自治精神相背離。抵押權(quán)設(shè)立不移轉(zhuǎn)抵押物的占有，使抵押物的使用價(jià)值與交換價(jià)值得以共存，[15]其本身就是一項(xiàng)保護(hù)抵押人的制度，其獲得了利益就應(yīng)該當(dāng)然地承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，若法律基于其他種種考慮再對(duì)抵押人進(jìn)行偏袒，則必將損害物權(quán)法律制度的系統(tǒng)性與完備性，致使法律規(guī)定復(fù)雜化；其亦將貶低宅基地使用權(quán)的價(jià)值，減少在宅基地使用權(quán)上設(shè)立抵押權(quán)的可能性，這無(wú)疑讓稚嫩而脆弱的宅基地使用權(quán)制度黯然神傷。

故筆者認(rèn)為應(yīng)在保護(hù)抵押權(quán)人利益的前提下構(gòu)建抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)程序。而這當(dāng)中最重要的是賦予特定的第三方如鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民在同等條件下享有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。在實(shí)現(xiàn)抵押時(shí)，讓特定的第三方基于優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)而購(gòu)買(mǎi)宅基地使用權(quán)，不但可以滿足抵押權(quán)人的需求，而且還可以讓宅基地使用權(quán)盡量少地流到其他社會(huì)成員手里，同時(shí)也可以很好地解決“失地”農(nóng)民的居住問(wèn)題。

若特定的第三方都不愿或者無(wú)力購(gòu)買(mǎi)，則應(yīng)讓有意愿和財(cái)力的其他社會(huì)成員購(gòu)買(mǎi)，此乃抵押制度的目的使然。畢竟為了最大限度地保護(hù)農(nóng)民的利益，法律已經(jīng)拼盡全力，終無(wú)能為力。同時(shí)農(nóng)民設(shè)立抵押時(shí)已清楚而明確地意識(shí)到“失地”的風(fēng)險(xiǎn)，但其仍基于理性之審思而立場(chǎng)堅(jiān)定地設(shè)立抵押，農(nóng)民當(dāng)然應(yīng)承擔(dān)由此產(chǎn)生的一切后果。

五、結(jié)論

通過(guò)對(duì)宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性基礎(chǔ)進(jìn)行深入剖析，筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)是必然趨勢(shì)，“開(kāi)禁”具有極大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值。在宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)中，應(yīng)仍然采取“房地一致”原則。構(gòu)建宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)制度不必對(duì)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)登記進(jìn)行全面清理。進(jìn)入流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)年限應(yīng)按照流轉(zhuǎn)后的用途參照適用城鎮(zhèn)國(guó)有土地的使用年限。農(nóng)民因?qū)崿F(xiàn)抵押權(quán)而喪失宅基地使用權(quán)時(shí)，其農(nóng)民資格并未隨之喪失。城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)，在實(shí)現(xiàn)抵押時(shí)，應(yīng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，從所得價(jià)款中抽出一部分分別支付給本集體經(jīng)濟(jì)組織和當(dāng)?shù)卣?。在?shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押時(shí)，賦予特定的第三方基于優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)而購(gòu)買(mǎi)宅基地使用權(quán)，不僅可滿足抵押權(quán)人的需求，還可兼顧“失地”農(nóng)民的利益。

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(編輯:佘小寧)

System Thinking On the Secured Circulation of the Right to Use Rural Homestead

DENG Da-jiang

(SchoolofCivilandCommercialLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScience&Law,Chongqing401120，China)

鄧達(dá)江

(西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院，重慶 401120)

摘要：近十年來(lái)，圍繞法律是否應(yīng)放開(kāi)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，學(xué)界展開(kāi)了曠日持久的激烈爭(zhēng)論。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于：農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否向本集體以外的社會(huì)成員流轉(zhuǎn)。事實(shí)上，農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否抵押流轉(zhuǎn)，更多體現(xiàn)的是政策問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，而非單純的法律問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)關(guān)于完善農(nóng)村宅基地制度的決定在某種程度上讓“開(kāi)禁”之爭(zhēng)塵埃落定，“開(kāi)禁”是必然趨勢(shì)。但囿于配套的法律制度欠缺，各地試點(diǎn)調(diào)研工作尚待深入等諸多問(wèn)題，宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的“暖春”似乎并未到來(lái)，“開(kāi)禁”之路仍任重而道遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞：“房地一致”原則；農(nóng)村宅基地；抵押流轉(zhuǎn)

Abstract:For nearly a decade,scholars launched a protracted and heated debate on whether the law should open the secured circulation of the right to use rural homestead.The focus of the debate is whether the right to use rural homestead could be transfer to the people who are not the member of the organization.Actually,it mainly reflected the policy and social issues rather than the purely legal problems.The Third Plenary Session of the Eighteen supported the secured circulation of the right to use rural homestead to some extent.However,because of the lack of laws,the research work needs to go further to achieve secure circulation.

Key words:Principle of premise legally attached to its site;Rural homestead;Secured circulation

中圖分類(lèi)號(hào)：D923

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-816X(2015)06-0552-07