社區(qū)矯正運行狀況實證研究——以鄂西某市為例

社區(qū)矯正運行狀況實證研究——以鄂西某市為例

駱東平， 任燕

(三峽大學 法學與公共管理學院，湖北 宜昌443002)

摘要：社區(qū)矯正制度是對我國傳統刑罰執(zhí)行理念的一次重大變革，繼我國勞動教養(yǎng)制度廢除以后，如何把這項新的替代制度的相關職能落到實處，更是一個值得研究的問題。鄂西某市對社區(qū)矯正工作進行了一系列成功探索，如制定社區(qū)矯正實施細則，推進社區(qū)矯正工作進網格，建設社區(qū)矯正安置幫教一體化的監(jiān)督基地，對社區(qū)矯正人員開展分類分階段教育等，積累了豐富的經驗，但也存在著社區(qū)矯正法律法規(guī)不健全、人員不足和素質有待提高、基礎保障不足、各部門信息整合不高等問題，對此，提出進一步完善社區(qū)矯正立法、加強人員隊伍建設、加強基礎保障以及加強部門之間的信息整合的建議，以期為今后社區(qū)矯正職能更好地發(fā)揮提供一些可行性的幫助。

關鍵詞：社區(qū)矯正；社區(qū)職能；幫扶教育

收稿日期：2014-12-17

基金項目：湖北省教育廳重大項目“宜昌市‘法務網格工程’運行機制實證研究”(14zd015)；中國法學會項目“新型城鎮(zhèn)化進程中農村網格化管理的法治化實證研究”[CLS(2014)C13]；湖北省教育廳重點項目“階層文化沖突與草根階層維權行動問題研究——以湖北省為例”(13d020)。

作者簡介：駱東平，男，三峽大學法學與公共管理學院副教授，碩士生導師，法學博士。任燕，女，三峽大學法學與公共管理學院碩士研究生。

中圖分類號：D 924文獻標識碼： A

社區(qū)矯正區(qū)別于傳統監(jiān)禁刑，罪犯在社區(qū)內服刑，是一種非監(jiān)禁性的、新型的刑事制裁措施[1]，較之傳統的刑罰制裁措施，是社會文明進步的表現。社區(qū)矯正作為我國刑罰制度的重要組成部分之一，是加強和創(chuàng)新社會管理的重要舉措，是我國廢除勞動教養(yǎng)制度以后，加強和創(chuàng)新司法領域的社會管理的重要載體，做好社區(qū)矯正工作對于加強和創(chuàng)新社會管理，降低刑罰執(zhí)行成本，維護社會的穩(wěn)定具有重要的現實意義。

我國社區(qū)矯正制度自2003年拉開序幕，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發(fā)布《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，確定在北京、上海等六個省市開始社區(qū)矯正的首批試點工作，開始了社區(qū)矯正的探索，2005年“兩院兩部”聯合下發(fā)了《關于擴大社區(qū)矯正試點范圍的通知》，確定河北、安徽、湖北等十二個省市為社區(qū)矯正第二批試點，在試點探索和經驗總結后，“兩院兩部”于2009年又聯合發(fā)布了《關于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》，意見明確指出社區(qū)矯正開始在全國試行。鄂西某市作為社區(qū)矯正的第二批試點之一，自社區(qū)矯正工作推行以來，進行了一系列的實踐和探索，積累了豐富的經驗。

一、鄂西某市社區(qū)矯正工作現狀

1.鄂西某市社區(qū)矯正對象接收執(zhí)行情況

截至2013年，鄂西某市累計接收矯正人員7836人，累計解除矯正人員5178人，2013年度有在冊社區(qū)服刑人員2984人，其中緩刑2337人，占78%，假釋70人，占2%，剝奪政治權利103人，占3%，暫予監(jiān)外執(zhí)行74人，占2%，管制400人，占15%。從比例上看，緩刑仍是社區(qū)矯正人員的主要類型，監(jiān)外執(zhí)行和管制的所占比例較小。據統計，全市社區(qū)服刑人員平均重新犯罪率控制在1%以內①。從鄂西某市社區(qū)矯正實踐成果和較低的再犯罪率情況來看，社區(qū)矯正在刑罰執(zhí)行中發(fā)揮著越來越重要的作用。

2.鄂西某市社區(qū)矯正制度建設情況

第一，制定社區(qū)矯正實施細則。

根據我國《刑法》、《刑事訴訟法》和《監(jiān)獄法》等與社區(qū)矯正制度相關的法律法規(guī)規(guī)定，為了更好地貫徹和落實中央和省級社區(qū)矯正相關規(guī)章制度，結合本地的實際情況，鄂西某市司法局先后制定下發(fā)了《關于加強縣(市、區(qū))社區(qū)矯正機構建設的報告》、《鄂西某市社區(qū)矯正工作操作規(guī)范》、《鄂西某市社區(qū)矯正工作暫行規(guī)定》、《鄂西某市司法行政系統“法務網格工程”實施方案》，以及《關于推進全市社區(qū)矯正綜合信息平臺建設的意見》等規(guī)范性文件，對全市社區(qū)矯正的組織機構建設、執(zhí)法程序、工作環(huán)節(jié)以及信息化建設等進行全面規(guī)范，形成了比較嚴密和系統的社區(qū)矯正制度規(guī)范體系，為全市社區(qū)矯正工作的開展提供了制度保障。

第二，推進社區(qū)矯正工作進網格。

鄂西某市司法行政機關經過深入探索和調研，利用鄂西某市社會管理創(chuàng)新的契機，于2012年提出在全市實施“法務網格工程”②，推進全市社區(qū)矯正工作進網格，以全市網格化管理為基礎，利用“司法e通”這一“電子圍墻”高科技手段，整合各種資源，對社區(qū)服刑人員實現定時定位監(jiān)控，將遠程監(jiān)控和智能管理相結合，形成了目前的社區(qū)矯正“網格化”的運作模式。

鄂西某市社區(qū)矯正進網格的具體運作模式是：將全市劃定為1110個單元網格，這1110個網格都有網格管理專員，每個網格員都配備了“社區(qū)e通”社會管理綜合信息平臺，把社區(qū)矯正人員的基本信息錄入社會管理綜合信息平臺，網格員履行“法務聯絡員”職責，網格員通過每天入戶調查，收集人口信息時，及時掌握本網格內社區(qū)矯正人員的動態(tài)情況，確保了幫教管控落實到位，不脫管、漏管，最大限度地減少和預防重新犯罪。此外，整合基層司法所工作人員、基層人民調解員、社區(qū)專職社會工作者、各類法律服務人員、社會志愿者以及1110個網格員組建形成了五支法務工作隊伍，即人民調解員隊伍、法制宣傳員隊伍、特殊人群關照員隊伍、法律服務專業(yè)人員隊伍和法律援助協辦員隊伍。其中特殊人群關照員隊伍是按1名志愿者關照5名對象的比例建立，協助開展特殊人群的教育、矯治、幫扶工作。法務聯絡員和特殊人群關照員對特殊人員每月走訪一次，每周電話聯系一次，對轄區(qū)內生活困難的矯正人員家庭進行走訪和幫扶，發(fā)放慰問金及生活物品，解決社區(qū)矯正人員的家庭困難問題，并有針對性地對其提供就業(yè)培訓、心理疏導、困難幫扶等服務，幫助其早日融入社會。

鄂西某市法務網格工程的社區(qū)矯正模式是一次成功的、有益的社會管理創(chuàng)新的探索，社區(qū)矯正進網格試行以來，全市已建成市一級以及縣區(qū)社區(qū)矯正信息監(jiān)管平臺，切實提高了社區(qū)矯正的監(jiān)管水平。截至2013年上半年，全市累計為2876名社區(qū)矯正人員和3761名刑釋解教人員提供就業(yè)培訓，幫助安排就業(yè)558名，落實困難救濟561名，申請辦理低保354名，通過對社區(qū)矯正人員的教育矯正和生活幫扶，促使其順利融入社會，取得了良好的矯正效果。

第三，建設社區(qū)矯正安置幫教一體化的監(jiān)督基地。

自2010年以來，鄂西某市司法行政部門開始在全市推行建設過渡性安置幫教基地，截至目前，該市所屬的A市、B市、C市、D縣、E縣、F縣、G區(qū)、H區(qū)、J區(qū)、K區(qū)10個縣市區(qū)已先后建立過渡性培訓安置基地，通過掛靠、租賃、合建等方式給予企事業(yè)單位支持，與其簽訂合作協議。過渡性安置幫教基地是一個集監(jiān)管、教育、培訓、幫扶等多種功能于一體的基地，為社區(qū)矯正人員和刑釋解教人員提供特定的就業(yè)培訓，并創(chuàng)造就業(yè)機會。在經過一個時期的生產培訓、職業(yè)培訓以及行為養(yǎng)成教育后，使社區(qū)矯正人員和刑釋解教人員鞏固或是重新學到相關生產、服務技能，以解決部分特殊人員的就業(yè)困難問題，同時可以實現對社區(qū)矯正人員的日常監(jiān)管、矯治和幫扶，維護社會穩(wěn)定。截至2013年，鄂西某市通過10個過渡性培訓安置基地共安置了56名刑釋解教人員就業(yè)，較好地解決了部分社區(qū)矯正人員和刑釋解教人員生活困難，為其融入社會創(chuàng)造了條件。

第四，對社區(qū)矯正人員開展分類分階段教育。

鄂西某市對社區(qū)矯正對象采取的是分類管理和分階段教育的方式。分類管理是以服刑人員的危險大小為標準，進行風險評估，依據風險評估的結果，實施不同強度的管理方式。分階段教育是針對社區(qū)矯正人員回歸社會后的社會歧視、適應社會能力弱的狀況進行分類，分為入矯教育階段、常規(guī)教育階段、解矯教育階段。其中，入矯教育階段主要是結合判決書的內容引用《刑法》條文進行在刑教育，常規(guī)教育階段主要進行與現實生活緊密相關的法律法規(guī)教育，解矯教育階段重點圍繞服刑人員回歸社會以后可能遇到的法律問題展開法律教育。通過這種分類分階段教育的方式，能夠有針對性地對服刑人員進行教育，確保矯正教育質量。

二、鄂西某市社區(qū)矯正工作困境

鄂西某市社區(qū)矯正制度有自身的特點，也取得了一定的成效，但通過調查研究，在實際工作中還存在著一系列問題：

(一)社區(qū)矯正法律法規(guī)不健全。

我國目前沒有社區(qū)矯正的專門立法，與社區(qū)矯正制度相關的法律法規(guī)十分有限，主要有“兩院兩部”聯合出臺的《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，以及《刑法》、《刑事訴訟法》。而“兩院兩部”發(fā)布的《通知》也只規(guī)定了社區(qū)矯正的五種服刑對象以及社區(qū)矯正工作的要求，《刑法》和《刑事訴訟法》也只是有關于非監(jiān)禁刑執(zhí)行的原則性的規(guī)定，沒有針對社區(qū)矯正專門的規(guī)定。而社區(qū)矯正工作是一項涉及面廣的系統的工程，僅僅依靠原則性的規(guī)定不能解決實踐中遇到的法律問題，實際操作中可能會出現無法可依的尷尬情形，從而影響社區(qū)矯正工作的開展。

此外，社區(qū)矯正立法的缺失導致社區(qū)矯正執(zhí)法主體與工作主體不統一。在實際執(zhí)行中，社區(qū)矯正工作是由各司法局組織實施，由檢察院、法院以及公安機關等機關配合。司法所被稱為“工作主體”，而公安機關被表述為“執(zhí)法主體”[2]，產生工作主體和執(zhí)行主體相分離、權與責相脫節(jié)的現象，導致在工作中基層司法所和派出所職責不清，“執(zhí)法主體”公安機關不是社區(qū)矯正對象監(jiān)管工作的具體承擔者，卻是監(jiān)管考核的單位之一，“工作主體”基層司法所是社區(qū)矯正的具體執(zhí)行機關，卻沒有相應的執(zhí)法權和處罰權，對矯正對象進行監(jiān)管時缺乏力度，不能理直氣壯地進行監(jiān)管。因此，社區(qū)矯正立法的缺失導致社區(qū)矯正主體不明確致使職責不清、效率低下的問題，最終影響社區(qū)矯正工作的有效開展。

(二)人員隊伍建設存在問題。

一是人員不足的矛盾。鄂西某市社區(qū)矯正工作隊伍由基層司法所人員、法務聯絡員、特殊人群關照員、志愿者等人員組成，盡管有多方的參與，基層司法所仍然是社區(qū)矯正最主要的實施機構，但目前這一主要的實施機構卻面臨著人員不足的困境。通過對鄂西某市基層司法所調研得知，全市109個司法所共有工作人員233人，其中，三人及以上所25個，占22%，一人所和二人所占到了78%，大多數司法所人員都只有1人或2人，這與司法部要求的“司法所工作人員至少三人”的標準相差甚遠，按照全市2013年度社區(qū)服刑人員2984人來計算，平均每個司法所人員人均服務對象為13人，這些司法所還要擔負著人民調解、法制宣傳、安置幫教以及協助地方政府依法治理等多項工作，社區(qū)矯正工作只是其中之一，司法所工作量大而工作人員嚴重不足，往往顧此失彼。同時，據調查，全市司法所還存在空編53個，在編不在崗的人員有13人，更加重了現有工作人員的工作量，制約了社區(qū)矯正工作的有效開展。

二是人員素質有待提高。社區(qū)矯正工作是專業(yè)性較強的工作，對社區(qū)矯正隊伍的專業(yè)素質有一定的要求。一方面，法務網格工程具體是由網格員實施，就目前網格員的文化結構上來看，網格員絕大部分不是法學專業(yè)畢業(yè)，法學專業(yè)的只占到9.5%[3]，平均一個社區(qū)最多配備了一名法學專業(yè)人才，此外，還沒有形成網格員的培訓制度，這就造成了網格員法律知識的匱乏，給社區(qū)矯正工作開展帶來了不利影響。

另一方面，從全市司法所工作人員學歷層次調研情況來看，基層司法所人員專業(yè)素質普遍不高，例如，高中及以下文憑人員70人，占30.0%；大專文憑人員95人，占40.8%；本科以及以上文憑68人，占29.2%。盡管大專及以上學歷達到70%，但大部分是通過自修取得文憑，業(yè)務能力不高，全日制大學專、本科畢業(yè)生不多，只占到33%，由此可見，司法所普遍缺乏較高法律專業(yè)素質的人才。

(三)基礎保障不足。

近幾年來，鄂西某市各級政府和部門對司法所建設不斷加大投入，但是，隨著司法所職能的不斷強化，司法所的基礎保障情況與新形勢下發(fā)展需求存在著很大的差距，制約著司法所職能的發(fā)揮。

第一，基礎設施保障不足。該市推行社區(qū)矯正進網格，這種網格化的管理模式依托于社會管理綜合信息平臺“社區(qū)e通”，而與“社區(qū)e通”實現對接需要良好的信息化基礎設施來支撐，需要現代化的辦公用具和設備，就目前司法所的基礎設施建設情況來看，現代化的辦公用具和設備沒有完全配備到位，有的司法所甚至設施陳舊，使得社會管理綜合信息平臺的作用不能很好的發(fā)揮，硬件設施薄弱的限制將導致社區(qū)矯正進網格背離了該制度設計的初衷。

第二，經費保障不足。司法所的經費主要來源于地方財政和上級司法行政部門，以2013年為例，鄂西某市司法所經費保障總計514.22萬元，各司法所年平均工作經費是4.71萬元，人均公用經費保障2.02萬，基層司法業(yè)務經費保障僅為所均1.2萬，其中F縣、L縣、M區(qū)等地基層司法行政業(yè)務經費沒有完全撥付到位，人民調解工作經費、社區(qū)矯正工作經費、安置幫教工作經費沒有落實。而近年，基層司法所任務越來越繁重，往往還要完成包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安排的綜治、信訪等其他工作，社區(qū)矯正工作經費和實際需求相比，缺口比較大，沒有足夠的經費保障。在這樣的情況下，大大影響了司法所工作人員的積極性，影響了司法所社區(qū)矯正工作的開展。

(四)各部門信息整合有待加強。

社區(qū)矯正是以社會各種資源的整合為基礎，是一項系統工程，涉及了公安機關、監(jiān)獄、看守所、法院、檢察院等職能部門，各部門分工明確，配合司法所的相關工作，充分利用各方面資源也是社區(qū)矯正區(qū)別于傳統監(jiān)禁刑的特點。但是在實踐中，這些部門之間配合不理想，一般都是各自為政，信息不共享，工作銜接不緊密，這對社區(qū)矯正工作的有效開展埋下許多隱患，比如，監(jiān)獄、公安機關以及司法所之間缺乏一個大的信息共享平臺，容易出現脫管、漏管的現象，各部門的信息整合度不高，使得司法所開展社區(qū)矯正工作難度加大。

三、完善社區(qū)矯正機制的建議

第一，完善社區(qū)矯正立法。綜上所述，我國現有的社區(qū)矯正相關法律法規(guī)不能解決社區(qū)矯正工作在實際操作中遇到的法律問題，因此筆者建議相關部門應該加快完善社區(qū)矯正立法，對社區(qū)矯正的工作原則、組織結構、經費保障、部門的銜接等問題專門予以規(guī)定，明確社區(qū)矯正管理體制法律主體，將社區(qū)矯正的執(zhí)法權轉移給司法行政機關，從而使司法行政部門享有司法處置權[4]，防止出現主體不明，管理混亂。司法行政機關與公安機關要搞好銜接，建立多層次的監(jiān)管制度，避免因銜接不足導致的矯正對象的脫管、漏管。對司法行政機關賦予執(zhí)法權，既能很好地樹立起司法權威性，又能有效地開展社區(qū)矯正工作。

此外，任何一部法律都不是孤立的、單一的，還應該以社區(qū)矯正為中心，對相關的法律制度例如社會工作者制度、矯正官制度等一系列配套制度加以規(guī)定，最后形成一套全方面、體系化的法律制度。力求使社區(qū)矯正工作在現有的法律框架內可以依法、規(guī)范、有序地運作。

第二，加強人員隊伍建設。對于如何加強社區(qū)矯正工作隊伍建設，筆者建議可以著重從以下兩方面入手：在基層司法所人員不足的問題上，要嚴格落實空缺編制問題，爭取保證司法所編制落實到位，給予司法所政策上的傾斜，適當增加行政編制，力爭使每個司法所工作人員至少保證在3人及以上，解決司法所工作人員身份多樣的問題，保證司法所工作人員的政治待遇，提高其福利待遇，確保人員的穩(wěn)定性。在社區(qū)矯正工作人員素質問題上，一方面，應該加強對社區(qū)矯正工作人員的培訓，開展以法律、心理學、教育學等為內容的培訓，形成系統的培訓制度，設置科學的考核和監(jiān)督機制，要求工作人員達標上崗，以提高社區(qū)矯正工作人員的綜合素質和業(yè)務能力。另一方面，在人員的任用上，選錄一批責任心強、業(yè)務熟練、經驗豐富的人員[5]，適當提高基層工作者的福利待遇，鼓勵優(yōu)秀大學畢業(yè)生到基層工作。

第三，加強司法所的基礎保障。任何工作的開展都需要一定的資金和基礎保障，對于司法所這樣地位重要、任務繁重的部門更應該加大投入，解決司法所面臨的基礎性障礙，為社區(qū)矯正工作的開展掃清障礙。

一方面，應該加強司法所的基礎設施建設，重點加大司法所硬件方面的投入。加強司法所的信息化建設，建設現代化的網絡通訊終端，促使司法所信息平臺與“社區(qū)e通”社會管理綜合信息平臺實現對接，實現對矯正人員的信息化管理。充分利用社區(qū)矯正的契機，改善司法所的設備落后問題，這也是“法務網格工程”得以順利開展且取得成績的保障。

另一方面，應當解決司法所經費短缺的困境。在調研中發(fā)現，各司法所的工作經費均是采用一刀切的模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當建立專項財政扶持，建立合理的經費保障機制，同時，根據工作量、案件難易程度、社會效果及影響等因素綜合考查，給司法所人員提供個案經費補貼，提高其福利待遇，縮小司法所與其他基層政法部門之間待遇的差距，以激勵基層司法所工作人員開展工作。此外，各基層司法所應該加強與上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的溝通協調，積極爭取各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，以及上級司法行政部門在政策、經費方面的支持，以解決司法所經費困難的問題。

第四，加強部門之間的信息整合。針對目前各部門之間的信息整合度不高的情況，應該加強各部門的協調配合，加快建立一個整合監(jiān)獄、看守所、公安、司法行政等職能部門的信息管理系統，建立信息數據庫，實現資源的共享，減少因現代社會人口流動頻繁所帶來的社區(qū)矯正工作負擔，例如，法院、監(jiān)獄、看守所通過把犯罪人員的相關信息錄入信息管理系統，使司法行政部門可以準確掌握社區(qū)矯正人員的相關情況。只有建立一套信息共享機制，才能為司法行政部門社區(qū)矯正工作的開展提供最大的便利。

注釋：

①本文統計數字來源如無特殊說明，均來源于鄂西某市司法局收集到的調研材料。

②法務網格工程是指：以社區(qū)網格為依托，充分整合司法行政機關工作人員、各類法律服務人員以及基層人民調解員、專職社會工作者、網格管理員、社會志愿者等社會力量，建立五支法務工作隊伍，面向基層群眾開展法律服務、人民調解、法制宣傳、法律援助、社區(qū)矯正、安置幫教，把司法行政業(yè)務擴展到基層社區(qū)，讓人民群眾不出社區(qū)就可享受到便捷優(yōu)質的法律服務。

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[責任編輯：馬建平]