中國海關(guān)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革研究

安振泉

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中國海關(guān)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革研究

安振泉*

摘要:文章通過對治理結(jié)構(gòu)的研究，提出當(dāng)前海關(guān)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在人員配比不合理、缺少頂層設(shè)計(jì)與制度研究團(tuán)隊(duì)，治理結(jié)構(gòu)中傳導(dǎo)機(jī)制不適應(yīng)發(fā)展要求、直屬海關(guān)承擔(dān)中間層的承接作用不明顯，治理結(jié)構(gòu)中協(xié)作機(jī)制不健全、治理主體過于分散與風(fēng)險(xiǎn)信息的碎片化難以形成有效的協(xié)作平臺(tái)，部分隸屬海關(guān)下屬辦事處的存在不經(jīng)濟(jì)等問題。作者結(jié)合相關(guān)專家的研究，提出以整體治理為藍(lán)圖的解決方案，包括治理層級的整合、治理平臺(tái)與運(yùn)作機(jī)制的創(chuàng)新、專家隊(duì)伍的建立。具體改革方向：擴(kuò)大總署人員與職能、撤減直屬海關(guān)機(jī)構(gòu)、撤減隸屬海關(guān)緝私分局，總署層面風(fēng)險(xiǎn)、審單、咨詢答復(fù)平臺(tái)的建立、人力資源管理的改革等，以期建立大總署、大現(xiàn)場、信息技術(shù)支撐下的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并建立以綜合作業(yè)平臺(tái)、有效人力資源管理、合理績效考核為基礎(chǔ)的內(nèi)部治理機(jī)制。從而通過內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)的改革，實(shí)現(xiàn)海關(guān)治理能力的提升。

關(guān) 鍵 詞:海關(guān)治理結(jié)構(gòu)；海關(guān)運(yùn)作機(jī)制；海關(guān)改革

黨的十八屆三中全會(huì)把完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有機(jī)聯(lián)系起來，并將其確立為全面深化改革的總目標(biāo)。把構(gòu)建各行政機(jī)關(guān)科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制作為治理體系建設(shè)的立足點(diǎn)，對于構(gòu)建發(fā)達(dá)的分散化的公共治理結(jié)構(gòu)、建立具備提供整合服務(wù)的公共部門和組織具有重要的實(shí)踐意義。

中國海關(guān)作為國家行政機(jī)關(guān)，參與國家治理，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制與管理模式是國家治理體系的重要組成部分。海關(guān)在不斷的自身變革中，緊跟經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展步伐，由于其積極主動(dòng)的姿態(tài)使其一直站在改革的前沿，管理體制和管理水平也一直走在前列。在國家提出推進(jìn)國家治理體系建設(shè)的大背景下，提高海關(guān)治理能力，完善海關(guān)治理體系建設(shè)是海關(guān)工作的重中之重。本文以海關(guān)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)研究對象，通過分析海關(guān)內(nèi)部治理現(xiàn)狀，找出目前與國家治理體系建設(shè)與發(fā)展不相適應(yīng)的問題，依據(jù)治理理論，在相關(guān)研究的基礎(chǔ)上提出解決問題的方法與思路，建立大總署、大現(xiàn)場、信息技術(shù)支撐下的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并建立以綜合作業(yè)平臺(tái)、有效人力資源管理、合理績效考核為基礎(chǔ)的內(nèi)部治理機(jī)制。

一、治理與治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系

(一) 治理與海關(guān)治理

關(guān)于治理的定義，全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中，對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。我國著名學(xué)者俞可平教授認(rèn)為：治理一詞的基本含義是指官方的或者民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。所以治理是一種公共管理過程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。*魏濤：《公共治理理論研究綜述》，《資料通訊》2006年第7、8期。

治理在不斷的發(fā)展過程中，逐步邁向整體治理時(shí)代。?？怂沟葘W(xué)者認(rèn)為，整體治理主要涉及三個(gè)方面的整合：一是治理層級的整合，二是治理功能的整合，三是公私部門的整合，他以整體政府和跨部門合作協(xié)同為整體特征。*曾維和：《當(dāng)代西方政府治理的理論化譜系——整體政府改革時(shí)代政府治理模式創(chuàng)新解析及啟示》，《管理學(xué)研究》2010年第1期，第72-78頁。

海關(guān)治理，是海關(guān)作為治理主體參與國家治理體系履行行政職能的過程，同時(shí)是海關(guān)內(nèi)部實(shí)施科學(xué)化、多元化主體管理以適應(yīng)國家治理體系和治理能力提高的過程。具體來說，就是在海關(guān)進(jìn)行整體性治理改革，內(nèi)部建立良好的治理機(jī)構(gòu)、治理機(jī)制和治理方式，在外部加強(qiáng)外部協(xié)作，包括地方政府、商界、第三方組織等，完成治理、協(xié)作、反饋、執(zhí)行的過程。

(二) 治理結(jié)構(gòu)與海關(guān)治理結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)原是法律用語，意為公司權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)置、運(yùn)行及權(quán)力機(jī)關(guān)之間的法權(quán)關(guān)系。“治理結(jié)構(gòu)”的概念由威廉姆森于1975年提出并最先應(yīng)用在企業(yè)管理、經(jīng)濟(jì)制度分析中,最先的研究都是依托和運(yùn)用于企業(yè)。海關(guān)治理結(jié)構(gòu)，是能夠?qū)崿F(xiàn)良好的運(yùn)作與效率、適應(yīng)國家治理體系建設(shè)的組織體系，是海關(guān)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化設(shè)置、運(yùn)行及海關(guān)各治理主體之間的關(guān)系與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)相互的權(quán)力制衡與合作共贏。

海關(guān)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)則主要是海關(guān)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置及相互協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制，即海關(guān)為克服碎片化治理困境、修正過度分權(quán)帶來的弊端、推行整合劃一的一站式服務(wù)而建立的運(yùn)作機(jī)制與對應(yīng)機(jī)構(gòu)。

(三) 治理與治理結(jié)構(gòu)關(guān)系

治理是各治理主體之間，按照一定運(yùn)行機(jī)制與合作規(guī)則，通過一系列的行動(dòng)及資源共享實(shí)現(xiàn)組織使命的過程，是一個(gè)動(dòng)態(tài)制衡的過程，注重合作的過程與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而治理結(jié)構(gòu)主要是保證治理順利實(shí)施的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)范式及運(yùn)作機(jī)制，偏向于從靜態(tài)的角度規(guī)范組織內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置及權(quán)力配置機(jī)制。

治理和治理結(jié)構(gòu)密不可分。凡有組織就有治理，凡有治理就有治理結(jié)構(gòu)。治理結(jié)構(gòu)包括外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指組織內(nèi)部的各種治理主體之間的相互關(guān)系，治理主體與治理客體之間的相互關(guān)系；外部治理結(jié)構(gòu)是指組織外部各種治理主體的相互關(guān)系和外部治理主體與組織之間的相互關(guān)系。組織內(nèi)外治理結(jié)構(gòu)之間相互影響，外部治理結(jié)構(gòu)必然對內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生多方面的影響。*郭平：《我國公辦大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究》，西南大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年。

海關(guān)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革是海關(guān)治理體系改革的基礎(chǔ)，承載治理體系的建立，對治理能力的提升至關(guān)重要。同樣，治理體系的建立也會(huì)反作用于治理結(jié)構(gòu)，要求治理結(jié)構(gòu)與之相適應(yīng)。

二、當(dāng)前海關(guān)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)下存在的問題

(一) 海關(guān)現(xiàn)行內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

我國海關(guān)現(xiàn)行的業(yè)務(wù)管理體制和通關(guān)管理模式是建國初期建立的，已經(jīng)運(yùn)行了近50年。這一模式基本適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和進(jìn)出境管理的需要，但與當(dāng)前治理現(xiàn)代化的步伐不相適應(yīng)。

國家在對外開放口岸和海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)集中的地點(diǎn)設(shè)立海關(guān)。中國海關(guān)是國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行集中統(tǒng)一的垂直領(lǐng)導(dǎo)管理體制，實(shí)行海關(guān)總署、直屬海關(guān)和隸屬海關(guān)三級行政管理體系。海關(guān)總署統(tǒng)一管理全國海關(guān)，海關(guān)的隸屬不受行政區(qū)劃的限制，各地海關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，向海關(guān)總署負(fù)責(zé)。

總署下設(shè)有廣東分署和天津、上海兩個(gè)特派辦，廣東分署負(fù)責(zé)廣東各海關(guān)的管理；上海特派辦的管轄范圍是以上海海關(guān)、南京海關(guān)、杭州海關(guān)、寧波海關(guān)為主的南方片海關(guān)；天津特派辦的管轄范圍包括北京海關(guān)、天津海關(guān)、石家莊海關(guān)、太原海關(guān)等北方片海關(guān)。海關(guān)總署下設(shè)多個(gè)職能機(jī)構(gòu)：如政策法規(guī)司、關(guān)稅征管司、監(jiān)管司、綜合統(tǒng)計(jì)司等。直屬海關(guān)是由海關(guān)總署領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)管理一定區(qū)域范圍內(nèi)海關(guān)業(yè)務(wù)的海關(guān)。目前直屬海關(guān)共有42個(gè)，直屬海關(guān)就本關(guān)區(qū)內(nèi)的海關(guān)事務(wù)獨(dú)立行使職責(zé)，向海關(guān)總署負(fù)責(zé)。直屬海關(guān)承擔(dān)著在關(guān)區(qū)內(nèi)組織開展海關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)和關(guān)區(qū)集中審單作業(yè)、全面有效地貫徹執(zhí)行海關(guān)各項(xiàng)政策、法律、法規(guī)、管理制度和作業(yè)規(guī)范的重要職責(zé)。隸屬海關(guān)是指由直屬海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)辦理具體海關(guān)業(yè)務(wù)的海關(guān)，是海關(guān)進(jìn)出境監(jiān)督管理職能的基本執(zhí)行單位。主要職責(zé)是開展接單審核、征收稅費(fèi)、驗(yàn)估、查驗(yàn)、放行等通關(guān)作業(yè)；對通關(guān)、轉(zhuǎn)關(guān)及保稅貨物的存放、移動(dòng)、放行或其他處置實(shí)施實(shí)際監(jiān)控等具體業(yè)務(wù)。

從組織結(jié)構(gòu)上看，目前我國海關(guān)基本上是采取直線職能式行政組織結(jié)構(gòu)。從縱向看，我國政府組織劃分為海關(guān)總署、直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)或辦事處三個(gè)層次。從橫向看，各層級內(nèi)按業(yè)務(wù)性質(zhì)平行劃分為若干職能部門：如通關(guān)科、調(diào)查科、查驗(yàn)科等，它們主要對同級海關(guān)負(fù)責(zé)，也接受對口的上級職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，形成了縱向上統(tǒng)一指揮、橫向上分工協(xié)調(diào)、縱橫交錯(cuò)的行政組織結(jié)構(gòu)體系。*李自如、李衛(wèi)勇：《運(yùn)用新公共管理理論改造海關(guān)組織架構(gòu)》，《求索》2004年第9期。

目前的組織體系，對海關(guān)的發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用。但隨著國家對外貿(mào)易的迅速發(fā)展，業(yè)務(wù)量的快速增長和國家對治理現(xiàn)代化的要求不斷提高，出現(xiàn)了一定的不適應(yīng)，特別是面對出現(xiàn)的問題，往往以人力資源不足與快速增長的業(yè)務(wù)量作為主要矛盾，而很少考慮目前的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置是否符合治理的要求。

(二) 存在的問題

1. 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)人員配比不合理，缺少頂層設(shè)計(jì)與制度研究團(tuán)隊(duì)?？偸饘用嬲哐芯咳藛T極度缺乏，很多部門忙于應(yīng)付日常事務(wù)性工作，對于海關(guān)改革的頂層設(shè)計(jì)與前瞻性改革往往力不從心。行政單位劃分過細(xì)，部門利益糾葛與推諉，管理邊界的形成與設(shè)定等，也是導(dǎo)致頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)力不足的關(guān)鍵原因，使海關(guān)很難形成專門的研究團(tuán)隊(duì)，致力于海關(guān)的頂層設(shè)計(jì)與制度研究。以監(jiān)管司為例，負(fù)責(zé)全國海關(guān)行郵工作的僅有4個(gè)人，忙于應(yīng)付各海關(guān)的咨詢、請示報(bào)告等且自顧不暇，還要研究制定全國范圍的行郵法規(guī)與政策，即使從各業(yè)務(wù)現(xiàn)場抽人到總署定期幫忙，也非長久之計(jì)。

2. 治理結(jié)構(gòu)中傳導(dǎo)機(jī)制不適應(yīng)發(fā)展要求，直屬海關(guān)承擔(dān)中間層的承接作用不明顯。一是由于直屬海關(guān)內(nèi)部本身也是條塊分割，從事某一專業(yè)工作的也就幾個(gè)人，沒有形成網(wǎng)狀的協(xié)商與合作的機(jī)制，平時(shí)忙的時(shí)候很忙，閑的時(shí)候又無所事事，互相之間沒有合作意識(shí)或無合作機(jī)制，客觀上導(dǎo)致直屬海關(guān)層級提出架構(gòu)與解決問題的能力先天不足。二是由于上傳下達(dá)的意識(shí)，缺乏創(chuàng)造性完成工作的意愿，很多時(shí)候充當(dāng)?shù)氖莻髀曂驳淖饔?，將總署的文件轉(zhuǎn)發(fā)，將基層的問題向總署提出，也無形中增加了總署的業(yè)務(wù)量。三是總署與底層的互動(dòng)不足，往往通過中間層轉(zhuǎn)達(dá)，而中間層往往也缺乏這種解決問題的組織架構(gòu)和人員。

3. 治理結(jié)構(gòu)中協(xié)作機(jī)制不健全，治理主體過于分散與風(fēng)險(xiǎn)信息的碎片化難以形成有效的協(xié)作平臺(tái)。部門分割過細(xì)，很多有關(guān)聯(lián)或者有依附關(guān)系的部門，本可合為一體，但由于職數(shù)晉升與擴(kuò)大內(nèi)部部門機(jī)構(gòu)設(shè)置的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部膨脹的自身局限，造成了很多部門管理過細(xì)，也造成了監(jiān)管力量的分散與監(jiān)管對象的無所適從。海關(guān)第二步發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，風(fēng)險(xiǎn)管理成為海關(guān)重點(diǎn)發(fā)展方向與改革目標(biāo)，也取得了顯著的成績。同時(shí)我們也很容易看到不足，不同層級、部門重復(fù)收集整理加工，造成了相應(yīng)資源的浪費(fèi)，不同部門風(fēng)險(xiǎn)信息研判結(jié)果不同，下達(dá)指令不同，讓基層無所適從。風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏統(tǒng)一的研究平臺(tái)，研究數(shù)據(jù)的局限性與工作方法的方向性不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)起點(diǎn)較低，無法從宏觀上或者大的層面上把握最為突出的風(fēng)險(xiǎn)是什么，而且風(fēng)險(xiǎn)分析極易因?yàn)榈貐^(qū)不同而出現(xiàn)盲點(diǎn)，各直屬海關(guān)的業(yè)務(wù)量大小不一，關(guān)注點(diǎn)不同，認(rèn)識(shí)和把握的能力也不相同，分析結(jié)果易出現(xiàn)偏頗。同時(shí)對于風(fēng)險(xiǎn)分析，審單、監(jiān)管、關(guān)稅、統(tǒng)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)出現(xiàn)預(yù)警，而各平臺(tái)之間又缺乏有效的溝通，缺乏統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)部門。同樣問題也出現(xiàn)在加工貿(mào)易監(jiān)管中，加貿(mào)前中后期業(yè)務(wù)涉及企管、加貿(mào)、關(guān)稅、監(jiān)管、稽查以及緝私等職能部門。條塊分割的局面及缺乏有效統(tǒng)一的平臺(tái)造成監(jiān)管力量的浪費(fèi)，既不利于人力資源的有效利用，又無法到達(dá)有效監(jiān)管要求。

4. 部分隸屬海關(guān)下屬辦事處的存在不經(jīng)濟(jì)。很多地方政府以設(shè)立海關(guān)作為招商引資的重要形象工程，并且作為外向型經(jīng)濟(jì)是否發(fā)達(dá)的主要指標(biāo)，強(qiáng)烈要求開設(shè)海關(guān)，但又局限于本身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的限制，業(yè)務(wù)量并不多，而一旦開辦，海關(guān)卻要配備很多關(guān)員予以保障。同時(shí)地方政府也給予很多支持，如開辦費(fèi)、日常辦公經(jīng)費(fèi)保障等，浪費(fèi)了國家行政成本，由于業(yè)務(wù)量小，也造成了隊(duì)伍的懶散。

三、海關(guān)治理能力現(xiàn)代化要求內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革

海關(guān)致力于治理體系的建立和治理能力現(xiàn)代化，海關(guān)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)作為與之相適應(yīng)的內(nèi)部運(yùn)作體系，是海關(guān)治理體系的一部分，對海關(guān)治理能力的提高起到至關(guān)重要的作用。

首先，海關(guān)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是海關(guān)治理體系的組織基礎(chǔ)和運(yùn)行保障。良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，對治理能力的提升起到良好的推動(dòng)作用。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的掣肘，無疑會(huì)增加治理難度。

第二，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革，要求全新的治理視角與治理模式，尤其是在人力資源的合理配置、解決問題的方案、跨部門協(xié)同等方面帶來革命性的變革。

第三，治理能力的現(xiàn)代化，就是要解決目前海關(guān)內(nèi)部運(yùn)作不暢、業(yè)務(wù)量增加與人力資源不足的矛盾，實(shí)現(xiàn)整體治理與快速反應(yīng)，建立適應(yīng)信息化時(shí)代發(fā)展要求、與國際化風(fēng)險(xiǎn)管理理念相適應(yīng)、與國家治理體系建設(shè)相協(xié)調(diào)的海關(guān)內(nèi)部治理體系。

第四，改革的整合，不僅僅是人員上的調(diào)整，而是一種全新視角的作業(yè)協(xié)同模式，探索建立良好協(xié)同治理、整合治理的作業(yè)模式。

四、構(gòu)建適應(yīng)國家治理體系的科學(xué)的海關(guān)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

要建立海關(guān)治理體系的現(xiàn)代化，必然要有與之適應(yīng)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)轉(zhuǎn)體系，建立科學(xué)的海關(guān)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是建設(shè)現(xiàn)代化治理體系的先導(dǎo)。

(一) 以整體治理為藍(lán)圖的改革設(shè)想

整體性治理特別強(qiáng)調(diào)“整合”，并不意味著要合成為一個(gè)部門，而是根據(jù)具體情況，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)減少職能交叉和部門沖突，發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢。通過跨部門協(xié)同提供整合服務(wù)，既要加強(qiáng)公共服務(wù)供給主體的多元化，也要整合多元供給主體之間的利益關(guān)系，形成一種資源共享，責(zé)任分擔(dān)與組織協(xié)同的整合型公共服務(wù)模式。*曾維和：《當(dāng)代西方政府治理的理論化系譜》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院報(bào)》2010年第1期。通過專業(yè)化和集約化的業(yè)務(wù)改革，逐步實(shí)現(xiàn)總署對全國海關(guān)業(yè)務(wù)管理由虛到實(shí)，由間接到直接，直至承接對600余個(gè)隸屬海關(guān)及現(xiàn)場的業(yè)務(wù)管理工作。適當(dāng)控制海關(guān)機(jī)構(gòu)數(shù)量和職數(shù)編制，貫徹“工”字型結(jié)構(gòu)要求，加強(qiáng)總署機(jī)關(guān)和隸屬海關(guān)現(xiàn)場力量，壓縮職數(shù)海關(guān)內(nèi)設(shè)中間層，剛性規(guī)定各關(guān)區(qū)非業(yè)務(wù)人員不得超過編制總數(shù)的20%。*鄭巨剛：《提升我國開放型經(jīng)濟(jì)水平對海關(guān)工作的啟示》，《海關(guān)研究》2013年第5期。

1. 總體思路。構(gòu)建信息技術(shù)支撐下的大總署、大現(xiàn)場內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。一是增加總署人員，使總署具有頂層設(shè)計(jì)能力和整體把控與指導(dǎo)能力，搭建信息化技術(shù)支撐下的統(tǒng)一作業(yè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)上總署直接統(tǒng)籌指揮一線隸屬海關(guān)，隊(duì)伍管理上，由直屬海關(guān)統(tǒng)籌；二是裁減直屬海關(guān)職能處室，打破原有與總署司局設(shè)置對應(yīng)處室的設(shè)計(jì)，合并部分省市直屬海關(guān)，實(shí)現(xiàn)直屬海關(guān)區(qū)域化改革；三是控制甚至裁撤業(yè)務(wù)量小的隸屬海關(guān)派駐辦事處；四是做大直屬海關(guān)緝私局，撤減隸屬海關(guān)緝私分局，力量填充直屬海關(guān)緝私，集中精力做大案偵破、行業(yè)走私預(yù)防與偵破。

2. 總署層級。打破原有司局設(shè)置限制，在信息化技術(shù)的支持下，組建綜合監(jiān)控指揮中心，建立監(jiān)管、緝私、內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制；建立全國性的業(yè)務(wù)運(yùn)行與咨詢答復(fù)平臺(tái)；審單中心平臺(tái)；統(tǒng)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)分析處置平臺(tái)。在平臺(tái)上進(jìn)行部門的合作與整合，如加貿(mào)、關(guān)稅、監(jiān)管的職能整合，統(tǒng)計(jì)、督審、風(fēng)險(xiǎn)、稽查、企管的統(tǒng)籌，政研、法規(guī)的總領(lǐng)，大政工工作的合并。

3. 直屬海關(guān)層級。一是裁撤業(yè)務(wù)職能處室，職能由總署統(tǒng)籌，主要業(yè)務(wù)問題可以通過業(yè)務(wù)平臺(tái)獲得解決問題的方案，同時(shí)各種數(shù)據(jù)可以通過平臺(tái)報(bào)送或完成自動(dòng)采集。直屬關(guān)僅保留人事政工、辦公室、財(cái)務(wù)保障、監(jiān)督監(jiān)察幾個(gè)部門。二是人員向總署和業(yè)務(wù)一線分流。向總署方面的分流不是嚴(yán)格意義上的人員向北京聚集，而是通過技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)人員的隸屬關(guān)系。三是縮減直屬海關(guān)與特派辦數(shù)量，建議建立符合行政區(qū)劃的直屬海關(guān)設(shè)置體系。

4. 緝私系統(tǒng)。緝私系統(tǒng)在于控制總署緝私局人員，擴(kuò)充直屬海關(guān)緝私分局人員，裁撤隸屬海關(guān)緝私分局和辦事機(jī)構(gòu)，集中力量進(jìn)行情報(bào)分析和集中打擊。

5. 運(yùn)作機(jī)制。運(yùn)作機(jī)制實(shí)際是依靠信息技術(shù)的支撐，通過數(shù)據(jù)流的傳送，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的請示、答復(fù)、執(zhí)行等，同時(shí)通過技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)相同部門的人不通過地理上的聚集，即可實(shí)現(xiàn)對實(shí)際工作任務(wù)的完成、工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和監(jiān)管的控制。

(二) 具體改革思路

1. 搭建集約化作業(yè)平臺(tái)

一是實(shí)現(xiàn)集約化審單，即將全國所有的電子數(shù)據(jù)都集中到總署層面的幾個(gè)審單中心，劃分的標(biāo)準(zhǔn)按照章節(jié)和各口岸的業(yè)務(wù)量分類，以上海與杭州海關(guān)合作審單為例，上海2013年總報(bào)關(guān)單量1868.7萬份，人工審單記錄159萬條，人員80余人，杭州海關(guān)報(bào)關(guān)單量為93.8萬份，人工審單記錄數(shù)為7.2萬條，人員7人，在報(bào)關(guān)單章節(jié)細(xì)分上，上海海關(guān)具有明顯的優(yōu)勢，業(yè)務(wù)人員也可以更專注于自己的業(yè)務(wù)范圍和領(lǐng)域。從業(yè)務(wù)量上看，杭州不及上海的十分之一，完全可以將杭州的報(bào)關(guān)單數(shù)據(jù)發(fā)送到上海海關(guān)審單中心審核，既實(shí)現(xiàn)審單的專業(yè)化，又達(dá)到執(zhí)法的統(tǒng)一性。同樣可以擴(kuò)展至全國，按照一定的數(shù)據(jù)流和產(chǎn)品目錄較集中的區(qū)域設(shè)置幾個(gè)審單中心，集中全國的審單專家進(jìn)行專業(yè)審單。數(shù)據(jù)流通過信息技術(shù)傳送，人員通過電腦實(shí)現(xiàn)在各自原地辦公，人員的編制及審單專業(yè)人員的調(diào)配由總署調(diào)控，這樣，直屬海關(guān)審單人員，部分加入到總署的專業(yè)審單，部分調(diào)整到業(yè)務(wù)現(xiàn)場。

二是建立總署層面業(yè)務(wù)運(yùn)行和咨詢答復(fù)平臺(tái)。該平臺(tái)負(fù)責(zé)各業(yè)務(wù)現(xiàn)場的咨詢與答疑，對于不清楚、法規(guī)適應(yīng)不明確、業(yè)務(wù)運(yùn)行需要請示答復(fù)等內(nèi)容，放到平臺(tái)上，由總署統(tǒng)一答復(fù)，所有隸屬海關(guān)都可以看到咨詢和答復(fù)內(nèi)容，并可以實(shí)現(xiàn)查詢。該平臺(tái)同樣以信息技術(shù)為支撐，以全國海關(guān)專家為支持，由政研與法規(guī)部門牽頭，把問題發(fā)送各業(yè)務(wù)專家，并限期答復(fù)，或組建專家團(tuán)隊(duì)，對某一問題進(jìn)行集中處理，對涉及法律法規(guī)問題，進(jìn)行審核把關(guān)。

三是建立劃領(lǐng)域、集中處置風(fēng)險(xiǎn)分析處置平臺(tái)。在總署層面，設(shè)置專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息分析處置平臺(tái)，根據(jù)緝毒、行業(yè)走私、國際貿(mào)易預(yù)警等方面劃分為幾個(gè)專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析研判領(lǐng)域，利用全國海關(guān)數(shù)據(jù)對該專題領(lǐng)域全國風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研判，研判結(jié)果實(shí)現(xiàn)全國共享、集中處置，從而將有限的風(fēng)險(xiǎn)信息工作資源用在重點(diǎn)上。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)建立全國海關(guān)矩陣式風(fēng)險(xiǎn)信息工作組織體系。借鑒英國的風(fēng)險(xiǎn)管理模式，英國海關(guān)根據(jù)運(yùn)輸渠道與監(jiān)管項(xiàng)目兩條主線，在全國海關(guān)設(shè)立多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)信息工作組，形成了一個(gè)類矩陣式風(fēng)險(xiǎn)信息工作體系。我國海關(guān)可以借鑒該模式，建立全國海關(guān)矩陣式風(fēng)險(xiǎn)信息工作組織體系。統(tǒng)籌全國海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息工作資源，在若干直屬海關(guān)設(shè)立全國風(fēng)險(xiǎn)信息組，具體負(fù)責(zé)某一重點(diǎn)監(jiān)管項(xiàng)目領(lǐng)域的全國風(fēng)險(xiǎn)信息收集，同時(shí)利用全國海關(guān)數(shù)據(jù)對該專題領(lǐng)域全國風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研判，研判結(jié)果全國共享、集中處置，從而將有限的風(fēng)險(xiǎn)信息工作資源用在重點(diǎn)上，最大限度提高風(fēng)險(xiǎn)信息研判處置整體效能。*韓凱平、趙明華：《運(yùn)用整體性治理應(yīng)對海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息“碎片化”趨勢》，《海關(guān)研究》2013第6期。

四是組建綜合監(jiān)控指揮中心，建立監(jiān)管、緝私、內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在當(dāng)前海關(guān)管理體制中，各業(yè)務(wù)職能部門分散監(jiān)控，多頭對下，缺乏統(tǒng)一的中樞平臺(tái)匯集管理監(jiān)控指令，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)缺乏緊密連接的載體，難以形成整體聯(lián)動(dòng)合力。從縱向、橫向、前后多個(gè)維度上實(shí)現(xiàn)整體聯(lián)動(dòng)來考慮，將運(yùn)行管理機(jī)制的核心架構(gòu)設(shè)計(jì)為：在縱向維度上，以組建現(xiàn)代化的實(shí)物流與單證流相印證的綜合監(jiān)控指揮中心為重點(diǎn)，緊密聯(lián)動(dòng)直屬海關(guān)職能部門與基層海關(guān)兩個(gè)層級；在橫向維度上，以構(gòu)建監(jiān)管、緝私、內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制為重點(diǎn)，深度融合三個(gè)功能模塊；在作業(yè)鏈條的前后維度上，以規(guī)范事前、事中、事后監(jiān)管環(huán)節(jié)銜接要求與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為重點(diǎn)，促進(jìn)形成嚴(yán)密完整、順暢高效、相互制約的監(jiān)管作業(yè)鏈。*柏華冰：《推進(jìn)綜合監(jiān)管改革 改進(jìn)海關(guān)監(jiān)管與服務(wù)》，《海關(guān)研究》2013年?？?/p>

2. 直屬海關(guān)的改革

一是明確直屬海關(guān)職能。直屬海關(guān)主要存在意義是協(xié)調(diào)海關(guān)所在省份與地方的關(guān)系，統(tǒng)籌所轄隸屬海關(guān)的政工活動(dòng)，保障所轄隸屬海關(guān)正常的業(yè)務(wù)開展，提供必需的技術(shù)支持與監(jiān)督監(jiān)察。

二是直屬海關(guān)的業(yè)務(wù)部門撤銷，業(yè)務(wù)職能上調(diào)和下放，人員向總署和業(yè)務(wù)一線分流。向總署方面的分流不是嚴(yán)格意義上的人員向北京聚集，而是通過技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)人員的隸屬關(guān)系。通過信息技術(shù)通信實(shí)現(xiàn)總署對人員的控制及使用，主要是智力支持與現(xiàn)場業(yè)務(wù)調(diào)研。直屬海關(guān)業(yè)務(wù)部門全面撤銷，職能由總署統(tǒng)籌，主要業(yè)務(wù)問題可以通過業(yè)務(wù)平臺(tái)獲得解決問題的方案，同時(shí)各種數(shù)據(jù)可以通過平臺(tái)報(bào)送或完成自動(dòng)采集。直屬海關(guān)僅保留人事政工、辦公室、財(cái)務(wù)保障、監(jiān)督監(jiān)察幾個(gè)部門。

三是縮減直屬海關(guān)與特派辦數(shù)量。建議建立符合行政區(qū)劃的直屬海關(guān)設(shè)置體系，對于業(yè)務(wù)量大的省份，可以設(shè)立特派辦，例如廣州地區(qū)，合并所有廣州的直屬海關(guān)，對于業(yè)務(wù)量特別巨大的，像地處廣州省的深圳關(guān)，設(shè)立特派辦的分支機(jī)構(gòu)。對于像杭州、寧波這樣在一個(gè)行政省份的，建議合并為一個(gè)關(guān)區(qū)。

3. 緝私系統(tǒng)的改革

一是縮減總署緝私局部門。在總署層面建立一個(gè)指揮中心、一個(gè)審核中心。指揮中心與海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分析平臺(tái)聯(lián)動(dòng)，緝私情報(bào)部門并入海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分析平臺(tái)，審核中心主要負(fù)責(zé)法制方面工作。督審與海關(guān)合并，國際合作與海關(guān)國際司合并。

二是擴(kuò)充直屬關(guān)緝私分局。將緝私職能主要放在直屬關(guān)緝私局層面。一方面有利于統(tǒng)一指揮整個(gè)關(guān)區(qū)緝私工作，有利于形成合力，集中力量進(jìn)行專項(xiàng)行動(dòng)；另一方面有利于執(zhí)法的統(tǒng)一性與規(guī)范化。

三是減少現(xiàn)場緝私機(jī)構(gòu)設(shè)立。對于一些案件數(shù)量少的現(xiàn)場，可以撤掉隸屬海關(guān)緝私分局，而由直屬關(guān)緝私局直接負(fù)責(zé)。對于一些案件數(shù)量大的現(xiàn)場，采取直屬關(guān)緝私局派駐的形式，負(fù)責(zé)接收案件與簡易案件的處理，對于需要后續(xù)跟進(jìn)或者存在整體性行業(yè)性或者地區(qū)性的走私安檢，則由直屬關(guān)緝私局跟進(jìn)處置。這樣可以有效節(jié)約人力資源，有效減少隸屬關(guān)緝私局綜合部門人員。

4. 人力資源管理的改革

一是建議建立隊(duì)伍層級劃分與職務(wù)晉升機(jī)制。借鑒香港海關(guān)隊(duì)伍管理經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立分層的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，劃分一定級別，嚴(yán)格晉升機(jī)制，將職務(wù)晉升作為激勵(lì)隊(duì)伍重要手段，建立一定的級差，這種職務(wù)晉升不是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也不是等同于目前的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，更不是按照年限的要求，同時(shí)要打破省、地、縣級職務(wù)設(shè)置限制，而是按照貢獻(xiàn)和對知識(shí)的把握程度，通過考錄與實(shí)績實(shí)現(xiàn)職務(wù)晉升，晉升一定要有崗位貢獻(xiàn)。同時(shí)按照技能與專業(yè)知識(shí)與能力要求，設(shè)置崗位門檻，而不是一味地要求本科以上。例如X光機(jī)判圖等專業(yè)技能較強(qiáng)，而綜合知識(shí)水平不要求太多的崗位，完全可以職業(yè)化。

二是建立專家人才隊(duì)伍。專家隊(duì)伍作為進(jìn)入總署一級工作的必備資質(zhì)，設(shè)定進(jìn)入專家隊(duì)伍的合理門檻，專家隊(duì)伍的津貼要比行政職務(wù)略高，總署層級的專家隊(duì)伍承擔(dān)業(yè)務(wù)行政審批的職能，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種專家復(fù)核審批在一定領(lǐng)域內(nèi)是隨機(jī)的，哪個(gè)專家復(fù)核審批，哪個(gè)專家負(fù)責(zé)，這樣既可以增加大家工作的熱情和積極性，又可以避免廉政風(fēng)險(xiǎn)。對于專家隊(duì)伍的考核，要建立良好的選拔人才的機(jī)制，對于專業(yè)性人才隊(duì)伍的錄用和使用是一個(gè)系統(tǒng)的工程。專家隊(duì)伍的建立是一個(gè)過程，其進(jìn)出機(jī)制在建立之初一定要靈活，決不能一勞永逸，出現(xiàn)鐵帽子想法，也不能原先在直屬關(guān)工作的業(yè)務(wù)骨干都成為專家。直屬關(guān)與直屬關(guān)的業(yè)務(wù)專家也存在差別，地區(qū)差異與口岸差異必然造成眼光的局限性與處理問題的視角性問題，所以直屬關(guān)人才的跨區(qū)域培養(yǎng)與專題培養(yǎng)相結(jié)合，借助口岸主要進(jìn)出口產(chǎn)品的優(yōu)勢，建立對應(yīng)口岸產(chǎn)業(yè)的專家隊(duì)伍。有些直屬關(guān)可能沒有人統(tǒng)籌到某一專家隊(duì)伍中去，這也是完全合理和可能的。

三是建立人事部門與業(yè)務(wù)部門雙重考核機(jī)制。對于日常工作，業(yè)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)具有直接考核職能，對于不能勝任工作任務(wù)的提出不信任提案，由當(dāng)事人和人事部門共同認(rèn)定，予以退回一線部門或調(diào)離崗位。人事部門同樣富有抽查檢查職能，并做相應(yīng)的考核評估。對于不能完成任務(wù)或者懶政的予以警告或做進(jìn)一步處理。

四是抓住改革難點(diǎn)，改革最難的是人員的分流，公開、公平、公正的選拔用人機(jī)制是分流的關(guān)鍵。很多在直屬海關(guān)輕松慣了的，可能要到業(yè)務(wù)一線去，吃不了苦；有些可能原來負(fù)責(zé)一塊審批業(yè)務(wù)，也要分流到基層去，可能心理上接受不了；當(dāng)然也有一批業(yè)務(wù)素質(zhì)好的選拔到專家隊(duì)伍中去。所以公平、公正的選拔機(jī)制和人才分流方案至關(guān)重要。直屬關(guān)保留政工、財(cái)務(wù)、服務(wù)中心、辦公室等人力、保障、協(xié)調(diào)部門，對這部分人的管理也要優(yōu)中選優(yōu)，或者建立合理的用人機(jī)制，使大家信服。同時(shí)由于直屬海關(guān)人員的分流，很多直屬海關(guān)人員作為專家人才可能參加到總署管理層級，而人員實(shí)際辦公場所仍在當(dāng)?shù)剞k公，而且很多總署層級辦公人員往往分屬于不同的部門，確立合適的考核機(jī)制，激發(fā)工作積極性，關(guān)系到治理機(jī)構(gòu)改革的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

5. 內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制的建立

通過改革，總署與隸屬海關(guān)之間的聯(lián)系通過信息技術(shù)平臺(tái)，隸屬海關(guān)的業(yè)務(wù)量、工作實(shí)績，都可以通過信息平臺(tái)獲得。業(yè)務(wù)現(xiàn)場對發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)上報(bào)總署，通過信息技術(shù)平臺(tái)獲得解答和答復(fù)，總署各部門也可以直接下達(dá)業(yè)務(wù)指令。很多審批環(huán)節(jié)通過網(wǎng)上進(jìn)行，快捷高效。同時(shí)由于很多部門通過信息技術(shù)來掌控下屬，總署部門的下屬都分散在各省工作，這就需要良好的日常工作安排與內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制，通過計(jì)算機(jī)平臺(tái)的知識(shí)問答及工作時(shí)長確定工作實(shí)績，根據(jù)布置工作的完成情況與完成效率反饋工作能力，不定期地開展專題討論或者專題工作，通過平臺(tái)的溝通和解決問題的數(shù)量與業(yè)務(wù)調(diào)研量等進(jìn)行考核，實(shí)現(xiàn)比人身實(shí)際控制下更好工作效果。

一是制定明確的工作職責(zé)和規(guī)章制度。工作職責(zé)明晰，工作流程詳細(xì)，可操作性強(qiáng)。實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)問題專家領(lǐng)銜各作業(yè)平臺(tái)，解決問題小組化，解決人員隨機(jī)化，并實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)專家負(fù)責(zé)制。

二是點(diǎn)狀結(jié)構(gòu)與網(wǎng)狀組織相互結(jié)合，承擔(dān)日常工作與改革任務(wù)。由于總署層級隊(duì)伍的擴(kuò)大，力量明顯增強(qiáng)，有更多的時(shí)間考慮海關(guān)業(yè)務(wù)改革與走向，創(chuàng)建、劃分不同課題，并承擔(dān)了大量基層問題的答復(fù)工作，對工作進(jìn)行合理的劃分，根據(jù)人員的專長及所屬區(qū)域，布置不同的工作任務(wù)，并逐漸摸索形成平常固定的工作任務(wù)與形成工作小組完成不同課題工作任務(wù)的模式，使每個(gè)成員既有點(diǎn)狀自身職位上的具體工作任務(wù)，又有網(wǎng)狀組織狀態(tài)下相互協(xié)作的工作能力與靈活性。

三是建立任務(wù)劃分與鼓勵(lì)自主組隊(duì)形成問題解決機(jī)制。由于很多運(yùn)作平臺(tái)需要多部門合作或者難以某一個(gè)人做出解決方案，這就需要幾個(gè)部門或者幾個(gè)人共同合作，。誰來負(fù)責(zé)問題總攬與任務(wù)分配，以及哪些人適合解決，這是解決機(jī)制的重要內(nèi)容。業(yè)務(wù)相熟的人員或者有興趣解決問題的人員可以相互組成工作組，并對答復(fù)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。對形成有價(jià)值調(diào)研報(bào)告與解決機(jī)制的予以獎(jiǎng)勵(lì)，并予以一定的資金支持。

四是建立工作日志平臺(tái)，形成具體工作內(nèi)容的日程表匯報(bào)制度。每位工作人員形成工作日志匯報(bào)制度，將一天工作在工作日志平臺(tái)予以公開匯報(bào)，供上級部門進(jìn)行檢查與跟蹤。對于工作組任務(wù)可由負(fù)責(zé)人具體匯總，對于小組不合格人員及時(shí)清退與更換。

(責(zé)任編輯趙世璐)

Studies on Reforms of the Internal Governance

Structure of China Customs

An Zhenquan

Abstract：Through the study of the internal governance structure of China Customs, this article identifies the following problems: unreasonable allocation of personnel, lack of top design and want of legislation research teams, failure of the communication mechanism to meet the demand of development, inadequate transitional function of regional Customs at the middle level, defective coordination mechanism, ineffective coordination platform due to excessive scattering of governance bodies and fragmentation of risk information and some uneconomic practices of certain subordinate Customs points. Taking into account the studies of relevant experts, this article proposes a tentative solution of holistic governance as the blueprint, including the restructuring of governance hierarchies, innovation of governance platform and operational mechanism and the building up of specialist teams. The specific reforming programs may include increasing the working staff and the function of the general administration, streamlining the departments of regional Customs and anti-smuggling bureaus of Customs houses, with a view to establishing the platforms of risk management, document examination and information provision at the level of the general administration, and reforming the HR management, aiming at the building up of an internal governance structure supported by mega general administration, mega Customs field, and an internal governance mechanism based on modern information technologies, likewise, the establishment of effective HR management and reasonable performance evaluation. Eventually, via the reforms of the internal governance structure, the upgrading of Customs governance capacity is achieved.

Keywords:Customs Governance Structure; Customs Operational Mechanism; Customs Reform

* 作者簡介：安振泉，杭州蕭山機(jī)場海關(guān)旅檢一科。

海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略專欄