治理思想：全面深化海關(guān)改革的邏輯起點(diǎn)與實(shí)踐理性

江育春

?

治理思想：全面深化海關(guān)改革的邏輯起點(diǎn)與實(shí)踐理性

江育春*

摘要:新時(shí)期的海關(guān)改革面臨復(fù)雜形勢(shì)與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，應(yīng)主動(dòng)融入國(guó)家治理體系，更加注重改革頂層設(shè)計(jì)；緊扣行政體制機(jī)制改革脈搏，以實(shí)踐理性①葛洪義在《法與實(shí)踐理性》(中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版)一書中指出：“法律的目的就是為人的正當(dāng)行為確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐理性則是指人所具有的選擇正當(dāng)行為的機(jī)能和能力?！标P(guān)鋒在其博士論文《論馬克思的實(shí)踐理性》(2005)中闡述：“馬克思的實(shí)踐理性是社會(huì)實(shí)踐主體使自己的社會(huì)實(shí)踐有效的能力，或者說(shuō)實(shí)現(xiàn)自己自覺(jué)的、可行的目的的知識(shí)(諸如邏輯、方法、程序、立場(chǎng)、對(duì)社會(huì)價(jià)值規(guī)范的正確理解等等)和能力?！北疚慕栌谩皩?shí)踐理性”概念，旨在闡述海關(guān)作為“實(shí)踐主體”，在融入國(guó)家治理體系、參與公共治理的實(shí)踐中，所具有的選擇科學(xué)有效的改革發(fā)展戰(zhàn)略的知識(shí)和能力。筆者認(rèn)為，“實(shí)踐理性”也應(yīng)是海關(guān)治理能力結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵要素。確立全面深化海關(guān)改革的路徑選擇；在具體策略上，以服務(wù)新戰(zhàn)略、新平臺(tái)、新業(yè)態(tài)為突破口，撬動(dòng)海關(guān)改革的杠桿支點(diǎn)，提升海關(guān)在國(guó)家治理體系中的地位和話語(yǔ)權(quán)。

關(guān) 鍵 詞:海關(guān)改革；海關(guān)治理；海關(guān)現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。如何通過(guò)全面深化改革，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)，打造先進(jìn)的、在國(guó)際上最具競(jìng)爭(zhēng)力的海關(guān)監(jiān)管機(jī)制，在2020年的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)海關(guān)治理能力現(xiàn)代化，成為當(dāng)前海關(guān)改革發(fā)展的緊迫任務(wù)與重大課題。

一、從“治理”與“現(xiàn)代化”的內(nèi)涵界定，考量深化改革的頂層設(shè)計(jì)

習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上，對(duì)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的內(nèi)涵*習(xí)近平同志在此次會(huì)議上指出：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面?！辈?qiáng)調(diào)：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。”作了科學(xué)界定。從“管理”到“治理”的跨越，強(qiáng)調(diào)的是多元主體的民主式、互動(dòng)式、參與式管理。海關(guān)應(yīng)站在國(guó)家治理的高度，以頂層設(shè)計(jì)為全面深化改革定“章法”：

(一) 法治導(dǎo)向，頂層設(shè)計(jì)與源頭治理相促進(jìn)。法治是國(guó)家治理的基本方式，是治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志

在全面深化改革過(guò)程中，既要做好頂層設(shè)計(jì)，又要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從治關(guān)理政中的深層矛盾和迫切問(wèn)題入手，推動(dòng)改革法治化、制度化建設(shè)，治本和治標(biāo)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)以重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的突破帶動(dòng)改革的整體推進(jìn)。

1. 健全權(quán)力體系，實(shí)現(xiàn)擁權(quán)法制化。“凡屬重大改革都要于法有據(jù)?！?2014年2月28日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上的講話。堅(jiān)持“權(quán)責(zé)法定”原則，完善以《海關(guān)法》為核心的海關(guān)法律體系，重點(diǎn)推動(dòng)口岸管理、反走私綜合治理、行政處罰等領(lǐng)域法律、行政法規(guī)、規(guī)章的調(diào)整配套，從源頭上根治執(zhí)法依據(jù)缺失、滯后、沖突等癥結(jié)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。

2. 推行“開門立法”，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外協(xié)調(diào)對(duì)接。從執(zhí)法鏈條來(lái)看，由改革引發(fā)的執(zhí)法依據(jù)問(wèn)題以及與其他主管部門的對(duì)接問(wèn)題亟待解決，比如，廣東省在行政審批制度改革上的先行先試，雖無(wú)直接取消或調(diào)整由海關(guān)實(shí)施的行政審批事項(xiàng)，但由于海關(guān)部分作業(yè)程序以其他行政機(jī)關(guān)的行政審批結(jié)果為依據(jù)，形成前后道的“串聯(lián)”關(guān)系，這種后置的行政審批權(quán)在行政審批改革后表現(xiàn)出種種不適應(yīng)。*廣東行政審批制度改革涉及減免稅、加工貿(mào)易、音像制品監(jiān)管等多項(xiàng)業(yè)務(wù)，需要與經(jīng)信委、外經(jīng)貿(mào)廳、廣電局和農(nóng)業(yè)廳等多個(gè)部門銜接。商事登記制度改革也給海關(guān)企管、稽查制度帶來(lái)沖擊，改革后個(gè)體戶不需再辦理《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，而《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》作為包括個(gè)體戶在內(nèi)的企業(yè)向海關(guān)申請(qǐng)注冊(cè)的關(guān)鍵材料，如不能提供，依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定海關(guān)無(wú)法為個(gè)體戶辦理注冊(cè)登記；同時(shí)，改革后居民住所可作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，而《海關(guān)稽查條例》只規(guī)定“海關(guān)有權(quán)進(jìn)入被稽查人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、貨物存放場(chǎng)所”，如果強(qiáng)行進(jìn)入居民住所執(zhí)法，不僅缺乏法律依據(jù)，還可能觸犯法律。

在海關(guān)立法過(guò)程中，建議進(jìn)一步完善“立法前評(píng)議”*中國(guó)海關(guān)依據(jù)《立法法》對(duì)“立法前評(píng)議”已設(shè)立了相關(guān)基本制度(參見(jiàn)《海關(guān)立法工作管理規(guī)定》第十二、十四、十五條均有所涉及)，并已經(jīng)開始在海關(guān)規(guī)章的立法過(guò)程中，以征求有關(guān)地方和部門以及管理相對(duì)人意見(jiàn)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式，對(duì)規(guī)章草案進(jìn)行“評(píng)議”。機(jī)制，邀請(qǐng)其他主管部門、專家學(xué)者、行業(yè)代表共同參與，健全對(duì)評(píng)議意見(jiàn)的采納和解釋說(shuō)明機(jī)制，實(shí)現(xiàn)海關(guān)立法和其他部門規(guī)章的相互銜接，以良法善治提高行政效率；推行“立法式普法”，提供多元、通暢、互動(dòng)的民意表達(dá)和利益訴求渠道，提升海關(guān)治理彈性，爭(zhēng)取相對(duì)人的理解和支持，將矛盾化解在初發(fā)階段。

(二) 上下同欲，*“上下同欲”：出自《孫子·謀攻》：“故知?jiǎng)儆形澹褐梢詰?zhàn)與不可以戰(zhàn)者勝；識(shí)眾寡之用者勝；上下同欲者勝；以虞待不虞者勝；將能而君不御者勝。”頂層設(shè)計(jì)和“摸著石頭過(guò)河”相結(jié)合

筆者認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，是改革的大局觀；尊重基層首創(chuàng)，是改革的群眾觀；“摸著石頭過(guò)河”，是改革的實(shí)踐理性?；诖耍纬身攲記Q策和基層探索的改革良性互動(dòng)，既要防止“下改上不改，最后改回來(lái)”，“下動(dòng)上不動(dòng)，越動(dòng)越被動(dòng)”的局面，也要防止零敲碎打的調(diào)整和碎片化修補(bǔ)；既要明確提出改革總體方案、路線圖、時(shí)間表，形成各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動(dòng)和集成,同時(shí)也要尊重群眾首創(chuàng)精神，從基層實(shí)踐中汲取改革養(yǎng)分。

在具體機(jī)制設(shè)計(jì)上，以挖掘內(nèi)部科研力量為主，借助外腦機(jī)構(gòu)智力資源為輔，推行課題招投標(biāo)、委托研究等多種形式相結(jié)合的科研制度，拓寬理論與實(shí)務(wù)研究的國(guó)際視野，及早研究、主動(dòng)對(duì)接TPP、TTIP*TPP即跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議(Trans-Pacific Partnership Agreement)，由新西蘭、新加坡、智利和文萊四國(guó)發(fā)起，旨在促進(jìn)亞太地區(qū)的貿(mào)易自由化。2009年11月，美國(guó)正式提出擴(kuò)大跨太平洋伙伴關(guān)系計(jì)劃，全方位主導(dǎo)TPP談判。TTIP即Transatlantic Trade and Investment Partnership(跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定)，2013年6月，美歐正式宣布啟動(dòng)TTIP談判。值得關(guān)注的是，無(wú)論是TPP，還是TTIP，中國(guó)都被孤立在外。詳見(jiàn)百度百科。等國(guó)際自由貿(mào)易新領(lǐng)域、新規(guī)則，在新一輪貿(mào)易自由化浪潮中預(yù)判評(píng)估、找準(zhǔn)定位；鼓勵(lì)基層海關(guān)先行先試、局部領(lǐng)域“摸著石頭過(guò)河”，結(jié)合關(guān)區(qū)腹地產(chǎn)業(yè)、物流和口岸特點(diǎn)，因地制宜開展應(yīng)用性、操作性的實(shí)證研究，種好改革“試驗(yàn)田”，為改革發(fā)展提供政策參考和決策咨詢。

每個(gè)問(wèn)題設(shè)有“愿意”、“不愿意”和“不回答”三個(gè)選項(xiàng)，我以此來(lái)反映城市人口對(duì)于遷移人口的社會(huì)距離。社會(huì)距離也是此項(xiàng)研究中的因變量。而這其實(shí)是一種簡(jiǎn)化了的鮑格達(dá)斯社會(huì)距離量表，在操作時(shí)，將“愿意”定為“0”，不愿意定為“1”，而不回答由于沒(méi)有表明態(tài)度，因此省略，再進(jìn)行加總，得出與外來(lái)遷移人口的親近度的分?jǐn)?shù)，滿分為五分，表示親近，也就是社會(huì)距離近，0分表示社會(huì)距離遠(yuǎn)。

(三) 有守有為，頂層設(shè)計(jì)與底線思維相配套

堅(jiān)持底線思維，具體到海關(guān)工作，就是要把“守”和“為”、“管”和“放”有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)海關(guān)權(quán)力規(guī)范、有序、有效運(yùn)行。

1. 合法設(shè)權(quán)，加強(qiáng)權(quán)力源頭性防控。對(duì)自由裁量基準(zhǔn)缺失、判別標(biāo)準(zhǔn)模糊、運(yùn)行流程不明確、風(fēng)險(xiǎn)制約機(jī)制不完善的執(zhí)法和管理活動(dòng)，*例如，基層關(guān)員在清權(quán)確權(quán)中反映，海關(guān)旅檢業(yè)務(wù)中進(jìn)行人身檢查的種類、方式、審批層級(jí)，對(duì)行李物品的歸類、完稅價(jià)格真實(shí)性、準(zhǔn)確性的裁量等缺少基準(zhǔn)，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法較難把握，也易引發(fā)瀆職侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)健全清權(quán)確權(quán)常態(tài)化機(jī)制，梳理行政執(zhí)法自由裁量事項(xiàng)，對(duì)執(zhí)法啟動(dòng)條件、事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法實(shí)施程序、執(zhí)法處置決定等因素予以明確，細(xì)化立法中的原則性條款和幅度過(guò)寬的條款，健全自由裁量權(quán)基準(zhǔn)體系；依法向社會(huì)公布各項(xiàng)執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序，形成公布行政解釋的長(zhǎng)效機(jī)制，用權(quán)利來(lái)制約權(quán)力。

2. 合規(guī)用權(quán)，建立權(quán)責(zé)相當(dāng)、權(quán)限明晰的“有限責(zé)任”體系。在推進(jìn)海關(guān)系統(tǒng)簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)程中，應(yīng)充分考慮司法審查的實(shí)際，調(diào)整后的具體行政行為須經(jīng)得起司法評(píng)判。除了執(zhí)法主體的能力因素以外，制度設(shè)計(jì)不合理也是產(chǎn)生瀆職侵權(quán)的重要原因：一是以管理目標(biāo)代替具體操作，過(guò)多將理想目標(biāo)作為剛性要求，造成推定關(guān)員擔(dān)負(fù)“無(wú)限責(zé)任”的傾向；*如在監(jiān)管一線的物流監(jiān)控環(huán)節(jié)，對(duì)于巡查、視頻監(jiān)控、查驗(yàn)等作業(yè)的職責(zé)范圍定位不清，如果期間發(fā)生了走私情事，擔(dān)負(fù)相關(guān)職責(zé)的關(guān)員就可能由于沒(méi)有發(fā)現(xiàn)而面臨瀆職指控。二是對(duì)程序性和實(shí)質(zhì)性審核的界定不明，導(dǎo)致司法審查過(guò)嚴(yán)；*《中華人民共和國(guó)海關(guān)進(jìn)出口貨物征稅管理辦法》(署令第124號(hào))授權(quán)海關(guān)根據(jù)口岸通關(guān)和貨物進(jìn)出口的具體情況，在貨物通關(guān)環(huán)節(jié)僅對(duì)申報(bào)內(nèi)容作程序性審核，在貨物放行后再進(jìn)行申報(bào)價(jià)格、商品歸類、原產(chǎn)地等是否真實(shí)、正確的實(shí)質(zhì)性核查。但由于該文件僅為海關(guān)部門規(guī)章，且海關(guān)現(xiàn)行其他制度均未對(duì)“程序性審核”進(jìn)行明確，因此并未受到足夠的重視；2012年頒布的海關(guān)總署第2號(hào)行政解釋，也僅對(duì)歸類的“實(shí)質(zhì)性審核”進(jìn)行了明確，而對(duì)其他情形極少涉及。三是執(zhí)法輔助模式待改進(jìn)，海關(guān)規(guī)章制度龐雜零散，讓一線關(guān)警員無(wú)所適從。

對(duì)此，建議引入瀆職侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估修改機(jī)制，對(duì)缺乏上位法依據(jù)給管理相對(duì)人單獨(dú)設(shè)置責(zé)任義務(wù)的，不符合各關(guān)區(qū)執(zhí)法與管理實(shí)際、深化改革要求的“土政策”進(jìn)行全面清理；抓緊填補(bǔ)執(zhí)法領(lǐng)域的制度空白，重新審核各類規(guī)范性文件中的“剛性表述”，*例如，“必須”、“全面”、“應(yīng)該”、“100%”，等等?；庀到y(tǒng)性瀆職侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)海關(guān)執(zhí)法特殊性，重點(diǎn)就海關(guān)差別化作業(yè)、“前中后”相結(jié)合的通關(guān)作業(yè)模式以及程序性審核等理論與實(shí)務(wù)操作，加強(qiáng)與檢察、法院等司法機(jī)關(guān)的對(duì)話溝通，把握海關(guān)瀆職侵權(quán)預(yù)防工作的主動(dòng)權(quán)。

3. 有效控權(quán)，加強(qiáng)對(duì)改革衍生風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判與防范。簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能是系統(tǒng)工程，不僅要精簡(jiǎn)，還要考慮精簡(jiǎn)之后管理鏈條如何閉合。要結(jié)合改革領(lǐng)域、項(xiàng)目和進(jìn)度及時(shí)確權(quán)，將新的“權(quán)力”項(xiàng)目、運(yùn)作流程予以規(guī)范明確；利用審計(jì)監(jiān)督、執(zhí)法檢查成果，查找影響職能發(fā)揮和改革深化的體制機(jī)制問(wèn)題，以“制度+科技”構(gòu)建“權(quán)力之籠”。

4. 有序放權(quán)，踐行市場(chǎng)主體“法無(wú)禁止即可為”，執(zhí)法主體“法無(wú)授權(quán)不可為”的理念。進(jìn)一步減少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、資質(zhì)資格許可方面的審批項(xiàng)目，最大限度縮小審批、核準(zhǔn)、備案范圍，*2013年5月，海關(guān)總署對(duì)現(xiàn)有21項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，取消、下放或轉(zhuǎn)移13項(xiàng)，其中包括：取消進(jìn)出口貨物免驗(yàn)審批，取消加工貿(mào)易備案及變更、取消外發(fā)加工、深加工結(jié)轉(zhuǎn)、余料結(jié)轉(zhuǎn)、核銷、放棄核準(zhǔn)，取消報(bào)關(guān)單修改、撤銷審批，進(jìn)境貨物直接退運(yùn)核準(zhǔn)4項(xiàng)審批；下放報(bào)關(guān)企業(yè)注冊(cè)登記、獲準(zhǔn)入境定居旅客安家物品審批等8項(xiàng)審批；轉(zhuǎn)移報(bào)關(guān)員資格核準(zhǔn)給相關(guān)社會(huì)組織。減少海關(guān)對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的干預(yù)。具體是將部分日常性、量大、程序繁雜的審批事項(xiàng)通過(guò)申報(bào)管理、日常監(jiān)管、后續(xù)監(jiān)管等方式，變更管理模式；*如“免稅品進(jìn)口、入出庫(kù)、調(diào)撥、報(bào)損和核銷”、“保稅倉(cāng)庫(kù)、出口監(jiān)管倉(cāng)貨物簡(jiǎn)單加工”、“保稅倉(cāng)倉(cāng)儲(chǔ)貨物品種變更審批”、“獲準(zhǔn)入境定居旅客安家物品審批”等 4項(xiàng)。將具有服務(wù)性質(zhì)的事項(xiàng)排除在行政審批的事項(xiàng)外；*如“外部出資購(gòu)買大型集裝箱檢查設(shè)備審批”、“銀行(總行)申請(qǐng)開展網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)審批”等2項(xiàng)。直接取消部分實(shí)際意義不大的審批項(xiàng)目。*如“進(jìn)料加工保稅集團(tuán)設(shè)立審批”、“留學(xué)人員購(gòu)買免稅國(guó)產(chǎn)汽車審批”、“保稅工廠設(shè)立審批”等。嚴(yán)格控制新設(shè)行政審批項(xiàng)目，清理非行政許可審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化內(nèi)部核批手續(xù)，推動(dòng)內(nèi)部作業(yè)刪繁就簡(jiǎn)，做到“管、減、簡(jiǎn)、便”。

二、從國(guó)家行政管理體制改革趨勢(shì)與方向，確立全面深化海關(guān)改革的路徑選擇

轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)是海關(guān)順應(yīng)社會(huì)主義行政體制改革的必然要求、必經(jīng)之路。只有做到“管少”、“管準(zhǔn)”，才能真正“管好”，進(jìn)而建立起權(quán)力職責(zé)明晰、資源優(yōu)化配置的運(yùn)行機(jī)制。

(一) “管少”：厘清權(quán)力邊界，*所謂權(quán)力邊界，主要是指行政權(quán)力的邊界，也就是行政權(quán)力的職能、管理的范圍與其他權(quán)力、權(quán)利之間的關(guān)系。戴上“有限海關(guān)”建設(shè)的“緊箍咒”

治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)，是要處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)各管與共管的矛盾。在“小政府，大社會(huì)”行政理念下，海關(guān)應(yīng)以積極姿態(tài)，尊重市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持市場(chǎng)化、社會(huì)化、專業(yè)化改革方向，全面摸清海關(guān)權(quán)力的“底”，*2013年以來(lái)，海關(guān)系統(tǒng)陸續(xù)取消和下放了一批行政審批事項(xiàng)，并于2014年4月1日正式以《海關(guān)行政職權(quán)目錄表》的形式向社會(huì)公開了海關(guān)“權(quán)力清單”。明確權(quán)力的“邊”，劃定權(quán)力的“圈”，明晰海關(guān)執(zhí)法與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的邊界。

發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，引導(dǎo)、培育社會(huì)中介組織和行業(yè)協(xié)會(huì)，對(duì)技術(shù)性、服務(wù)性、輔助性的事項(xiàng)，通過(guò)行政委托、行政指導(dǎo)、行政合同以及購(gòu)買服務(wù)等方式，*如商品化驗(yàn)、社會(huì)化預(yù)歸類、企業(yè)稽核查、報(bào)關(guān)員資格管理、信息化系統(tǒng)開發(fā)等。逐步向中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)有序轉(zhuǎn)移，海關(guān)憑社會(huì)組織的鑒證結(jié)果和專業(yè)技術(shù)實(shí)施管理，促使部分職能社會(huì)化，退出“越位點(diǎn)”，補(bǔ)上“缺位點(diǎn)”。

(二) “管準(zhǔn)”：轉(zhuǎn)變職能實(shí)現(xiàn)方式，找準(zhǔn)提升治理能力、塑造良好形象的著力點(diǎn)

在進(jìn)出口管理鏈條上，海關(guān)與外經(jīng)貿(mào)、檢驗(yàn)檢疫、環(huán)保等主管部門形成了相互銜接的協(xié)作關(guān)系，*例如，海關(guān)在貿(mào)易管制領(lǐng)域管理超過(guò)22個(gè)許可證件，涉及環(huán)境保護(hù)部、商務(wù)部、中國(guó)人民銀行、質(zhì)檢總局、瀕危辦、食品藥品監(jiān)管總局、國(guó)家商用密碼管理局等部門。還存在著事權(quán)劃分不清、標(biāo)準(zhǔn)不一、合作不順等問(wèn)題，履職方式也存在擴(kuò)大化、復(fù)雜化、繁瑣化的傾向，導(dǎo)致頑癥治理的“投入產(chǎn)出比低”，*比如，出口貨物侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，侵權(quán)行為的源頭在境內(nèi)的生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)，若不從源頭上進(jìn)行管理，單憑海關(guān)在進(jìn)出境環(huán)節(jié)的管理只能治標(biāo)難以治本。招來(lái)企業(yè)不解或公眾質(zhì)疑，代人受過(guò)“背黑鍋”的事件時(shí)有發(fā)生，影響海關(guān)的社會(huì)公信力。由此可見(jiàn)，海關(guān)簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能不是簡(jiǎn)單的“加減法”，而是要以行政審批制度改革為契機(jī)，厘清海關(guān)與其他主管部門的關(guān)系，重新構(gòu)建和諧公共關(guān)系：

“分”以厘清職權(quán)邊界。建議在總署公開《海關(guān)行政職權(quán)目錄表》和“權(quán)力運(yùn)行流程圖”的基礎(chǔ)上，借鑒廣東南海試行“三單管理”*“三單管理”：即推行“負(fù)面清單”、“準(zhǔn)許清單”、“監(jiān)管清單”管理制度。其中，“負(fù)面清單”：屬于投資準(zhǔn)入管理范疇，政府以清單方式明確列出禁止和限制企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以外則充分開放，即“法無(wú)禁止即可為”，企業(yè)只要按法定程序注冊(cè)登記即可開展投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！皽?zhǔn)許清單”：屬于政府審批服務(wù)范疇，列明政府職能部門根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)審查，賦予某項(xiàng)權(quán)利、免除某項(xiàng)義務(wù)、準(zhǔn)予從事特定活動(dòng)的項(xiàng)目，包括行政許可、非行政許可審批、社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)以及鼓勵(lì)性投資項(xiàng)目?！氨O(jiān)管清單”:屬于市場(chǎng)監(jiān)管體系范疇，列明政府職能部門各種審批后續(xù)監(jiān)管措施，包括分級(jí)分類管理措施、黑名單管理措施等。改革模式，將海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事等大通關(guān)各環(huán)節(jié)的管理事權(quán)、收費(fèi)項(xiàng)目*2012年以來(lái)，海關(guān)總署加大對(duì)進(jìn)出口環(huán)節(jié)收費(fèi)的清理力度，先后取消了4項(xiàng)行政性收費(fèi)和出口收匯核銷單、進(jìn)口付匯單、出口報(bào)關(guān)單退稅聯(lián)“三單”打印費(fèi)。等納入清單管理，主動(dòng)向社會(huì)“亮權(quán)”，讓企業(yè)明晰各環(huán)節(jié)主體、流程、標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)；及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切，把不應(yīng)放在海關(guān)身上的責(zé)任厘清、剝離。

“合”以促協(xié)同治理。針對(duì)海關(guān)與相關(guān)部門間改革不同步、信息溝通不暢的問(wèn)題，構(gòu)建與其他主管部門、聯(lián)檢單位、管理相對(duì)人和社會(huì)各界的合作伙伴關(guān)系，推廣上海洋山保稅港區(qū)國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”試點(diǎn)，*世界貿(mào)易組織(WTO)第九屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議于12月3日至7日在印尼巴厘島舉行。會(huì)上，各方發(fā)表聲明同意積極建設(shè)“單一窗口”，我國(guó)擬將建設(shè)“單一窗口”列為B類承諾條款，即2015年7月31日協(xié)定生效后過(guò)渡期不超過(guò)兩年實(shí)施。照此承諾，我國(guó)最晚應(yīng)在2017年底前全面建設(shè)“單一窗口”。實(shí)現(xiàn)口岸管理相關(guān)部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助，形成口岸治理合力。

(三) “管好”：創(chuàng)新海關(guān)監(jiān)管作業(yè)模式，牽住深化改革、釋放紅利的“牛鼻子”

1. 實(shí)行作業(yè)流程再造和手續(xù)簡(jiǎn)化。在通關(guān)環(huán)節(jié)將貨物準(zhǔn)入監(jiān)管與稅收征管相分離，改革貨物申報(bào)制度、優(yōu)化稅收征管模式，推進(jìn)“兩步申報(bào)”、*即，實(shí)施貨物通關(guān)“一次申報(bào)、分步處置”，即分離安全準(zhǔn)入和稅收征管作業(yè)，第一步驗(yàn)證貨物品名、數(shù)量、禁限類別等準(zhǔn)入屬性，通過(guò)艙單數(shù)據(jù)分析、統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)布控、查驗(yàn)等，憑企業(yè)擔(dān)保先放行貨物；第二步驗(yàn)證貨物歸類、價(jià)格、原產(chǎn)地等稅收屬性，通過(guò)匯總征稅、補(bǔ)充申報(bào)、專業(yè)審核與驗(yàn)估、批量審核等，完成貨物放行后的稅收征管等作業(yè)。集中匯總征稅等改革，將技術(shù)性、基礎(chǔ)性較強(qiáng)的審價(jià)、歸類、計(jì)稅及驗(yàn)證企業(yè)守法狀況等作業(yè)前推后移，減少和取消前期審批驗(yàn)核手續(xù)，破解“逐票征稅、平均用力”的作業(yè)瓶頸，實(shí)現(xiàn)貨物在一線快速分流。優(yōu)化口岸通關(guān)作業(yè)鏈條，結(jié)合當(dāng)前關(guān)檢合作“三個(gè)一”通關(guān)模式改革，改變目前先報(bào)檢、后報(bào)關(guān)的串聯(lián)模式，將通關(guān)單的校驗(yàn)環(huán)節(jié)更改到放行環(huán)節(jié)，形成報(bào)檢和報(bào)關(guān)同時(shí)進(jìn)行的并聯(lián)流程。主動(dòng)適應(yīng)商事登記改革，創(chuàng)新企管模式，對(duì)外服務(wù)單位踐行“單一窗口”理念，探索實(shí)現(xiàn)注冊(cè)登記無(wú)紙化，企業(yè)商事登記與海關(guān)注冊(cè)登記同步辦理等便捷新模式。

2. 堅(jiān)持差別化管理主線。將企業(yè)自律管理試點(diǎn)與《企業(yè)信息公示暫行條例》*詳見(jiàn)2014年10月1日起正式施行《企業(yè)信息公示暫行條例》(國(guó)務(wù)院令654號(hào))。的頒布施行統(tǒng)籌、對(duì)接起來(lái)，對(duì)AA類企業(yè)和A類生產(chǎn)型企業(yè)試行自報(bào)、自繳稅款的信任管理模式，分步實(shí)現(xiàn)征管方式的轉(zhuǎn)變，營(yíng)造穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的執(zhí)法環(huán)境。利用數(shù)據(jù)挖掘等先進(jìn)技術(shù)，實(shí)施基于供應(yīng)鏈的信息采集和風(fēng)險(xiǎn)甄別，綜合企業(yè)守法狀況、運(yùn)營(yíng)合規(guī)程度等信息進(jìn)行評(píng)信、用信。

三、服務(wù)新戰(zhàn)略、新平臺(tái)、新業(yè)態(tài)，撬動(dòng)海關(guān)改革的杠桿支點(diǎn)

在構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的過(guò)程中，以更加積極主動(dòng)的姿態(tài)，將服務(wù)與配套國(guó)家新戰(zhàn)略、新平臺(tái)、新業(yè)態(tài)作為改革的杠桿支點(diǎn)和突破口，樹立改革信譽(yù)，提升海關(guān)在國(guó)家治理體系中的地位和話語(yǔ)權(quán)。

(一) 服務(wù)新戰(zhàn)略：從履行傳統(tǒng)職能向融入國(guó)家安全戰(zhàn)略大局延展

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要健全“公共安全體系”，并在中央設(shè)立“國(guó)家安全委員會(huì)”?？梢?jiàn)，維護(hù)國(guó)家安全特別是非傳統(tǒng)安全已被提到保障國(guó)家改革與發(fā)展的戰(zhàn)略高度。作為維護(hù)國(guó)家非傳統(tǒng)安全第一防線的進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，海關(guān)職能不斷拓展、延伸，*近年來(lái)，中國(guó)海關(guān)通關(guān)國(guó)際合作積極參與貿(mào)易安全與便利的實(shí)踐，包括提出“監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助、信息互換”的3M理念，中美在集裝箱安全倡議(CSI)、海關(guān)商界反恐伙伴計(jì)劃(C-TPAT)，中歐安智貿(mào)計(jì)劃等領(lǐng)域均開展了持續(xù)且務(wù)實(shí)的合作，更順應(yīng)全球貿(mào)易與供應(yīng)鏈安全與便利趨勢(shì)舉行創(chuàng)新實(shí)踐，得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。與社會(huì)管理等重大問(wèn)題的關(guān)聯(lián)性日益密切。在國(guó)家安全戰(zhàn)略框架下，海關(guān)要充分發(fā)揮國(guó)家口岸管理辦公室、全國(guó)打擊走私綜合治理辦公室設(shè)在總署的優(yōu)勢(shì)，在“國(guó)安委”的工作機(jī)制和議事規(guī)則下，利用在防范境外安全威脅方面占據(jù)著天然的“關(guān)口”位置，工作重心逐漸向國(guó)家安全領(lǐng)域傾斜，從反恐、反洗錢、環(huán)境保護(hù)、保護(hù)瀕危動(dòng)植物、查緝貨幣非法輸出、查緝化學(xué)前體等入手，加大口岸反恐維穩(wěn)和關(guān)境保護(hù)的力度，進(jìn)而推動(dòng)口岸體制機(jī)制改革和關(guān)境綜合治理，鞏固、提升爭(zhēng)取海關(guān)在關(guān)境管理的主導(dǎo)地位。

(二) 借勢(shì)新平臺(tái)：從政策優(yōu)惠的“洼地”向制度創(chuàng)新的“高地”攀登

筆者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院關(guān)于上海自貿(mào)區(qū)改革方案的指導(dǎo)意見(jiàn)，擯棄了建設(shè)新的“政策洼地”的思路；國(guó)家賦予先行先試的政策，最關(guān)鍵期望通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，探索可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)。但應(yīng)該看到，中央制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的改革導(dǎo)向與地方政府、企業(yè)習(xí)慣于優(yōu)惠政策驅(qū)動(dòng)的良好愿望形成了巨大落差。這就要求海關(guān)將自貿(mào)區(qū)作為改革發(fā)展的“試驗(yàn)區(qū)”，突破傳統(tǒng)思維束縛和路徑依賴，增強(qiáng)海關(guān)理念創(chuàng)新與機(jī)制制度變革的原創(chuàng)力，打造國(guó)際化、法治化、便利化的“營(yíng)商環(huán)境高地”。

同時(shí)，作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)之后設(shè)立的第四類深化改革、擴(kuò)大開放的先導(dǎo)區(qū)，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展中存在種類過(guò)多、*為適應(yīng)我國(guó)不同時(shí)期對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)設(shè)立了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等6類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。功能單一、重申建輕發(fā)展等問(wèn)題，處于整合優(yōu)化、科學(xué)發(fā)展的重要關(guān)口。面對(duì)上述挑戰(zhàn)，應(yīng)堅(jiān)持“成熟一項(xiàng)、復(fù)制推廣一項(xiàng)”的原則，將自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管服務(wù)制度創(chuàng)新的成果向全國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域復(fù)制推廣，賦予核心功能，*諸如“一線放開，二線管住”、“先進(jìn)區(qū)后報(bào)關(guān)”、“區(qū)內(nèi)自行運(yùn)輸”、“保稅展示交易”、“工單式核銷”、“境內(nèi)外維修”等。實(shí)現(xiàn)與自由貿(mào)易園(港)區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，打造“特殊監(jiān)管區(qū)域升級(jí)版”；積極聯(lián)合相關(guān)部委向國(guó)務(wù)院爭(zhēng)取先行先試的政策和功能，培育有利于多種業(yè)態(tài)并存發(fā)展的政策環(huán)境，積極拓展特殊區(qū)域業(yè)務(wù)類型，逐步向生產(chǎn)制造、維修、研發(fā)、銷售、物流、結(jié)算六大中心拓展轉(zhuǎn)變，為國(guó)家建設(shè)開放程度更高、接軌國(guó)際模式的新型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)作出海關(guān)應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

(三) 扶持新業(yè)態(tài)：從以我為主的行政控制型向順勢(shì)而為的公共服務(wù)型轉(zhuǎn)型

伴隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)型、信息技術(shù)迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)貿(mào)易模式加快轉(zhuǎn)變，新型貿(mào)易業(yè)態(tài)方興未艾，尤其服務(wù)貿(mào)易所具有的非實(shí)物性、不可儲(chǔ)存性等產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，對(duì)海關(guān)治理理念、治理模式形成倒逼之勢(shì)。

在理念上，理清“誰(shuí)服務(wù)誰(shuí)、誰(shuí)適應(yīng)誰(shuí)”的執(zhí)法導(dǎo)向。在傳統(tǒng)管理觀念下，海關(guān)更多以要求管理相對(duì)人履行義務(wù)為本位，從政府管理的正當(dāng)性、強(qiáng)制性和企業(yè)的附從性、適應(yīng)性去設(shè)計(jì)監(jiān)管制度。在新形勢(shì)下，海關(guān)應(yīng)靠前站位，主動(dòng)作為，堅(jiān)持貨物貿(mào)易與服務(wù)貿(mào)易并重，繼續(xù)加快貨物貿(mào)易監(jiān)管手段的轉(zhuǎn)型升級(jí)，積極探索新型業(yè)態(tài)治理模式，以有形的貨物貿(mào)易帶動(dòng)無(wú)形的服務(wù)貿(mào)易發(fā)展。

在具體切入點(diǎn)上，更加主動(dòng)參與國(guó)家產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易稅收政策的研究制定，確立治理模式、監(jiān)管方式和征稅原則，破解新型貿(mào)易形態(tài)在稅收優(yōu)惠政策適用、進(jìn)出口環(huán)節(jié)貨物通關(guān)、后續(xù)征退稅與結(jié)付匯等問(wèn)題，協(xié)調(diào)推動(dòng)完善與服務(wù)貿(mào)易特點(diǎn)相適應(yīng)的國(guó)家政策體系和海關(guān)監(jiān)管模式，*海關(guān)總署5月23日公布《關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)的若干措施》在“促升級(jí)”方面，“二十條”首次提出包括建立和完善與服務(wù)貿(mào)易特點(diǎn)相適應(yīng)的海關(guān)監(jiān)管模式、創(chuàng)新保稅監(jiān)管模式、加快海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的整合優(yōu)化等3項(xiàng)措施，通過(guò)監(jiān)管模式的創(chuàng)新來(lái)促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)。適應(yīng)期貨保稅交割、*期貨保稅交割是指以海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域或場(chǎng)所內(nèi)處于保稅監(jiān)管狀態(tài)的貨物為標(biāo)的物的期貨實(shí)物交割。2010年12月，期貨保稅交割業(yè)務(wù)在上海洋山保稅港區(qū)率先試點(diǎn)，并逐步推開，促進(jìn)了銅、鋁等大宗商品企業(yè)和交易集中上海。保稅融資租賃、*融資租賃作為金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的直接工具，是僅次于銀行信貸的融資方式，在國(guó)外已有多年發(fā)展歷史，國(guó)內(nèi)也初步形成了上海自貿(mào)區(qū)、天津東疆保稅港區(qū)兩大融資租賃中心。服務(wù)外包等服務(wù)貿(mào)易發(fā)展；擴(kuò)大跨境電商、外貿(mào)綜合服務(wù)、市場(chǎng)采購(gòu)貿(mào)易、保稅檢測(cè)維修等新型業(yè)態(tài)試點(diǎn)范圍；支持企業(yè)發(fā)展研發(fā)設(shè)計(jì)、商務(wù)服務(wù)、市場(chǎng)營(yíng)銷、售后服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)，以治理理念提供鏈?zhǔn)椒?wù)促進(jìn)新型貿(mào)易形態(tài)發(fā)展壯大。

(責(zé)任編輯趙世璐)

Governance Philosophy：The Logical Point

of Departure and Practical Rationale

for Comprehensive Deepening of Customs Reform

Jiang Yuchun

Abstract：In the new era, confronted with complicated circumstances and unprecedented severe challenges, Customs should go all out to integrate its reform initiatives with the nation-wide governance system as a whole. More attention should be given to top-level designing, and reform schemes should comply with the nation’s reform in the administrative system and mechanism. Besides, Customs should go ahead with blending its reform initiatives with practical rationale. In terms of specific strategies, it is advisable to seek breakthroughs in aspects like catering to the need of the new strategy, the new platform, new business modes and pinpointing the essential elements of Customs reform, hence the strengthening of Customs status and its voice in nation-wide governance system.

Keywords:Customs Reform; Customs Governance; Customs Modernization

* 作者簡(jiǎn)介：廣州海關(guān)隸屬佛山海關(guān)駐南海辦事處。

海關(guān)全面深化改革專欄