城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村集體土地所有制的有效實現(xiàn)

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城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村集體土地所有制的有效實現(xiàn)

舊型城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路是以簡單的城市空間擴張來實現(xiàn)的，由此引發(fā)的社會問題也逐步顯現(xiàn)，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要實現(xiàn)由城市空間擴張向人口市民化的轉移，必須改變土地絕對量化擴張的政策選擇，以提升農(nóng)村土地利用率的內(nèi)涵式模式來實現(xiàn)人口有序轉移。對農(nóng)村而言，就是要積極探索集體土地所有制的有效實現(xiàn)形式，提高農(nóng)村土地利用率和加強農(nóng)村土地產(chǎn)權的保護。2015年中央農(nóng)村工作會議指出，要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，其核心要義就是實現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權、農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權的“三權分離”。但在當前的農(nóng)村土地管理實踐中，存在的問題較多，也成為制約農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)的現(xiàn)實瓶頸，如不加以解決，對未來我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展將會產(chǎn)生極大的負面效應。

一、對農(nóng)村集體土地所有制有效實現(xiàn)條件的產(chǎn)權理論分析(一)馬克思的土地產(chǎn)權理論

馬克思的土地產(chǎn)權思想認為，土地產(chǎn)權是由終極所有權及所有權衍生出來的占有權、使用權、處分權、收益權、出租權、轉讓權、抵押權等權能組成的權利束。土地所有權是產(chǎn)權的核心，土地所有權是具有排他性的支配權，土地終極所有權的前提是“一些人壟斷一定量的土地，把它作為排斥其他一切人的，只服從自己個人意志的領域?！钡袡嗟臋嗄苁强梢苑蛛x的。所有的土地產(chǎn)權權能既可以全部集中起來，由一個產(chǎn)權主體行使，又可以從中分離出一項或幾項權能，獨立運作。但是這種分離和獨立運作并不是任意的和無規(guī)則的，其基本原則是：分離和獨立后的土地產(chǎn)權既要在經(jīng)濟上獲得實現(xiàn)，又要使土地產(chǎn)權的分離和獨立形成新的經(jīng)濟關系；否則，這種分離和獨立就沒有一點積極意義。馬克思還認為，土地產(chǎn)權的價格不象一般商品價格那樣主要由價值決定并受供求關系的影響，它主要由社會決定，由當時市場上土地產(chǎn)權供需狀況決定，這是土地產(chǎn)權價格決定不同于一般商品價格決定之處。從一個較長的社會時期看，由于土地的稀缺性、供給的無彈性，由于社會經(jīng)濟的發(fā)展及人口增長對土地需求的不斷增大，對土地產(chǎn)權的需求一般會越來越大。因此，土地產(chǎn)權的價格就會上漲，土地產(chǎn)權的權利也就發(fā)展起來了，“使它可以從這個不費它一點氣力就創(chuàng)造出來的價值中占有一個日益增大的部分。”

馬克思的土地產(chǎn)權理論為當今分析農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)問題提供了兩條理論線索：一是，土地集體所有制并不是造成農(nóng)村土地產(chǎn)權實現(xiàn)低效的根本原因，因此，必須堅持農(nóng)村土地的集體所有；二是，農(nóng)村土地產(chǎn)權的權能分離是可行的，但必須以實現(xiàn)經(jīng)濟的更高效為原則，這也為當今的農(nóng)村土地流轉提供了理論依據(jù)。

(二)科斯的產(chǎn)權理論

被認為是現(xiàn)代產(chǎn)權理論創(chuàng)始人的科斯并沒有研究土地產(chǎn)權問題，他在早期的產(chǎn)權研究中主要致力于對產(chǎn)權、企業(yè)成本與資源配置效率之間關聯(lián)性問題的分析，后來又將研究的視角拓展到對產(chǎn)權與交易成本對整個社會資源配置效率的影響問題。在著名的“科斯定理”中，他表達了關于產(chǎn)權安排的一個基本思想，即產(chǎn)權明確是實現(xiàn)資源配置效率達到帕累托最優(yōu)的先決條件，高效率的產(chǎn)權必須是明確、專有、可轉讓和可操作的。當市場正常發(fā)揮作用時，法定權利的均衡分配是有效率的。

縱觀科斯的產(chǎn)權理論，雖然最初并非為研究土地問題而生，但移植到土地產(chǎn)權問題上，為我們提供的基本啟示是：產(chǎn)權的有效實現(xiàn)必須以產(chǎn)權清晰作為前提條件。因此，農(nóng)村集體土地所有制在實現(xiàn)過程中出現(xiàn)的資源配置效率低下問題最根本的原因還是因為土地權屬不清所致。

二、當前農(nóng)村集體土地所有制實現(xiàn)過程中存在的問題(一)土地確權多難題

“真正要釋放農(nóng)村的經(jīng)濟潛力，還需要把實際的財產(chǎn)權利即農(nóng)民運用一切資源的自由行動邊界一道一道地界分清楚?！鞭r(nóng)村土地確權是實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權清晰化的基本手段，也是激活農(nóng)村土地集體所有制價值功能的前提。但在過去粗放型的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，簡單地以土地擴張即農(nóng)村土地所有權轉移為手段的發(fā)展方式中，除區(qū)分了土地所有權的國有和集體所有以外，并沒有在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權權屬確認等土地使用權層面解決好產(chǎn)權清晰化的問題，以致為當前的農(nóng)村土地確權帶來諸多的難題，形成了農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)的痼疾。

1.農(nóng)村集體土地確權中的現(xiàn)實困難

按照中央部署，到2018年要基本完成農(nóng)村土地的確權工作，但是目前各地試點地區(qū)開展的土地確權工作中普遍存在的共性問題有三：

(1)地籍資料不準確。受歷史條件和技術手段的限制，很多地方在過去的土地統(tǒng)計與登記中行為隨意，形成土地面積、土地邊界、權屬變動和承包人個人信息等偏差。為了規(guī)避過去較重的農(nóng)業(yè)稅費負擔，村組織在1995年承包地登記時，刻意少填農(nóng)戶承包的田畝數(shù)，以致出現(xiàn)土地登記面積與實測面積不一致的情況，有些地方甚至實測面積比二輪承包時登記土地的面積多出近五成左右。部分農(nóng)民間的私下流轉造成的地籍變動情況并未報經(jīng)村集體組織同意或備案，地籍資料中對其土地權屬變動情況也沒有記載。

(2)土地四至不清。有些地方的村組織未執(zhí)行“土地承包經(jīng)營權三十年不變”的政策，而是根據(jù)本村家庭人口變動情況自行進行了土地調(diào)整，三、五年一調(diào)，因此造成了土地承包合同上記載的土地承包人與實際土地經(jīng)營人承包土地信息不一致。而且經(jīng)過歷次調(diào)整，土地四至空間已發(fā)生變動，不僅給土地確權工作的推進帶來麻煩，還引發(fā)了不少農(nóng)村土地承包經(jīng)營權糾紛。

(3)土地權屬主體不穩(wěn)定。除外出務工農(nóng)民的流動性造成農(nóng)村土地承包權屬主體不穩(wěn)定的因素外，還有一部分外嫁女出嫁后，兩邊均沒有承包地，這一違背法律規(guī)定的做法將會為土地糾紛的發(fā)生留下后患。尤其是部分外嫁女離婚后又回本村入住，就會面臨很多生活上的困難。此外，有些家庭因為子女升學、征兵外出，常住人口急劇減少，但承包地不變，但還有些家庭因婚娶、生子等原因人口急劇增加，而承包地數(shù)量卻并未增加，這種事實上的不公現(xiàn)象使農(nóng)民產(chǎn)生了較大的不滿情緒。處理“五保戶”死后的土地承包經(jīng)營權繼承的難題成為推進農(nóng)村土地確權的又一障礙。有些“五?！崩先巳ナ篮?，其遠房親戚回頭來爭要老人原先的承包地和宅基地，給農(nóng)村土地確權帶來干擾。

2.土地確權方式較為單一

2014年中央一號文件要求，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作中“可以確權確地，也可以確權確股不確地”。但是，目前全國絕大多數(shù)地區(qū)采用都是“確權確地”的方式，這對土地四至不清、空間不明的爭議土地確權是比較不利的，確權進度難以保障。另一方面，土地二輪承包的時間是1995年左右，距今已近20年，其間經(jīng)歷了土地田埂破碎處理或者土地流轉，部分當年的承包人已經(jīng)記不清承包地的具體邊界。這也給采用“確權確地”的方式進行土地確權帶來難度。

(二)土地經(jīng)營藏風險

1.土地流轉的潛在風險不容小視

(1)利益博弈成為農(nóng)村土地流轉糾紛的高發(fā)誘因。部分農(nóng)民在提租要求未得到滿足時，就會采用各種方式干擾土地流入方的生產(chǎn)作業(yè)。有的農(nóng)民將自家的牲畜、家禽放入流轉地破壞作物生長；有的村集體組織代表農(nóng)民談判時，以虛構墳頭、口井等地上物的方式向土地流入方索要高額補償，從而使流轉雙方產(chǎn)生合作上的罅隙。

(2)土地流轉準入措施不足暗藏損害農(nóng)民利益的風險。當前土地流轉中準入性規(guī)制不足的問題集中表現(xiàn)在兩個方面：其一，土地流入方經(jīng)營能力準入要求不足帶來的資金風險。有部分土地流入方進行土地流轉的動機不純，純粹是為了騙領政府土地流轉的財政補貼。還有部分地區(qū)允許流轉大戶(公司)采用期末結算的方式支付租金也暗藏很大的風險。部分地區(qū)已出現(xiàn)了流入方期末時未向農(nóng)戶支付租金便一走了之的情況，農(nóng)民利益受到損害。其二，對土地流入方資質(zhì)準入把控不嚴帶來的經(jīng)營風險。部分地區(qū)在推動農(nóng)村土地流轉過程中，未對流轉方的行業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營范圍等作出嚴格把關，尤其是有些城市工商資本開始瞄準農(nóng)村土地市場，有的假土地流轉之名行發(fā)展旅游業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)甚至農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)之實，占用大量耕地的同時也直接威脅到糧食安全。甚至還有城市房地產(chǎn)開發(fā)商到農(nóng)村流轉了千畝土地開挖魚塘發(fā)展甲魚養(yǎng)殖，而《土地管理法》第36條第三款明文規(guī)定：禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。地方土地流轉中這種令行不止的情況常有發(fā)生，土地流轉隱憂存在。

(3)土地流轉后的監(jiān)管不到位可能使農(nóng)業(yè)經(jīng)營偏離正常軌道。2013年中央一號文件提出，要探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地(林地、草原)準入和監(jiān)管制度。當前，最應遏制的是過度“非糧化”現(xiàn)象。因為種糧利潤偏低，農(nóng)業(yè)公司流轉土地繼續(xù)種植糧食作物的甚少，而地方政府對土地流轉的資方引入關注度高于土地流轉后土地經(jīng)營流向的把控，流轉中“顧頭不顧尾”的現(xiàn)象普遍存在，這樣極易出現(xiàn)漫長的土地流轉期間流轉方經(jīng)營行為走形的現(xiàn)象。

2.土地經(jīng)營行為潛在問題較多

(1)土地承包權與經(jīng)營權一體化的權利配置產(chǎn)生出諸多矛盾。農(nóng)村土地流轉之所以會遭遇到“釘子戶”現(xiàn)象，主要是因為這部分年齡偏大的農(nóng)民多認為承包地屬于個人私有，流轉土地等于剝奪自己的私有財產(chǎn)權。由于土地承包權和經(jīng)營權始終處于一體化的狀態(tài)，由此造成土地流轉糾紛常常發(fā)生。很多農(nóng)業(yè)部門的糾紛仲裁員反映，很多土地流轉領域的糾紛發(fā)生后，農(nóng)民都會揚言要收回土地，流轉雙方的矛盾由此激化。

(2)“占補平衡”對農(nóng)地經(jīng)營效率提高產(chǎn)生的消極影響。城鎮(zhèn)化進程中，政府推動增減掛鉤過程中農(nóng)民權益如何得到保障是一個焦點問題。“占補平衡”這種量化的用地約束政策帶來的問題是農(nóng)村耕地質(zhì)的降低。部分地區(qū)連片開發(fā)的工業(yè)園、開發(fā)區(qū)占用了很多位置相對較好的農(nóng)村“熟地”，而補占建設用地指標的土地則是通過整理荒地、宅基地和農(nóng)村公共建設用地等手段取得，這部分“生地”復墾需要的成本高、時間長，有的甚至根本不適合作為耕地使用，這在相當長的一段時間內(nèi)都降低了土地產(chǎn)出率。最應引人警醒的是，美好鄉(xiāng)村建設中的村莊合并和村居改造帶來的兩個問題：一個問題是新建的農(nóng)民集中安置點多是樓房設計，沒有庭院、糧倉、豬圈、曬稻場等配套設施而導致生活不便，很多老人寧愿呆在老宅不愿入住新樓，在事實上可能造成“一戶兩宅”情況的出現(xiàn)。另一方面，由于農(nóng)村新居的集中安置也在一定程度上給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來不便。安徽多數(shù)地區(qū)屬丘陵地貌，農(nóng)田零散細碎，無法實現(xiàn)機械化操作，農(nóng)民因為被安置到新村建設點居住，遠離責任田，很多還在自己耕種土地的農(nóng)民(以45歲以上的偏多)還要長途跋涉或騎車去種地，所以日常田間管理的次數(shù)減少了，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出也相應地降低。

(3)農(nóng)村土地成規(guī)模經(jīng)營面臨的融資困難不容小視。目前全國農(nóng)村土地流轉的主流形式是租賃，這種流轉形式對先期資金投入需求大，由此衍生的土地承包經(jīng)營權抵押擔保融資需求也更為強烈。但從全國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押運行情況來看，金融機構出于規(guī)避經(jīng)營風險的考慮基本上都對此類擔保貸款的放款慎之又慎，所籌集到的資金也是少之又少。中央政策放開后，由于農(nóng)村土地交易市場并未曾真正意義上構建起來，這一局面并未得到根本改觀。以安徽鳳陽農(nóng)商行在2014年5月發(fā)放的一單成交貸款放款情況來看，即使在鳳陽首先嘗試了對農(nóng)村土地流轉經(jīng)營權進行確權了的情況下，所發(fā)放的唯一一筆貸款仍是以借款公司母公司股權進行雙重擔保的情況下才得以成交的。在信息不對稱情況下，由于土地產(chǎn)權的不完善，無法為信貸提供穩(wěn)定的抵押資產(chǎn)是農(nóng)村金融發(fā)展不起來的主要原因。

(三)宅基地使用存隱憂

1.宅基地使用行為不規(guī)范

當前農(nóng)村宅基地使用行為的不規(guī)范程度令人擔憂，問題并不僅僅出現(xiàn)在用地行為隨意上，更可怕的是，土地城鎮(zhèn)化引發(fā)農(nóng)民對農(nóng)村宅基地使用權增值的心理期許日益增漲，而在宅基地確權不到位的現(xiàn)實情況下，這種心理期許又進一步加劇了農(nóng)村宅基地使用行為的不規(guī)范，宅基地利用的惡性循環(huán)怪圈正在悄然形成。

(1)農(nóng)村超標準占用宅基地的現(xiàn)象較為普遍。隨著外出務工人員返鄉(xiāng)和就地城鎮(zhèn)化的推進，“空心村”、“農(nóng)村空宅率”的問題會逐步得以改觀，但農(nóng)村超標準占用宅基地的現(xiàn)象卻沒有得到有效控制。有的農(nóng)戶利用村莊整治的機會占新房不退舊房，一戶擁有兩處以上宅基地的情況在農(nóng)村并不鮮見；有的農(nóng)戶在房屋翻蓋時，隨意擴大占地范圍；還有的農(nóng)戶借口對雞圈、豬圈進行改造，趁機在附近蓋邊角屋等。這些現(xiàn)象不僅激發(fā)了農(nóng)村鄰里糾紛，更重要的是產(chǎn)生了效仿效應，為今后農(nóng)村土地的全面確權留下后患。

(2)擅自更改土地用途隨意搭建房屋的情況時有發(fā)生。少數(shù)農(nóng)民在自己沿路責任田上建房，有的是為了坐等征地補償，有的則是直接買賣受益。除了占用耕地蓋房的，占用公共建設用地、自留地、廢棄地和未利用的亂搭建房屋的情況也時有發(fā)生。農(nóng)村由于執(zhí)法資源的短缺，對此類現(xiàn)象也難以尋找到有效的解決辦法。

(3)農(nóng)民個體的建房行為普遍缺乏規(guī)劃。多數(shù)美好(麗)鄉(xiāng)村建設非示范點的農(nóng)民蓋房具有隨意性，從外觀設計和空間布局上，都缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。尤其隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，農(nóng)民外出務工人數(shù)不斷攀升、收入逐年增加，翻蓋、改建房屋的頻率也在加快，有的家庭甚至在十年內(nèi)翻蓋房屋的次數(shù)達三次之多，這些農(nóng)戶蓋房通常全憑個人需要進行設計，導致一個村莊里的房屋呈現(xiàn)出參差不齊、雜亂無序的布局，農(nóng)村土地利用的集約度也因此而大幅降低。

2.宅基地退出機制不完善

宅基地退出對解決當前普遍存在的“空心村”問題具有直接的推動作用，是配合人口城鎮(zhèn)化的重要舉措，也是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的正確選擇。為滿足城鎮(zhèn)化建設的需要，全國很多地方都積極嘗試通過有償激勵的辦法鼓勵農(nóng)業(yè)轉移人口退出農(nóng)村宅基地，但收效甚微。以安徽為例，2013年10月，安徽省人民政府出臺的《關于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導意見》(皖政〔2013〕69號)中提出要建立農(nóng)村宅基地退出補償激勵機制。但就目前的運作情況來看，存在的難點主要是：

(1)地方政府財力緊張導致推行此項工作的難度較大。從安徽省寧國市的試點工作來看，一般給予每戶補償?shù)臉藴适?～6萬元，因為寧國市在安徽縣域經(jīng)濟中綜合實力較強，推動此項工作開展尚有資金保證。但是對于多數(shù)安徽地區(qū)來說，縣級財政基本上是“吃飯財政”，確保此項工作土地推動的財政資金相對較為緊張，全省范圍內(nèi)的宅基地退出補償激勵機制的推動尚存在一定的資金難題。

(2)“一刀切”的量化計償方式難以取得農(nóng)民的認同。安徽天長市曾經(jīng)嘗試在全市范圍內(nèi)推行宅基地退出補償機制，但在實際實行過程中也曾出現(xiàn)過部分農(nóng)戶不愿接受補償退出宅基地，原因是自家房屋建造時間不長且面積較大，若接受補償重新建造房屋，不僅成本較高，而且面積還要減少，權衡之下，新建房屋的農(nóng)民就不愿意退出現(xiàn)有宅基地了。

(3)基層村組織對宅基地退出工作推動的積極性不高。農(nóng)戶退出的宅基地相當一部分都用于換取建設用地指標，村集體組織從中獲益的比例相對較小，很多農(nóng)村干部對推行此項工作的積極性不高。因此，宅基地退出補償激勵機制要有序運行必須爭得村干部的大力支持。

(四)農(nóng)村社會化服務體系構建成短板

1.農(nóng)村社會化服務機制不長效

農(nóng)村社會化服務體系是促進農(nóng)村集體土地所有制有效實現(xiàn)的重要支撐。但當前農(nóng)村普遍存在社會化公共服務體系建設跛腿的問題，使得農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)進程受阻。有些地方的美好(麗)鄉(xiāng)村建設一陣風，大拆大建搞完村莊整治和土地整理之后，配套設施的后期管護和駐點農(nóng)民的行為引導便無人問津。大量的公共服務設施常年失修、農(nóng)技服務和培訓走過場、“面子工程”隨處可見、垃圾、污水處理工程形同虛設，農(nóng)民由此產(chǎn)生對村莊整治和土地整理政策的抵觸情緒，集體土地所有制實現(xiàn)形式改革中的農(nóng)民主體作用未能發(fā)揮。

2.農(nóng)村社會化服務組織發(fā)展不均衡

圍繞農(nóng)村土地流轉與確權的現(xiàn)實需要，多數(shù)的農(nóng)村社會化服務組織都存在過度重經(jīng)營、輕服務的問題，與村民集中安置對應的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共服務未實現(xiàn)同步。很多流轉大戶因為買不起大型烘干機而當?shù)赜譀]有租賃該機器的配套服務，只好將收獲額糧食沿公路晾曬，為道路交通安全埋下巨大隱患。另外，農(nóng)村基層糾紛調(diào)解、司法服務、農(nóng)民維權、社區(qū)服務、公益服務等組織發(fā)展也非常滯緩，這對緩解基層政府應對上訪事件的壓力是非常不利的。

三、促進農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)的對策建議

(一)充實土地確權政策內(nèi)容

針對當前農(nóng)村土地確權中存在的現(xiàn)實問題，農(nóng)村土地確權的政策尚待進一步充實。一方面，確權方式應注重多樣化，對一些確權空間或面積有爭議的土地，可以綜合采用確權不確地或確權、確股不確地的方式進行；另一方面，確權范圍要逐步拓展，除要繼續(xù)推動當前高度重視的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權外，還應加快農(nóng)村宅基地使用權、建設用地使用權和集體土地所有權的確權工作。

(二)轉移土地流轉的側重點

在土地流轉支持率不斷上升的形勢下，目前我省推動農(nóng)村土地流轉工作的側重點也應相應作出調(diào)整：一要轉變工作方向。要從過去單一地鼓勵土地流轉的工作方向上轉移到加強對土地流向和經(jīng)營行為的監(jiān)控上來，實行土地流轉的準入政策，監(jiān)管涉農(nóng)工商資本的運作行為，預防“非農(nóng)化”、“非糧化”的傾向繼續(xù)發(fā)展。二要轉移工作重點。改變過去農(nóng)村土地流轉過度關注流轉率的“重量不重質(zhì)”工作思路，盡快建立起土地流轉效果監(jiān)測評價體系，形成農(nóng)地流轉領域中資方引入的優(yōu)勝劣汰機制。三要完善配套建設。當前制約土地規(guī)?；?jīng)營的重要問題是配套設施陳舊，無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求。農(nóng)村大量的農(nóng)田水利設施已經(jīng)破舊不堪，無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。絕大部分田間羊腸小道，也無法滿足大型農(nóng)機具進出的需求，農(nóng)村道路亟待拓寬。

(三)完善農(nóng)村土地流轉市場化機制

農(nóng)村土地流轉的市場化平臺建立是實現(xiàn)土地有序流轉的重要載體。農(nóng)村土地流轉市場的建立，有助于在人口城鎮(zhèn)化后促進農(nóng)村土地仍然可以實現(xiàn)優(yōu)化配置，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。但當前多數(shù)的土地流轉中心僅僅起到信息發(fā)布和交易中介的作用，在土地糾紛預防和調(diào)處方面發(fā)揮的作用還非常有限。構建完善的農(nóng)村土地流轉市場化機制，尚需進一步發(fā)揮農(nóng)村土地流轉中心的三大作用：一是發(fā)揮土地流轉中心對交易行為的指導性作用；二是發(fā)揮土地流轉中心在糾紛防范方面的功能；三是發(fā)揮土地流轉中心對土地流轉績效的評估作用。

(四)有序推廣宅基地退出補償激勵機制

有序推行宅基地退出補償激勵機制必須把握三點：一是分步驟、分地區(qū)逐步推開。根據(jù)財政保障能力的大小，宅基地退出補償激勵機制對地域經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)可以先推行，而地域經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則要后推行；二是加大上級政府對基層政府開展此項工作的財政支持力度。為全面推廣宅基地退出補償激勵機制，省級財政可以采用以獎代補的方式加大對基層財政的支持力度，市、縣級財政則可以通過用地補償?shù)姆绞街苯又С执寮壒彩聵I(yè)發(fā)展。三是宅基地退出補償激勵辦法還尚待進一步細化。粗線條的操作辦法因為沒有考慮到農(nóng)民的個體需求，往往并不能取得理想的實施效果。在農(nóng)村宅基地退出補償辦法的細化上可以適當借鑒城市房屋征遷補償辦法，擴大補償范圍和補償項目，避免“一刀切”式的補償。

(五)注重農(nóng)村社會化服務體系構建的內(nèi)涵

農(nóng)村社會化服務體系的建立要朝向內(nèi)涵式發(fā)展的方向進一步健全，一方面，配合土地規(guī)模經(jīng)營的需要，農(nóng)村社會化服務體系要進一步完善，盡快培養(yǎng)一些專業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務組織，為規(guī)模經(jīng)營提供農(nóng)技服務和生產(chǎn)服務。另一方面，農(nóng)村社會化服務項目的提供要應需而設，在培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民、指導農(nóng)業(yè)專業(yè)生產(chǎn)、化解農(nóng)村土地糾紛等方面發(fā)揮積極作用。

四、結語

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)是一體兩面的問題。農(nóng)村土地確權有助于實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權清晰化，農(nóng)村土地流轉是提高土地資源配置效率的重要手段，因此，在推進以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中首先必須解決好農(nóng)村土地確權和流轉問題。在產(chǎn)權清晰的條件下，解決好農(nóng)村土地權能配置并實現(xiàn)好農(nóng)村土地產(chǎn)權收益的問題，將是激活農(nóng)村土地集體所有制能效的最有效選擇，因此，必須以深化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革、完善農(nóng)村社會化服務體系為基本思路，合理調(diào)整農(nóng)村土地產(chǎn)權布局，提高農(nóng)村土地資源配置效率，促進城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展，這才是農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)的終極目的。

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(編輯:佘小寧)

The Effective Implementation of Rural Collective Land Ownership under the Background of Urbanization

LIU Yan

(DepartmentofPoliticalandLegalandSocialCulture,AnhuiAdministrationInstitute,HefeiAnhui230059,China)

劉艷

(安徽行政學院 政法社文教研部，安徽 合肥 230059)

摘要：中央農(nóng)村工作會議明確提出要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式。在探索農(nóng)村集體土地所有制有效實現(xiàn)的過程中，現(xiàn)實存在的土地確權難推動、流轉存隱憂和社會化服務體系不完備等已影響到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構建，最終也成為制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的掣肘。為此，必須從農(nóng)村土地確權內(nèi)容充實、土地流轉重心轉移、土地流轉市場化機制完善、宅基地退出補償激勵機制的有序推廣與社會化服務體系內(nèi)涵式發(fā)展五個方面加以改革。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；集體土地所有制；有效；實現(xiàn)

Abstract:The central rural work conference clearly proclaimed to continue exploring the effective ways to realize collective ownership of rural land. In the exploration process of effective implementation of rural collective land ownership,it is found that there still exists some reality problems:it is hard to counterpoise the land ownership,there is hidden troubles in land circulation,and social service system is not perfect,which have influenced the construction of modern agricultural management system,and will become constraints to the development of new urbanization eventually. Therefore,it is a must to start from enriching the content of rural land counterpoising,shifting land circulation,improving the marketization of the land circulation mechanism,orderly promoting homestead-exit paid incentive mechanism and connotative development of the socialization service system to enhance the reform.

Key words:Urbanization;Collective land ownership;Effective;Implementation

中圖分類號：D668

文獻標識碼：A

文章編號：1671-816X(2015)05-0546-06