論利用政務微博推進基層政府公共決策協(xié)商民主

姜勝洪

摘 要：在基層政府公共決策過程中引入?yún)f(xié)商民主，有利于完善公民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、促進決策科學化民主化，有助于公共政策的順利執(zhí)行。而以政務微博為代表的網(wǎng)絡問政平臺，使信息公開透明得到加強，將為各地建設公共政策協(xié)商平臺疏通更寬廣的渠道，搭建更穩(wěn)固的橋梁，是推動公眾政治參與的協(xié)商民主新渠道。

關鍵詞：政務微博;基層政府;公共決策;協(xié)商民主

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2015）02-0059-05

黨的十八大報告提出要“健全社會主義協(xié)商民主制度”，“推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設，更好協(xié)調(diào)關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局”。[1]黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)。在黨的領導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中?！盵2]在基層政府公共決策過程中引入?yún)f(xié)商民主，有利于完善公民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、促進決策科學化民主化，有助于公共政策的順利執(zhí)行。而以政務微博為代表的網(wǎng)絡問政平臺，使信息公開透明得到加強，將為各地建設公共政策協(xié)商平臺疏通更寬廣的渠道，搭建更穩(wěn)固的橋梁，[3]是推動公眾政治參與的協(xié)商民主新渠道。

一、協(xié)商民主的內(nèi)涵、實質(zhì)

“協(xié)商民主”理論是20世紀80年代西方為彌補選舉民主的缺陷而興起的一種新的民主理論范式與民主治理方式。我國學術界開始接觸并了解協(xié)商民主理論，最初應該是在2002年，德國當代思想家哈貝馬斯在華作“協(xié)商民主的三種規(guī)范”的演講。真正首次見諸文章的“協(xié)商民主”研究，則是2003年6月俞可平發(fā)表的《當代西方政治理論的熱點問題》一文。從2004年開始，協(xié)商民主理論研究開始越來越多地進入國內(nèi)學術視野。2004年陳家剛發(fā)表《協(xié)商民主引論》等文章、2005年陳家剛承擔的國家社會科學基金項目《協(xié)商民主與當代中國政治實踐》，對協(xié)商民主進行了研究和介紹。2006年，中央編譯出版社出版了協(xié)商民主譯叢，為國內(nèi)學者進一步的研究提供了基本的材料。[4]在我國，學者們基本上沿襲西方學者對協(xié)商民主的定義，主要有狹義和廣義兩種。在狹義上，把它看作是一種決策方式，“就是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。”[5]在廣義上，認為它是一種民主形式或治理形式，指的是“自由平等的公民，基于權利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權力相互制約的政治共同體中，通過對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主形式?！盵6]雖然學界對協(xié)商民主從不同的角度給予了不同解釋，但都強調(diào)協(xié)商民主可以保證政治共同體中的公民通過正式的、自由平等的對話、討論、審議、聽政、懇談、協(xié)商等方式，參與公共討論和批判性審視具有集體約束力的公共政策。

社會主義協(xié)商民主，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)。[7]中國協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領導下，以民主法治、公平正義為準則，自由、平等的參與者通過程序化的討論、對話、辯論，有效行使知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，從而廣泛參與和影響公共決策和政治生活的民主形式。[4]

協(xié)商民主的實質(zhì)，簡單地說就是實現(xiàn)公民有序的政治參與，即有序的參政議政。[8]公民政治參與是指在國家政治運行過程中公民表達自己思想、愿望和利益以影響公共決策和國家行為的一切政治活動。協(xié)商民主作為一種民主的決策體制或理性的決策形式，強調(diào)了公民參與對民主政治的重要性，認為每個公民都能平等地參與公共政策的制定過程，自由地表達自己的意見并傾聽別人的觀點，在理性的討論和協(xié)商中做出大家都能接受的決策，使領導者在作出決定之前廣泛聽取各方面的意見，在作出決策之時慎重考慮各方面的要求和愿望，從而使公共政策的制定過程更科學、合理，使制定出來的政策更具合法性，也使政策的執(zhí)行過程更加順暢。只有通過公民的政治參與，才能真正實現(xiàn)民主的價值，才能真正運轉(zhuǎn)民主政治。無論對于國家還是對于社會，公民參與都是實現(xiàn)公民權利的基本途徑，也是實現(xiàn)善治的必要條件。

二、協(xié)商民主在基層政府公共決策中的作用

哥倫比亞大學社會科學教授喬·埃爾斯特主編的《協(xié)商民主》一書提出，作為一種政治決策機制，討論與協(xié)商是對投票的替代。[9]與傳統(tǒng)的代議制民主強調(diào)投票所達成的最終結(jié)果不同，協(xié)商民主理論關注的則是過程，強調(diào)公民在作出選擇過程中的深思熟慮。它主張：民主的核心應是偏好的轉(zhuǎn)變，而不僅僅是簡單的偏好聚合，主張公共政策必須經(jīng)由公共協(xié)商的過程，通過自由、平等的公民之間進行的討論、對話和爭辯之后作出決定。[10]

通過協(xié)商民主方式，政府可以最大限度捕捉到?jīng)Q策所需要的信息。協(xié)商民主有利于打破公共決策的封閉神秘色彩，滿足公民的參與權和知情權，增強決策過程透明度和公開化;減輕或克服有限理性，彌補決策過程中的“有限理性”;推動或鼓勵一種賦予需求或要求正當化的特殊模式的創(chuàng)建;有效整合政治精英論證、知識精英論證和利益團體政策論證的制度平臺，[10]提高參與者的道德素養(yǎng)和知識水平。通過討論、審議等賦予決策以合法性，在團體的監(jiān)督下促進最終選擇合法化，加強團體團結(jié)或增強決策實施的可能性，有助于公共決策的順利執(zhí)行。

此外，將“協(xié)商民主”引入公共決策還有利于公民精神的培育。公民精神是衡量一個社會文明程度、社會發(fā)展是否和諧、可持續(xù)的重要指標。首先，協(xié)商民主有利于培養(yǎng)健康民主所必需的公民性格。如政治共同體成員之間的相互理解、相互尊重;尊重他人的需求和道德利益，節(jié)制個人的需要等。其次，協(xié)商民主能夠形成集體責任感。通過公開檢視個人決策的結(jié)果和假設，協(xié)商民主將使人們清楚地認識到，政治共同體的每個人都是更大社會的一部分，其福祉有賴于其承擔屬于自身的那份集體責任的意愿。最后，協(xié)商民主有利于構(gòu)建參與持續(xù)性合作行為所需要的社會信任的基礎。因為通過公開的對話、交流和協(xié)商，不同群體之間才能夠加深溝通，從而維持一種深層的相互理解。[11]

隨著社會經(jīng)濟生活的快速變化和日益復雜化，各國政府都面臨著提高決策科學性的問題，不能只依靠少數(shù)政治精英或者專家來制定政策，更不能把所有的重大決策均付諸于投票行為，而必須使相關利益各方都參與到?jīng)Q策過程中，通過充分協(xié)商達成共識，形成有效行動。近年來，一些地方相繼發(fā)生重大化工項目遭到抵制事件，引起全國輿論關注。類似事件的根源在于一些地方缺乏公共政策信息發(fā)布與公共協(xié)商平臺。[3]協(xié)商民主主張公民積極參與公共事務和公共決策，在共同理性討論的基礎上最后作出民主合法的決策。從這個角度看，通過協(xié)商民主這種理性的決策形式所制定的政策，相對于由政府單獨制定的政策來說，因為其在制定過程中已經(jīng)充分考慮了各種不同利益主體的不同偏好要求，而且這些推行的政策也正是滿足民眾訴求的，是民眾所需的政策，因而可以有效避免政策脫離實際，有助于政策順利有效地執(zhí)行。地方政府和基層政府直接和民眾的生活接觸，很多具體公共政策涉及群眾切身利益，諸如土地征用、房屋拆遷、勞動就業(yè)、社會保障、教育醫(yī)療、環(huán)境保護、城市規(guī)劃、公用事業(yè)的價格調(diào)整等，影響直接，也容易帶來沖突。鑒于此，地方政府和基層政府要重點研究公民參與決策的制度設計，把各個社會階層、群體的利益表達和意愿訴求納入到制度的層面。[12]

三、新媒體推進協(xié)商民主的優(yōu)勢與缺陷

在現(xiàn)代民主政治制度下，公民參與公共決策的制定既是公民的一項基本權利，也是實現(xiàn)公共決策科學化、民主化的基本要求。公民參與公共決策的制定離不開一定的參與方式，近年來，隨著網(wǎng)絡媒體的興起和網(wǎng)絡輿情影響力的擴大，互聯(lián)網(wǎng)逐步成為民意表達的場所，也成為政府和有關機構(gòu)進行風險溝通的主要媒介之一，當前以網(wǎng)絡計算機和信息通信技術為依托的電子政務的迅速發(fā)展正在不斷改變著傳統(tǒng)政務環(huán)境下的公民參與公共決策方式。與傳統(tǒng)的公民參與公共決策方式相比，公民在電子政務環(huán)境下的參與方式打破了時間、空間的限制，降低了公民參與的成本，增強了公民參與的效果，在更大程度上和更廣范圍內(nèi)實現(xiàn)了公民參與公共決策的權利。在電子政務環(huán)境下，公民利用電子政務提供的平臺，通過各種參與方式參與到政府公共決策的制定當中，與公共決策制定者進行互動交流，表達自己的利益訴求和意見主張，正在成為一種常見的政治現(xiàn)象。

第一，參與主體身份的開放和話題討論的開放。在互聯(lián)網(wǎng)上，公民政治參與沒有了現(xiàn)實生活中的種種限制，任何公民都可以上網(wǎng)自由參與協(xié)商，自由公開地發(fā)表言論，不必受政治權威的主導。換句話說，網(wǎng)絡協(xié)商民主的大門始終是敞開的，數(shù)量龐大的中國網(wǎng)民利用網(wǎng)絡就可參與公共話題討論，實踐直接協(xié)商的民主。此外，各種話題都能在網(wǎng)絡上得到深入討論，自由表達，公開交流，沒有政府對協(xié)商主題的控制。正是在各種虛擬社區(qū)中，公民以虛擬網(wǎng)民身份提出各種議題，然后與其他公民自由互動，形成公共輿論，進而影響政府活動，推動政府的決策過程。[13]

第二，參與協(xié)商的各主體地位平等。網(wǎng)絡上公民參與政治的機會是均等的，網(wǎng)民具有平等的主體地位、平等的政治權利、平等的參政機會、平等的網(wǎng)絡權利。在網(wǎng)絡協(xié)商民主中，沒有身份地位高低區(qū)分，沒有精英和草根的分別，有的只是觀點平等的交流。此外，互聯(lián)網(wǎng)的普及打破了政府對信息的壟斷，公民能夠全面及時地獲得信息，從而得以平等、主動地與政府互動，使政府的決策更加公開化、透明化和合法化。

第三，參與網(wǎng)絡協(xié)商的即時性。即時性，表現(xiàn)為公民對信息資料獲取的及時性和意見表達的即時性。傳統(tǒng)的協(xié)商民主具有很強的組織性，需要專門的時間和場所，并且對參與人員的文化水平有一定的要求，人數(shù)有一定的限制。而互聯(lián)網(wǎng)打破了傳統(tǒng)政治參與對時間和地點的要求，克服了時間和空間的阻隔，公民能夠隨時隨地收集和分析相關信息，動態(tài)把握話題的進展，及時發(fā)表評論。從總體上說，互聯(lián)網(wǎng)為中國特色協(xié)商民主創(chuàng)造了一個新的平臺和新的公共領域。

任何事物都具有兩面性，互聯(lián)網(wǎng)也不例外，它既對推進基層政府公共決策過程中的協(xié)商民主起到促進作用，又不可避免地存在某些缺陷和不足，具體表現(xiàn)在：

首先，政府掌握著公共信息的發(fā)布權，制約著網(wǎng)民對信息的獲取。一方面，政府單方面發(fā)布的公共信息，很可能成為政府推行其政策的工具，向民眾灌輸其執(zhí)政理念的途徑，因此所發(fā)布的信息的真實性受到質(zhì)疑。在政治系統(tǒng)中使用信息技術的目的非常不同，一些團體尋求維護現(xiàn)時的民主系統(tǒng)，信息技術可能用于強化既有的官僚政治。另一方面，政府和網(wǎng)民之間的信息不對稱，使網(wǎng)民在參與協(xié)商的過程中處于被動地位。久而久之，網(wǎng)民對“有序獲得”政府發(fā)布的信息失去了耐心，一些網(wǎng)民開始編制各種虛假信息和“小道消息”，從而使得協(xié)商民主喪失了真實性基礎。

其次，網(wǎng)絡協(xié)商民主可能引發(fā)一些網(wǎng)民觀點趨向極端化的現(xiàn)象。實踐中，網(wǎng)絡協(xié)商民主參與者總是偏向?qū)ふ遗c志同道合的人交流，持有相同觀點的人聚集成一個討論的圈，討論圈內(nèi)部的交流會進一步同化本來相近的看法，排擠相異的觀點。然后在集體心理下，個人的才智被削弱了，個性也被削弱了，異質(zhì)性被同質(zhì)性所吞沒，無意識的品質(zhì)占據(jù)了上風。這種情況下，原來的討論圈的勢力范圍就會自然膨脹，導致相異的觀點被壓抑，使彼此認同的人形成極端化的團體。誠如法國思想家勒龐指出的那樣：“群體中的個人不但在行動上和他本人有著本質(zhì)的區(qū)別，甚至在完全失去獨立性之前，他的思想和感情就已經(jīng)發(fā)生了變化，這種變化是如此深刻，它可以讓一個守財奴變得揮霍無度，把懷疑論者改造成信徒，把老實人變成罪犯，把懦夫變成豪杰?！盵14]“孤立的個人很清楚，在孤身一人時，他不能焚燒宮殿或洗劫商店，即使受到這樣做的誘惑，他也很容易抵制這種誘惑。但是在成為群體的一員時，他就會意識到人數(shù)賦予他的力量，這足以讓他生出殺人劫掠的念頭，并且會立刻屈從于這種誘惑。出乎預料的障礙會被狂暴地摧毀。人類的機體的確能夠產(chǎn)生大量狂熱的激情，因此可以說，愿望受阻的群體所形成的正常狀態(tài)，也就是這種激憤狀態(tài)?！盵14]完全一致的討論是與協(xié)商民主理念相背的，嚴重影響了協(xié)商民主的民主性、理性、自由性和協(xié)商性。

再次，網(wǎng)絡協(xié)商民主有可能將弱勢群體排斥在外，加劇了不平等現(xiàn)象。一方面，由于客觀條件的限制，并不是每個公民都能夠有效運用互聯(lián)網(wǎng)參與網(wǎng)絡協(xié)商民主，而這部分人很有可能是社會的弱勢群體，他們的利益更加需要有效的保護。由于他們的聲音無法在網(wǎng)絡協(xié)商民主中得以表達，從而容易被討論者忽視，進一步加劇了不平等現(xiàn)象?；ヂ?lián)網(wǎng)若不能普及到社會的各個階層中，它就會成為弱勢群體和強勢群體分化的強化因素。另一方面，在網(wǎng)絡協(xié)商民主的參與者之間也存在精英階層和一般大眾的差別。精英階層因為具備更多的知識存量、更強的學習能力、更縝密的邏輯推理能力，從而能夠更好地理解別人觀點，并且能夠更有效地說服其他人。相反，一般大眾由于受文化能力的限制，容易在網(wǎng)絡協(xié)商民主中處于跟風狀態(tài)，不能有效表達自己的觀點和利益訴求，從而被邊緣化。

四、利用政務微博推進基層政府公共決策協(xié)商民主的路徑

眾所周知，在我國經(jīng)濟發(fā)展和社會建設的過程中，一些重大項目的投資建設通常會成為經(jīng)濟社會發(fā)展的動力，但是，重大建設項目投資金額大，對社會、經(jīng)濟發(fā)展有重大影響，往往牽涉普通百姓的利益，因此，重大項目的決策更要重視公眾的知情權和表達權，在重大項目上馬之前，應該進行廣泛的民意調(diào)查，充分聽取民意。目前，我國一些省市已開展了?。ㄊ校┘壵顿Y重大項目公眾意見征詢工作，不過在現(xiàn)實操作中，一些地方仍僅僅停留在文件層面，普遍存在公眾不參與、公眾無序參與、公眾無法參與等現(xiàn)象。黨的十八大報告提出，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。”[1]政務微博有助于推動社會管理創(chuàng)新，改進執(zhí)政方式。要利用政務微博在“網(wǎng)民問政”和“政府施政”之間搭起橋梁，保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，加強與網(wǎng)民溝通交流，及時發(fā)布權威信息，回應社會關切，提升黨和政府的公共形象與公信力。

（一）主動及時發(fā)布政務信息，提升政府公共決策的透明度

在面對重大項目出現(xiàn)的問題時，信息公開是必要的。近年來，一些地方相繼發(fā)生重大化工項目遭抵制事件，引發(fā)全國輿論關注。類似事件的根源在于一些地方缺乏公共政策信息發(fā)布與公共協(xié)商平臺，信息發(fā)布不及時不全面，因此項目實施中常常遭遇民眾抵制。2008年5月，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施，政府信息公開機制也開始正式運行。2013年10月，國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》，要求著力建設基于新媒體的政務信息發(fā)布和與公眾互動交流新渠道，要求各地區(qū)各部門積極探索利用政務微博、微信等新媒體，及時發(fā)布各類權威政務信息，尤其是涉及公眾重大關切的公共事件和政策法規(guī)方面的信息。以政務微博為代表的網(wǎng)絡問政平臺，使信息公開透明得到加強，將為各地建設公共政策協(xié)商平臺疏通更寬廣的渠道，搭建更穩(wěn)固的橋梁。

（二）實施微博問政，強化公眾對公共決策的過程參與和問計于民

對話溝通在處理民意中具有很大的正面力量。要化解老百姓的不滿和對立情緒，至關重要的就是要尊重民意，認真傾聽民眾的合理利益訴求，也包括那些非理性甚至粗魯?shù)闹櫫R，以虛心、坦誠、負責的態(tài)度來贏得人民群眾信任。當下，我國公民的權利意識、參與意識不斷增強，政務微博為公眾監(jiān)督、網(wǎng)絡問政和政治參與提供了重要渠道。公眾可以借助政務微博，通過轉(zhuǎn)發(fā)、評論、參與投票等多種方式直接或間接“問政”，從而在一定程度上行使其社會治理權利。政府亦可以借助政務微博，直接“問計于民”，既節(jié)約了溝通成本，又提高了決策智慧。

（三）把握網(wǎng)絡輿情，促進政府公共決策與公眾利益相契合

黨的十八屆三中全會把治理擺在重要的位置，提出要創(chuàng)新社會治理方式。從社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變就需要公民對社會公共事務的廣泛參與。從本質(zhì)上而言，開通政務微博的根本目的是為了滿足公民的知情權、參政議政權，切實解決公民的利益訴求。在重大決策之前，政府應該將引入網(wǎng)絡民主協(xié)商作為常態(tài)性的運作制度，將有關事項公布于網(wǎng)絡，鼓勵網(wǎng)民參與討論，建言獻策，而后將網(wǎng)民的意見匯總，作為決策的考慮因素。據(jù)新華網(wǎng)輿情監(jiān)測分析中心近年來所做的調(diào)研顯示，公眾對“涉及眾多民眾利益，但有關部門壟斷行政決策，未能及時通報消息”最為不滿，多個重大項目中，沒有情況通報，沒有聽證，甚至項目附近居民大多不知道其存在，直至它突兀地被民眾關注。[15]事實上，聽取民意有助于決策的科學化合理化，否則，決策可能會存在風險?，F(xiàn)階段的決策，決不能僅僅看作是一個項目的決策，作為黨和政府的決策，關系到黨和政府的形象。政府可以借助政務微博與網(wǎng)民保持密切交流，傾聽意見和建議，并通過閱讀評論、數(shù)據(jù)挖掘等方式了解網(wǎng)絡輿論，及時對公共決策做出調(diào)整和完善。

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